湖南省礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)環(huán)境治理的路徑選擇

(湖南大學(xué) 湖南 長沙 410082)

礦業(yè)是為人類提供不可或缺的物質(zhì)資源的產(chǎn)業(yè)，是國民經(jīng)濟中的一個重要的先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。從整體上看，近年來礦業(yè)生產(chǎn)獲得持續(xù)發(fā)展，主要礦產(chǎn)產(chǎn)量在進一步增長，然而，在過去的發(fā)展中，早期“粗放式”的礦產(chǎn)資源開發(fā)工藝落后、破壞浪費巨大，在為人們提供物質(zhì)資源的同時，也給生態(tài)環(huán)境帶來了嚴重的影響，為不可再生的資源造成很大的浪費。再加上體制不順、市場不穩(wěn)、管理效率低，資源環(huán)境的代價過大，使本就十分脆弱的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)承受著極大壓力。由此，治理礦產(chǎn)資源開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境問題不僅是生態(tài)文明建設(shè)的需要，也是回應(yīng)廣大人民群眾的呼聲的體現(xiàn)。當下提出的“五大新發(fā)展理念”和黨的十九大強調(diào)的生態(tài)環(huán)境治理更助推著各大礦業(yè)城市向“低碳”、“綠色”轉(zhuǎn)型升級，促進礦業(yè)經(jīng)濟的綠色與可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)“生態(tài)、經(jīng)濟、社會”三效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

湖南省是礦業(yè)大省，礦業(yè)經(jīng)濟更是基礎(chǔ)性和支柱性產(chǎn)業(yè)，礦產(chǎn)資源開發(fā)在湖南省國民經(jīng)濟發(fā)展中具有極為重要的地位，從全省礦產(chǎn)資源開發(fā)來看，資源豐富，優(yōu)勢礦產(chǎn)突出：已發(fā)現(xiàn)各類礦產(chǎn)124種，已探明儲量的有85種。在已探明儲量的礦種中，居全國前10位的礦產(chǎn)有64種，居前5位的有41種，居前3位的礦產(chǎn)共有25種。但從湖南省的實際情況來看，在礦區(qū)環(huán)境治理方面，仍存在著諸多不足。學(xué)術(shù)界就礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護問題進行了諸多的研究，涌現(xiàn)出大量的研究成果，但集中于在經(jīng)濟學(xué)和法學(xué)領(lǐng)域進行研究，但試圖從公共管理學(xué)的視角分析湖南省礦產(chǎn)資源開發(fā)中存在的生態(tài)環(huán)境問題及其治理策略的較為缺乏。由此，本文的研究有一定的理論意義和實際意義。

一、礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)及其環(huán)境問題

礦產(chǎn)資源開發(fā)是一項系統(tǒng)工程，開發(fā)與建設(shè)過程需要集中大量的人力、財力和物力。礦產(chǎn)資源的開發(fā)，對發(fā)展國民經(jīng)濟、發(fā)展新農(nóng)村經(jīng)濟與農(nóng)民增收有很大的貢獻，但對生態(tài)平衡的破壞往往比較嚴重。然而，礦業(yè)企業(yè)尤其是礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)大多還處于依賴資源賦存自然分散狀態(tài)，數(shù)量多、布局分散、規(guī)模較小、生產(chǎn)集中度低、抗風(fēng)險能力差等因素，并給當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成不同程度的破壞，主要表現(xiàn)為：地質(zhì)災(zāi)害、空氣、土壤、水質(zhì)污染、水土流失嚴重，嚴重的甚至導(dǎo)致區(qū)域的生態(tài)失衡。礦產(chǎn)資源的開發(fā)區(qū)域主要集中在農(nóng)村，因而農(nóng)村礦產(chǎn)資源開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境問題尤為嚴重，這種現(xiàn)狀與國家的經(jīng)濟社會發(fā)展總體趨勢和布局不相協(xié)調(diào)。湖南省礦產(chǎn)開發(fā)數(shù)量偏多，礦產(chǎn)資源開發(fā)的方式未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，浪費嚴重、效率不高，資源優(yōu)勢沒有轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，對環(huán)境造成極大污染。

