多中心治理視角下村改居社區(qū)的困境對(duì)策研究

(湖南大學(xué) 湖南 長(zhǎng)沙 410082)

一、問(wèn)題的提出

自20世紀(jì)70年代后期開始，受改革開放的影響，我國(guó)城市化進(jìn)入快速發(fā)展的通道，常住人口城鎮(zhèn)化率由1978年末的17.92%增長(zhǎng)到2017年的58.52%，年均提高1.04%。城市化是一個(gè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地域空間、人口生活和行為方式由鄉(xiāng)村向城市全方位轉(zhuǎn)變的過(guò)程。一般來(lái)說(shuō)，自發(fā)性的城市化的動(dòng)力來(lái)源于市場(chǎng)，具有漸進(jìn)性和內(nèi)生性的特點(diǎn)。[1]但是在中國(guó)，受長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)二元分割的影響及獨(dú)特的二元土地制度的作用，我國(guó)還存在著由國(guó)家政府力量主導(dǎo)的城市化模式。不同于自發(fā)性的城市化，由政府主導(dǎo)的城市化具有速成性和外源性的特點(diǎn)。而“村改居”社區(qū)正是第二種由行政力量主導(dǎo)的城市化進(jìn)程中的產(chǎn)物，是農(nóng)村在短期內(nèi)受外生因素影響被強(qiáng)制消滅后應(yīng)運(yùn)而生的特殊社區(qū)類型。

我國(guó)的“村改居”工作開始于上世紀(jì)90年代，國(guó)家提出”社區(qū)建設(shè)“基層社會(huì)的發(fā)展主張。2000年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》掀起了各類社區(qū)建設(shè)的熱潮。2003年，北京市石景山區(qū)的1.5萬(wàn)郊區(qū)農(nóng)民被整建制的全部登記為非農(nóng)業(yè)戶口則標(biāo)志著”村改居“工作在全國(guó)范圍內(nèi)推廣開來(lái)?！贝甯木印吧鐓^(qū)不同于農(nóng)村社區(qū)，其社區(qū)權(quán)力組織由村委會(huì)變更為居委會(huì)；治理方式上城市社區(qū)的治理理念和手段逐漸取代傳統(tǒng)的農(nóng)村治理模式；社區(qū)成員構(gòu)成上原本相對(duì)固定和熟悉的居民變?yōu)榱鲃?dòng)性大、異質(zhì)性高的各類人員。對(duì)比可發(fā)現(xiàn)，”村改居“社區(qū)的發(fā)展事實(shí)上打破了某些體制障礙，推進(jìn)了城市化的進(jìn)程。但同時(shí)，這些改變的發(fā)生和”村改居“的推進(jìn)所引發(fā)的社區(qū)單元矛盾也日益明顯，成為我們?cè)谛聲r(shí)期提高社區(qū)治理水平時(shí)不可忽視的問(wèn)題。

綜上所述，“村改居”社區(qū)作為政府推動(dòng)的快速城市化的產(chǎn)物，在物理特征上已具備城市社區(qū)的外殼，但內(nèi)在仍保留著農(nóng)村社區(qū)的印記。正是由于“村改居”社區(qū)本身的復(fù)雜性以及社區(qū)在轉(zhuǎn)型過(guò)程中觸及到的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、制度和利益分配模式的調(diào)整，居委會(huì)合法性、農(nóng)民市民化、失地農(nóng)民再就業(yè)、外來(lái)人員權(quán)益的保障等社會(huì)問(wèn)題在“村改居”過(guò)程中接踵而至，使得“村改居”社區(qū)的治理面臨多重困境?；谝陨媳尘埃疚南Ｍㄟ^(guò)多中心治理理論對(duì)現(xiàn)階段“村改居”社區(qū)的管理現(xiàn)狀和治理困境進(jìn)行解釋和分析，并希望通過(guò)新的治理理念和治理路徑打破僵局，實(shí)現(xiàn)政府、社區(qū)各類組織和居民之間的良性互動(dòng)，并最終推動(dòng)基層社區(qū)建設(shè)。

二、村改居社區(qū)的特征考察

我國(guó)學(xué)界對(duì)于“村改居”社區(qū)的定義較為一致，基本是從制度變遷的角度出發(fā)，認(rèn)為“村改居”社區(qū)就是通過(guò)變農(nóng)村戶口為城市戶口，撤銷原農(nóng)村村民委員會(huì)，改建城市居民委員會(huì)而形成的社區(qū)。但是對(duì)“村改居”社區(qū)地域范圍和區(qū)位的界定上學(xué)者們有不同的看法，有人認(rèn)為“村改居”社區(qū)專指位于城區(qū)，在城市化進(jìn)程中逐漸被城市設(shè)施包圍的“城中村”，有的則將“村改居”社區(qū)限定在城市邊緣區(qū)域，還有人認(rèn)為“村改居”社區(qū)是指在城鄉(xiāng)結(jié)合部開展“撤村設(shè)居”工作的社區(qū)，當(dāng)然也有學(xué)者支持以上三種情形的社區(qū)均屬于“村改居”社區(qū)。本文認(rèn)為“城中村”、“城郊結(jié)合部改制”和農(nóng)村“撤村設(shè)居”只是不同的空間形態(tài)，其本質(zhì)上都屬于“村改居”社區(qū)。

在此要明確的是，農(nóng)村社區(qū)在過(guò)渡到”村改居“社區(qū)時(shí)，在法律意義上是屬于城市社區(qū)的。但此時(shí)的”村改居“社區(qū)既不同于人口密度小、血緣地緣關(guān)系親密、人口結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單的農(nóng)村社區(qū)，也不同于人口密度大、業(yè)緣關(guān)系緊密的城市社區(qū)，是有其自身特點(diǎn)的，不能用城市社區(qū)的治理模式對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)單套用。

第一，空間形態(tài)的過(guò)渡化?！贝甯木印吧鐓^(qū)大多數(shù)位于城市邊緣地帶，隨著

城市的擴(kuò)張，大量農(nóng)業(yè)用地被征后用于工業(yè)建設(shè)和商業(yè)開發(fā)，村莊環(huán)境逐漸向城市靠近。但由于城鄉(xiāng)結(jié)合部的規(guī)劃滯后，這些具備城市特征的建筑設(shè)施往往是與農(nóng)民分散的宅基地交錯(cuò)存在的，社區(qū)整體環(huán)境變得斷裂且雜亂，形成了”亦城亦鄉(xiāng)“的過(guò)渡性地域空間景貌。

第二，人口結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化。”村改居“社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)有別于原農(nóng)村社區(qū)單

一的人口結(jié)構(gòu)，除了村落的原住民外，社區(qū)還涌入了大量外來(lái)流動(dòng)人口。這些外來(lái)人口大多是被”村改居“社區(qū)所具備的空間福利所吸引，較低的房?jī)r(jià)、租金和生活成本甚至使得部分”村改居“社區(qū)的人口在數(shù)量上出現(xiàn)原住民與外來(lái)人口嚴(yán)重倒掛的現(xiàn)象。除此之外，社區(qū)租戶多是外來(lái)務(wù)工人員和商販，對(duì)社區(qū)本身歸屬感不強(qiáng)，這加劇了社區(qū)人口結(jié)構(gòu)在復(fù)雜化基礎(chǔ)上的高流動(dòng)性。