湖南省地處南方紅壤丘陵生態(tài)脆弱區(qū)，承上啟下的地理位置奠定了其重要的生態(tài)地位，也決定其生態(tài)環(huán)境的敏感與脆弱。在過去的發(fā)展中，工藝落后、破壞浪費巨大、回收比例過低，再加上體制不順、市場不穩(wěn)、管理效率低，資源環(huán)境的代價過大，使本就十分脆弱的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)承受著極大壓力。由此，為了響應(yīng)綠色發(fā)展和建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的號召，建設(shè)“兩型”社會，湖南省要加大對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的治理力度，使礦產(chǎn)資源開發(fā)對新農(nóng)村建設(shè)起促進作用，既要“金山銀山”，更要“綠水青山”。

二、湖南省礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)環(huán)境問題的治理障礙

(一)較嚴重的環(huán)境破壞程度加大治理難度

全省現(xiàn)有特大型礦床8處，大型礦床97處，中型礦床231處，小型礦床3331處。以礦產(chǎn)資源開發(fā)和生產(chǎn)加工為對象，冶金、化工、建材業(yè)已成為湖南省的支柱產(chǎn)業(yè)，礦業(yè)總產(chǎn)值占全省工業(yè)總產(chǎn)值的33%，有色金屬冶煉及加工、錳業(yè)在全國具有優(yōu)勢地位。礦業(yè)的發(fā)展，帶動和促進了湖南省社會經(jīng)濟的發(fā)展，形成了婁底、郴州等市級和桂陽、耒陽、常寧、冷水江、資興等縣級以礦產(chǎn)資源為支撐的礦業(yè)城鎮(zhèn)。當前湖南省礦產(chǎn)資源開發(fā)總的態(tài)勢在往好的方面轉(zhuǎn)化，有關(guān)安全責(zé)任事故在減少，大面積破壞生態(tài)環(huán)境的事件也在減少。然而，礦產(chǎn)資源無序開發(fā)依然存在，由此造成了許多比較嚴重甚至不可逆轉(zhuǎn)的破壞。

近幾年來，湖南省已發(fā)生三千余處因礦業(yè)活動引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害：礦山建設(shè)占用土地面積約13萬公頃，其中污染與破壞的土地達5萬公頃以上；全省有200個以上的礦山因礦坑抽排水導(dǎo)致地下水系統(tǒng)受到破壞；礦山固體廢棄物累計積存量約2.2億噸、廢水約16億立方米、廢氣537.461萬立方米，“三廢”對原有的生態(tài)系統(tǒng)、地貌景觀造成巨大破壞。而環(huán)境破壞一旦造成，其治理與恢復(fù)過程不僅需要較長的時間，更需要極高的資金成本，這些都對湖南省的礦區(qū)環(huán)境治理提出來極高的要求。

(二)較廣的地域范圍制約統(tǒng)籌治理效果

湖南省的礦床分布呈明顯的區(qū)域性和相對集中性：鎢、錫、鉬、鉍、鉛、鋅、石墨主要集中在郴州、衡陽地區(qū)；銻主要分布在婁底、益陽地區(qū)；汞主要集中在湘西地區(qū)；金、銀主要集中在衡陽、長沙、懷化、岳陽和郴州地區(qū)；鐵礦主要集中在衡陽、株洲地區(qū)；錳主要分布在永州、湘西自治州、懷化和湘潭地區(qū)；煤主要分布在婁底、郴州、衡陽、邵陽、長沙、湘潭地區(qū)；巖鹽主要集中在衡陽和常德地區(qū)；石膏主要集中在常德和邵陽地區(qū)；磷礦主要集中在常德、長沙和懷化地區(qū)。由于湖南省礦產(chǎn)資源分布的不平衡和明顯的區(qū)域特性，要對礦產(chǎn)資源開發(fā)過程的環(huán)境問題實現(xiàn)統(tǒng)籌治理，這無疑具有極大的難度。

每個地區(qū)在礦產(chǎn)資源開采和開發(fā)中由于開采提煉的方式、工藝均不相同，造成的生態(tài)環(huán)境破壞程度不同，因此，對生態(tài)環(huán)境問題治理的方式、技術(shù)、機制有差異，這種差異性對湖南省政府治理生態(tài)環(huán)境問題提出極大的挑戰(zhàn)，要想統(tǒng)籌兼顧，全面治理，實現(xiàn)全省各個地區(qū)的協(xié)調(diào)、平衡和可持續(xù)發(fā)展困難很大，不僅需要大量專家與技術(shù)的儲備，以及建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)治理機制，更對資金需求量巨大。