第三，生活場(chǎng)域的二元化。生活場(chǎng)域是指社區(qū)成員按照特定邏輯要求建立的

社會(huì)空間，其二元化主要體現(xiàn)在管理方式和生活方式上?！按甯木印鄙鐓^(qū)在由其前身農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，管理方式上已向城市社區(qū)看齊，建立起居民委員會(huì)，然而在運(yùn)行過(guò)程中會(huì)發(fā)現(xiàn)大部分居委會(huì)成員是由原村委會(huì)干部組成的，他們?cè)诠芾砝砟詈褪侄紊先员Ａ糁鴱?qiáng)烈地農(nóng)村社區(qū)印記。在農(nóng)村社區(qū)中，村領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)村精英的權(quán)威在協(xié)調(diào)和處理公共事務(wù)上發(fā)揮著不可小覷的作用，這種傳統(tǒng)權(quán)威的影響在“村改居”社區(qū)形成后、在外來(lái)人口重構(gòu)社會(huì)關(guān)系的挑戰(zhàn)前依然得以保存并在對(duì)原村落共同體的治理中暢行。在生活方式上，原本封閉、同質(zhì)性高的社區(qū)變得開放、復(fù)雜，外來(lái)人口的入住改變了原社區(qū)內(nèi)以親緣、地緣為紐帶而維持的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。[2]村落原住民與外來(lái)人口認(rèn)識(shí)卻不熟悉，不同人群間的交流存在壁壘，整個(gè)社區(qū)正如滕尼斯所描繪的從“共同體”走向“社會(huì)”，由原本相互信賴、守望相助的”熟人社會(huì)“變?yōu)殚_放而生疏的”半熟人社會(huì)“。

三、“村改居”社區(qū)治理的主要內(nèi)容

“村改居”社區(qū)在地域空間、人口結(jié)構(gòu)和生活場(chǎng)域上的復(fù)雜性，理所當(dāng)然的會(huì)導(dǎo)致其社區(qū)治理任務(wù)十分艱巨。根據(jù)對(duì)多地關(guān)于推進(jìn)“村改居”工作方案的梳理，可以將工作內(nèi)容歸納為三類：一是基層組織建設(shè)，撤銷原有的村民管理機(jī)構(gòu)村民委員會(huì)，建立社區(qū)居民委員會(huì)，改變以政府為單一權(quán)力中心的治理方式，大力發(fā)展社區(qū)內(nèi)組織，推進(jìn)多元主體協(xié)同共治；二是村民市民化，順利將原社區(qū)農(nóng)民轉(zhuǎn)換為城市居民身份，并使”農(nóng)轉(zhuǎn)非“居民在就業(yè)、公共服務(wù)、社會(huì)保障和醫(yī)療保障等方面享受與城市居民的同等待遇，實(shí)現(xiàn)身份和生活上真正的市民化；三是集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型改制，第一步是推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，對(duì)原農(nóng)村社區(qū)的集體資產(chǎn)開展清產(chǎn)核資和確權(quán)登記工作，第二是推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革，將集體資產(chǎn)折股量化到人頭或戶，成立股份經(jīng)濟(jì)合作社或合作聯(lián)社，讓居民成為公司股東，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值。

四、多中心治理理論與“村改居”社區(qū)治理的契合

“村改居”社區(qū)空間環(huán)境復(fù)雜、人口類型多樣、居民需求呈現(xiàn)多元化特征，而政府作為社區(qū)治理唯一中心，其行動(dòng)的滯后性會(huì)使得日漸增多的社區(qū)發(fā)展需要無(wú)法被及時(shí)有效地回應(yīng)，這極易導(dǎo)致社區(qū)矛盾累積并激化。想要實(shí)現(xiàn)最大程度滿足居民利益、維護(hù)社區(qū)發(fā)展的目標(biāo)，多元共治是一條具有可行性的道路，多中心治理理論對(duì)“村改居”社區(qū)建設(shè)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

第一，打破了政府對(duì)社區(qū)治理權(quán)力的壟斷。多中心治理為“村改居”社區(qū)提供了多元的治理主體，打破了以政府為主的單中心的權(quán)力格局，使得社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、業(yè)主委員會(huì)等其他主體得以共同管理社區(qū)事務(wù)，從而避免政府權(quán)力壟斷。此外，各主體的政治認(rèn)同得到相互承認(rèn)即法權(quán)被確認(rèn)，可為合作共治創(chuàng)造良好的信任范圍。

第二，減少了搭便車的現(xiàn)象。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，由于“搭便車”行為的存在，單純依賴市場(chǎng)提供公共產(chǎn)品往往難以滿足社區(qū)居民需要，基于這樣的邏輯，由政府來(lái)補(bǔ)充提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是社會(huì)的必然選擇。然而，由于政府官員難以避免的“理性經(jīng)濟(jì)人”色彩和公共產(chǎn)品供給本身的外部性效應(yīng)，由政府供給公共產(chǎn)品同樣會(huì)造成公共產(chǎn)品供給不足或過(guò)量。而多中心治理則使用多維度、多樣化的治理工具，將外部效應(yīng)轉(zhuǎn)化為治理內(nèi)部化，從而提高了公共產(chǎn)品供給的質(zhì)效。[3]同時(shí)，多個(gè)參與者之間的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，又有利于促使公共產(chǎn)品生產(chǎn)者或提供者降低成本、提高質(zhì)量和服務(wù)。

第三，提高了決策的民主性和有效性。多中心治理模式強(qiáng)調(diào)決策中心的下移，鼓勵(lì)基層組織和公眾參與，強(qiáng)調(diào)多角度多層次展幵決策與控制。與傳統(tǒng)的以控制和命令手段為主的“單中心”強(qiáng)制性治理方式不同，社區(qū)多中心治理強(qiáng)調(diào)民主協(xié)商、對(duì)話與合作、平等互惠。實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)與社會(huì)等多元主體的互動(dòng)，使多元主體在競(jìng)爭(zhēng)與合作、沖突與協(xié)調(diào)過(guò)程中共同管理社區(qū)公共事務(wù)，使社區(qū)居民的自治觀念、歸屬感與參與意識(shí)不斷增強(qiáng)，這將大大提高公共決策的民主性和有效性。

五、村改居社區(qū)多中心治理面臨的困境——以MY社區(qū)為例

(一)MY社區(qū)基本概況

(1)社區(qū)地理狀況與居民結(jié)構(gòu)。MY社區(qū)地處株洲市荷塘區(qū)茨菇塘街道，社區(qū)面積為面積為0.8平方公里。MY社區(qū)在1982年因人平耕地面積不足3分地，根據(jù)株洲市政府的部署安排而采取了社會(huì)轉(zhuǎn)城，由MY大隊(duì)轉(zhuǎn)換成了MY居委會(huì)，將6個(gè)原村民組劃分為4個(gè)村；目前轄區(qū)總戶數(shù)3726戶，總?cè)藬?shù)8479人，其中常住戶數(shù)1197戶，常住人口3714人，其中原住民人口869人，暫住人口4765人。

(2)社區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況。MY社區(qū)沒有設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織，只有門店及場(chǎng)地出租，每年的收入約8萬(wàn)多元。在整治社區(qū)范圍及河港堤壩環(huán)境方面，每年要投入3-4萬(wàn)元，辦公樓水電費(fèi)每年1萬(wàn)多元，居民受災(zāi)救助、扶貧幫困救助、節(jié)假日走訪慰問(wèn)困難家庭等每年2-3萬(wàn)元?？傮w看來(lái)，社區(qū)本身經(jīng)濟(jì)水平較差，自身能為社區(qū)公共服務(wù)供給提供的資金保障十分有限。但由于MY社區(qū)位于城區(qū)，轄區(qū)內(nèi)的駐區(qū)單位有株洲市天成聯(lián)運(yùn)公司、亞和國(guó)際家居廣場(chǎng)有限公司、金豐實(shí)業(yè)有限公司、株洲市再生資源有限公司等中型企業(yè)，社區(qū)居民在轄區(qū)范圍的就業(yè)情況較好，居民的收入水平較部分城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域的“村改居”社區(qū)居民更高。