(三)礦區(qū)環(huán)境問題的治理體系缺乏系統(tǒng)性

長期以來，我國礦產(chǎn)資源的立法落后于社會經(jīng)濟發(fā)展步伐，尤其在執(zhí)法方面存在執(zhí)法主體不明確，職責(zé)不清等問題。這不僅給環(huán)境執(zhí)法造成很多障礙，也導(dǎo)致了一些職能部門的相互推諉。就湖南省而言，礦產(chǎn)資源開發(fā)中存在的問題大致可以分為幾個大類：一是礦產(chǎn)資源開發(fā)者法治觀念淡薄，“無證開采、越界開采、非法開采”情況屢見不鮮；二是開采行為不規(guī)范，“大礦大開、小礦小開、有水快流”的情況難以控制；三是礦區(qū)布局隨意，“見礦采礦，采大棄小、采厚棄薄、采優(yōu)棄劣”情況難以轉(zhuǎn)變。

不能按嚴格的法律程序來運作，缺失系統(tǒng)性、全局性的治理體系是礦產(chǎn)資源開發(fā)亂象層出的主要原因。以郴州為例，北湖區(qū)的魯塘石墨礦區(qū)是煤與石墨共生礦種，難以區(qū)分，許多的礦主把石墨當做煤炭賣掉，為此中央電視臺焦點訪談節(jié)目曾做過專門的報道。據(jù)調(diào)查：近10年來，漣源市非法礦井的數(shù)量曾達到數(shù)千家。礦產(chǎn)資源分布的點多面廣，客觀上也為非法開采提供了便利條件，有些地方使用簡單工具扒開地表2-3米就能采到煤。非法礦的泛濫和無序開采，不僅沖擊煤炭市場，而且造成資源的極大浪費和環(huán)境污染。

(四)礦區(qū)環(huán)境治理主體單一且力度不足

我國城市礦產(chǎn)開采和資源再生利用涉及到政府、企業(yè)、居民及社會組織等多類主體。雖然主體趨于多元化發(fā)展，但絕大部分的參與主體僅參與其中少量政策的制定，參與政策發(fā)文數(shù)量較多的政府部門之間的合作程度也并不緊密，不同職能部門還是主要以實現(xiàn)部門利益最大化為目標制定政策，分別從自身的行業(yè)管理要求出發(fā)出臺不同的政策，政策制定主體之間難以形成一股有效的合力。一方面是因為多元主體之間的合作動力不足，另一方面是政策制定主體對自我的職責(zé)邊界認知不清。

目前，湖南省礦區(qū)環(huán)境治理基本為政府主導(dǎo)，為“輸血式”生態(tài)補償，資金主要來源于稅收和轉(zhuǎn)移支付，而市場機制則少有使用，這等于是政府買單，與生態(tài)補償“誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的原則不協(xié)調(diào)。在礦業(yè)體制改革和公益性地質(zhì)工作方面，對民眾的開放程度更是相對滯后。由此，湖南省迫切需要構(gòu)建一種“政府主導(dǎo)、政策扶持、社會參與、開發(fā)式治理、市場化運作”的礦區(qū)環(huán)境治理新模式。

三、湖南省礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)環(huán)境問題的綜合治理路徑

(一)樹立前瞻性意識做好戰(zhàn)略規(guī)劃與設(shè)計

礦產(chǎn)資源開發(fā)必須著眼長遠，需要依法樹立防范生態(tài)環(huán)境問題的超前意識。政府要依法超前規(guī)劃，促進人與自然和諧共生，有度有序利用自然，調(diào)整優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)。發(fā)達國家進行礦政管理時往往堅持戰(zhàn)略規(guī)劃先行的體制機制，從而能夠長期占據(jù)國際競爭的制高點。自上世紀90年代以來，我國制定了《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》等大量有關(guān)優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的部門規(guī)章。但由于我國優(yōu)勢礦產(chǎn)的戰(zhàn)略性頂層規(guī)劃和設(shè)計總體薄弱，仍處于短期表觀層次的研究，由此，迫切需要提高謀劃長遠的戰(zhàn)略思考，做好長期深入跟蹤研究的機制。整合較為分散的相關(guān)法律文件，提升礦政管理效率。