(3)各類組織概況。①黨組織概況。MY社區(qū)黨組織共有黨員41名，黨總支設(shè)書記1人，副書記2人，委員5人。黨總支下設(shè)三個(gè)黨小組，各黨小組選配小組長(zhǎng)、指導(dǎo)員、記錄員各一名。為加強(qiáng)社區(qū)黨組織的自身建設(shè)，提供黨組織資源整合、組織動(dòng)員的水平，社區(qū)黨支部每年初與每名黨員簽訂“黨員積分制考核合同”，把黨員的日常行為、學(xué)習(xí)記錄等納入到考核內(nèi)容。同時(shí)，與黨小組長(zhǎng)、黨小組記錄員簽訂“工作考核責(zé)任書”；推進(jìn)無(wú)職黨員設(shè)崗定責(zé)，社區(qū)現(xiàn)有20多名無(wú)職黨員和入黨積極分子義務(wù)上崗，組成了一個(gè)為民服務(wù)的紅色隊(duì)伍。②居民自治組織概況。MY社區(qū)的居民委員會(huì)共有成員5名，其中主任和副主任各1名，委員3名。除此之外，MY社區(qū)通過(guò)無(wú)記名投票的方式，選舉產(chǎn)生社區(qū)居務(wù)、財(cái)務(wù)監(jiān)督小組，堅(jiān)持每季度審計(jì)一次社區(qū)財(cái)務(wù)工作和各居務(wù)工作落實(shí)情況，并將審計(jì)結(jié)果上墻公示，堅(jiān)持了每年二次以上向居民代表大會(huì)報(bào)告工作，接受居民代表的監(jiān)促。③社會(huì)組織概況。整個(gè)荷塘區(qū)實(shí)行“三區(qū)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，以政府購(gòu)買服務(wù)為牽引，以社區(qū)為平臺(tái)，以社會(huì)組織為載體，以社會(huì)工作者為骨干，以滿足居民需求為導(dǎo)向，通過(guò)社會(huì)組織引入專業(yè)資源和社會(huì)力量，提供專業(yè)化、有針對(duì)性的服務(wù)。MY社區(qū)對(duì)接的社會(huì)組織是：慈燈之光，讓失獨(dú)家庭走出心里陰霾，相互扶持；頤寧園養(yǎng)老服務(wù)，讓無(wú)人照顧看護(hù)的精神病人有了療養(yǎng)之家；三和社工“斷翼天使”，讓殘疾人充滿了幸福感和自信心及歸屬感。

(4)社區(qū)綜合配套與社會(huì)保障狀況?？傮w來(lái)看，MY社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配備不齊，而已有的設(shè)施早已無(wú)法滿足需要。社區(qū)現(xiàn)有志愿者服務(wù)、電子閱覽室、調(diào)解室、衛(wèi)計(jì)室等公共服務(wù)場(chǎng)所，轄區(qū)范圍內(nèi)還有一所小學(xué)、一所幼兒園、一所養(yǎng)老院及一座大型農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)。雖然社區(qū)內(nèi)有足夠的場(chǎng)地，但苦于資金短缺，社區(qū)內(nèi)至今沒有一個(gè)供居民文化娛樂、健身運(yùn)動(dòng)的活動(dòng)廣場(chǎng)，且MY社區(qū)作為老舊“村改居”社區(qū)，社區(qū)道路窄，停車亂象頻現(xiàn)，卻無(wú)力建設(shè)停車場(chǎng)。在社會(huì)保障方面，MY社區(qū)參加城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)在500人左右，社區(qū)居民的醫(yī)療保險(xiǎn)多以城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)為主，少數(shù)在單位就業(yè)的人員參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)。

(二)MY社區(qū)多中心治理面臨的困境

(1)治理主體多元不足。MY社區(qū)治理主體多元不足主要體現(xiàn)在社區(qū)泛行政化和社區(qū)主體架構(gòu)不全兩個(gè)方面。據(jù)MY社區(qū)工作人員介紹，社區(qū)由于集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，所掌控的資源比較有限，而“村改居”后社區(qū)治理面臨的問(wèn)題卻更加棘手，因此需要從上級(jí)政府手中爭(zhēng)取更多的資源，于是社區(qū)不可避免地對(duì)區(qū)政府和街道辦產(chǎn)生了嚴(yán)重的依賴。而街道辦事處又憑借其所掌握的政治、經(jīng)濟(jì)資源將許多行政事務(wù)下壓給社區(qū)居委會(huì)，MY社區(qū)居委會(huì)和基層政府之間形成了事實(shí)上的上下級(jí)關(guān)系，社區(qū)居委會(huì)的自治地位嚴(yán)重虛化。通過(guò)查看MY社區(qū)工作臺(tái)賬發(fā)現(xiàn)，社區(qū)平均每月要參加十余次區(qū)政府或街道各部門召集的會(huì)議；每年要完成市、區(qū)、街道布置的治安、衛(wèi)生、社會(huì)保障、城市管理等經(jīng)常性任務(wù)百余項(xiàng)，還要定期接受街道辦事處的考核。由于MY社區(qū)工作人員的薪酬由街道辦事處發(fā)放，因此社區(qū)完成上級(jí)行政工作的結(jié)果直接關(guān)系到居民委員會(huì)工作人員切實(shí)的職務(wù)和經(jīng)濟(jì)利益，這使得社區(qū)工作者陷入到繁雜的行政事務(wù)之中。

目前MY社區(qū)的治理主體包括基層政府、社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織和社區(qū)社會(huì)組織，但社會(huì)組織在社區(qū)的發(fā)展空間明顯受限。盡管MY社區(qū)通過(guò)政府對(duì)接了三個(gè)社會(huì)組織為社區(qū)提供公益及養(yǎng)老類型的服務(wù)，但社區(qū)內(nèi)部由居民自發(fā)組織形成的社會(huì)組織只有3個(gè)，分別為社區(qū)廣場(chǎng)舞隊(duì)、社區(qū)棋牌聯(lián)盟和醴陵同鄉(xiāng)會(huì)，專業(yè)性低及數(shù)量較少使得MY社區(qū)社會(huì)組織難以補(bǔ)充政府在公共服務(wù)提供方面的缺陷。除此之外，MY社區(qū)的主體架構(gòu)中還缺少了物業(yè)公司和業(yè)主委員會(huì)這兩個(gè)組織，其中物業(yè)公司為服務(wù)類組織，能夠?yàn)樯鐓^(qū)居民提供常規(guī)性的公共服務(wù)和針對(duì)性的專業(yè)服務(wù)；業(yè)主委員會(huì)則作為社區(qū)自治組織的一種，可以強(qiáng)化社區(qū)居民的維權(quán)能力。社區(qū)主體架構(gòu)的不完整及社區(qū)的泛行政化使得MY社區(qū)形成以地方政府、政府派出機(jī)構(gòu)、社區(qū)居委會(huì)為治理主體的格局，在治理主體上呈現(xiàn)出以行政權(quán)力為中心的一元化特征。

(2)治理主體間關(guān)系不順。上文提到MY社區(qū)在治理主體上呈現(xiàn)一元化特征，而在這一特征下不難發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居委會(huì)和基層政府(街道辦事處)之間的關(guān)系不順。根據(jù)《居民委員會(huì)組織法》中的規(guī)定，街道辦事處與居民委員會(huì)之間應(yīng)該是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，二者之間的組織關(guān)系是平等的，不存在一方管理另一方的關(guān)系。但在現(xiàn)實(shí)中，街道辦事處的工作范圍在很大程度上把居委會(huì)變成了基層政府的“腿”。原定義為自治組織的居委會(huì)角色變成了一個(gè)政治性的政府組織，街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)形成了事實(shí)上的行政上下級(jí)關(guān)系。

此外，MY社區(qū)不同治理機(jī)構(gòu)人員交叉任職的現(xiàn)象十分突出，MY社區(qū)黨總支書記同時(shí)擔(dān)任了社區(qū)居委會(huì)主任一職，社區(qū)居委會(huì)的3名委員有2名同時(shí)在社區(qū)黨組織內(nèi)任職，社區(qū)黨組織與社區(qū)居委會(huì)實(shí)際上是“兩塊牌子，一套人馬”，二者之間職責(zé)不明，權(quán)限不分，黨組織在社區(qū)財(cái)務(wù)工作和社區(qū)維穩(wěn)綜治事務(wù)上擁有了不屬于自身組織的決策權(quán)，社區(qū)黨組織在管理上的越位使得居委會(huì)與其之間的平等關(guān)系變得模糊不清，居民委員會(huì)在某種意義上成了黨支部的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