如何正確處理好經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護與礦產(chǎn)資源利用的關(guān)系，是湖南省正在努力解決的問題。2010年后湖南省加快出臺了相關(guān)政策，目前已有關(guān)于優(yōu)化開發(fā)布局的綜合類和專項政策大致涵蓋：資源整合、資源綜合利用、礦業(yè)權(quán)與地質(zhì)勘查、淘汰落后產(chǎn)能、化解過剩產(chǎn)能、開采規(guī)模、節(jié)能、礦企整頓、財稅費以及環(huán)境保護等方面。因此，應(yīng)堅持節(jié)約優(yōu)先“保護優(yōu)先”自然恢復(fù)為主的方針，在較長的時間內(nèi)實行保護性開采的特殊礦種總量控制。一要創(chuàng)新保護性開發(fā)理念，政府和企業(yè)共同努力，不斷完善現(xiàn)行環(huán)境保護和污染防控標準，鼓勵開采加工技術(shù)的綠色化創(chuàng)新，實行更加嚴格的行業(yè)環(huán)境準入條件，進一步加大環(huán)境整治力度，切實減少礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的環(huán)境影響，著力修復(fù)生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用；二要深化資源性產(chǎn)品價格形成機制改革，綜合運用資源稅、環(huán)境稅等政策工具，加快形成涵蓋生態(tài)環(huán)境成本的礦產(chǎn)品價格形成機制；三要在礦產(chǎn)資源開發(fā)和礦產(chǎn)品生產(chǎn)加工等各個環(huán)節(jié)上，樹立綠色發(fā)展的理念，協(xié)調(diào)礦產(chǎn)開發(fā)、地方經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域環(huán)境承載力之間的關(guān)系，嚴格環(huán)境執(zhí)法，堅決杜絕違法開采。

(二)建立健全礦產(chǎn)資源開發(fā)的政策體系

我國現(xiàn)行的礦區(qū)環(huán)境政策制度概括起來可劃分為兩類：一是礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償費制度。生態(tài)補償費是國家征收的用于修復(fù)礦產(chǎn)資源開采過程中造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的費用，以資源開采數(shù)量或資源銷售收入的一定比例為基礎(chǔ)進行征收。1983年云南省以昆明磷礦為試點，每噸征收0.3元用于對開采區(qū)周圍的生態(tài)環(huán)境破壞進行恢復(fù)治理，效果良好。90年代各省紛紛開始效仿。礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度目前在我國仍處在試點階段。二是礦產(chǎn)資源開發(fā)相關(guān)稅費制度：1984年我國開始征收資源稅，目的在于調(diào)節(jié)因開采不同資源而產(chǎn)生的級差收益，平衡礦山企業(yè)的利潤水平，創(chuàng)造公平競爭的外部環(huán)境。

一方面，要進一步完善現(xiàn)行的優(yōu)勢礦產(chǎn)保護性發(fā)展政策措施，從政策層面制定較為嚴格的準入門檻與監(jiān)管制度，凈化競爭環(huán)境，規(guī)避非法開采的情況。另一方面，改進單一的政策手段，從多種角度實現(xiàn)政策引導(dǎo)。目前，湖南省礦產(chǎn)資源開發(fā)的政策政策以財稅政策為主，相關(guān)的金融、投資、技術(shù)政策手段仍然處于起步階段，無法對礦產(chǎn)資源開發(fā)及環(huán)境保護起到有力的支撐。由此，湖南省應(yīng)努力實現(xiàn)從單純依靠財政補貼向多元化政策支撐體系的轉(zhuǎn)變。具體而言，一是梳理已有的關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā)的各項政策，實現(xiàn)整合與提高績效，全面構(gòu)建財政、稅收、技術(shù)、資金、人才及公共服務(wù)等方面的政策支撐體系。此外，建立和完善礦山環(huán)境保護法律法規(guī)體系、礦業(yè)權(quán)許可制度、礦區(qū)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度、礦山環(huán)境影響評價制度、礦山環(huán)境治理監(jiān)督檢查制度等方面，以此來使礦山環(huán)境治理有法可依。

(三)建立礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償機制

根據(jù)公共產(chǎn)品理論和外部性理論，礦區(qū)生態(tài)環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，容易誘發(fā)“公地悲劇”，而生態(tài)補償能夠通過協(xié)調(diào)各方利益使生態(tài)外部成本內(nèi)部化，實現(xiàn)公共資源的高效利用。建立生態(tài)補償機制，讓礦產(chǎn)地居民在承受礦產(chǎn)開發(fā)帶來的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的同時，能共享資源帶來的收益。礦產(chǎn)開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的損害主要包括兩個方面：汚染報的環(huán)境損害和破壞性的生態(tài)損害。其中對生態(tài)的破壞既有可恢復(fù)的破壞，也有不可恢復(fù)的破壞。根據(jù)其損害特征，生態(tài)補償可以分為開發(fā)前的預(yù)防性補償、開發(fā)后的修復(fù)性補償和開發(fā)中的臨時性補償。當前，為了改善生態(tài)環(huán)境，生態(tài)補償問題要“關(guān)進制度的籠子里”。

礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償是經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護博弈的結(jié)果，適應(yīng)了市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，是五大新發(fā)展理念的內(nèi)在要求，響應(yīng)了生態(tài)文明建設(shè)的號召，是建設(shè)湖南省“兩型”社會的有效途徑。礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度是解決礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)環(huán)境問題的途徑之一，但目前尚未健全目前，湖南省礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償政策體系存在諸多不足，例如補償主體、客體、途徑、期限、內(nèi)容等仍不明晰；以經(jīng)濟補償為主，補償模式單一；尚未形成系統(tǒng)性的完善的政策體系。研究和建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制已是湖南省一項十分緊迫的任務(wù)。

(四)健全多元主體參與的利益表達機制

發(fā)揮礦業(yè)協(xié)會等社會組織與民眾主體的利益表達與監(jiān)督作用，需要通過法律對公眾參與加以明確規(guī)定，完善參與程序，健全公眾參與的利益表達機制，建立一套相應(yīng)的組織程序與保障制度。一方面，建立和完善礦產(chǎn)資源管理的評價制度，確立合理的指標評價體系。堅持專家評價和公眾評價相結(jié)合。具體而言，一是從實體與程序兩方面落實公眾監(jiān)督權(quán)。程序合法，是有效參與的前提與保障。二是對公眾行使監(jiān)督權(quán)利的方式、途徑、程序、步驟等問題應(yīng)當予以具體詳細的規(guī)定。當公眾行使權(quán)利過程中受到非法侵害時，應(yīng)明確規(guī)定權(quán)利救濟途徑與權(quán)利保障措施。三是保證公眾知情權(quán)。知情權(quán)是公眾參與管理的依據(jù)，在很大程度上依賴于以對資源管理中所涉及信息的了解，只有先知曉，方才可以有所為有所不為。

具體在湖南省礦產(chǎn)資源開發(fā)與環(huán)境管理中，除了采用傳統(tǒng)的舉辦座談會、研討會、聽證會等形式開展公眾參與活動外，還應(yīng)加強電子政務(wù)建設(shè)，采用網(wǎng)絡(luò)、微博等手段收集輿情，特別是要利用信息網(wǎng)絡(luò)平臺促進公眾參與。目前，網(wǎng)絡(luò)成為公眾參與政府決策、參與政府管理和監(jiān)督政府行為的新途徑，因此，應(yīng)當充分利用網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢來促進礦產(chǎn)資源管理的公眾參與。在礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)中，建立及時、準確和全面地向全社會發(fā)布各種礦業(yè)權(quán)信息平臺，通過強制性信息披露制度，實行公開透明管理，充分保障公眾享有的知情權(quán)與參與權(quán)。

結(jié)論

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，我國資源的剛性需求進一步加大，資源綜合利用作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重要組成部分，重要意義突顯。湖南省作為礦業(yè)大省，為大力推進生態(tài)文明建設(shè)，進一步促進循環(huán)經(jīng)濟，落實綠色發(fā)展，亟待各地、各有關(guān)部門積極開展資源綜合利用，逐步擴大利用規(guī)模，不斷提升利用水平，使資源環(huán)境效益進一步顯現(xiàn)。

由此，保護湖南省礦山環(huán)境、合理開發(fā)利用資源、促進礦業(yè)城市和諧發(fā)展將是長期而艱巨的任務(wù)。應(yīng)將環(huán)保理念貫穿于湖南省礦產(chǎn)資源開發(fā)的設(shè)計、施工和生產(chǎn)全過程；加強不同部門之間，相同部門的不同層級之間的協(xié)調(diào)溝通，完善頂層設(shè)計；加快礦產(chǎn)資源開發(fā)及環(huán)境保護的中長期規(guī)劃，制定明確的礦產(chǎn)時間表和技術(shù)路線圖；加快淘汰落后產(chǎn)能，優(yōu)化礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)，鼓勵引導(dǎo)各類市場主體投資礦產(chǎn)應(yīng)用領(lǐng)域等。

總而言之，礦產(chǎn)資源開發(fā)中利益矛盾和社會沖突突出，礦區(qū)生態(tài)和社會不和諧等問題的解決，不是單純的技術(shù)和經(jīng)濟問題，要求對現(xiàn)行的權(quán)力、利益和責(zé)任進行重大調(diào)整，更需要從政策和制度層面進行研究和化解。