(3)治理工具單一。在多中心治理視野下，政府治理社區(qū)公共事務(wù)的手段除了管制，更多的應(yīng)是服務(wù)和協(xié)商；而在公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)提供方面，政府也有責(zé)任運(yùn)用多樣的工具如合同外包、購(gòu)買服務(wù)等來(lái)提高服務(wù)效率?，F(xiàn)實(shí)中，MY社區(qū)存在流動(dòng)人口較多，對(duì)社區(qū)的歸屬感和參與意識(shí)不強(qiáng)，原住居民素質(zhì)不高和基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等問(wèn)題，面臨著如此復(fù)雜的社區(qū)困境，基層政府首先保證的就是社區(qū)維穩(wěn)工作，這使得政府多采用管制手段處理社區(qū)公共事務(wù)。通過(guò)查閱MY社歷年區(qū)的財(cái)務(wù)工作總結(jié)發(fā)現(xiàn)，在社區(qū)建設(shè)資金較為短缺的情況下，MY社區(qū)每年都堅(jiān)持將一筆不小的資金預(yù)算劃撥給社區(qū)維穩(wěn)工作，因?yàn)榫S穩(wěn)就是社區(qū)考核中的“硬指標(biāo)”。在MY社區(qū)的2018年度工作報(bào)告中，他們是這樣向上級(jí)政府匯報(bào)的：“我社區(qū)按照鎮(zhèn)黨委、政府的綜合治理工作部署，加大宣傳力度，在十九大維穩(wěn)特護(hù)期間，個(gè)別同志到省，未出現(xiàn)購(gòu)買進(jìn)京火車票情況。積極處理居民上訪矛盾糾紛，積極做好民事調(diào)解工作，切實(shí)把矛盾控制在萌芽狀態(tài)，全年未發(fā)生群體性上訪事件。”不難看出，基層政府“習(xí)慣性”地依靠強(qiáng)制性的行政手段來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)公共事務(wù)控制，協(xié)商不足，服務(wù)意識(shí)較為薄弱。

MY社區(qū)在1982年即開始進(jìn)行“村改居”社區(qū)轉(zhuǎn)型，現(xiàn)已歸入株洲市城市社區(qū)編制，社區(qū)內(nèi)的市政基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、路燈、水電、環(huán)境等應(yīng)納入市政統(tǒng)一管理范疇，經(jīng)費(fèi)由政府公共財(cái)政解決。然而，基層政府在治理社區(qū)時(shí)有自己的偏好，且政府對(duì)轉(zhuǎn)型社區(qū)有種天然的“歧視”，轉(zhuǎn)型社區(qū)公共服務(wù)資金的撥付及公共設(shè)施的建設(shè)均不如一貫以來(lái)的城市社區(qū)。在政府高度集中的資金安排、市場(chǎng)機(jī)制引入的缺乏和MY社區(qū)對(duì)基層政府財(cái)政的依賴這三者的作用下，MY社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)陷入有計(jì)劃無(wú)資金的無(wú)限期等待中。

(三)MY社區(qū)多中心治理困境產(chǎn)生的原因

MY社區(qū)于1982年進(jìn)行“村改居”社區(qū)轉(zhuǎn)型，當(dāng)時(shí)的地方政府對(duì)社會(huì)的管理處在一個(gè)權(quán)力高度集中的全能政府模式中。在全能政府模式下，政府運(yùn)用權(quán)威，將行政權(quán)力滲入社會(huì)基礎(chǔ)單位發(fā)展的全過(guò)程，無(wú)論是大小組織或居民委員會(huì)，其發(fā)展計(jì)劃的制訂，建設(shè)經(jīng)費(fèi)的提供，社區(qū)資源的組織、開發(fā)建設(shè)等都由政府直接參與。在政府對(duì)社區(qū)的嚴(yán)密控制下，出于維穩(wěn)的需求，社區(qū)內(nèi)部由居民自發(fā)結(jié)成的公益類、互助類組織被排斥到“村改居”社區(qū)治理主體之外，社區(qū)居委會(huì)也淪為政府控制社區(qū)的中介工具，這直接導(dǎo)致了社區(qū)治理主體的多元不足。可以說(shuō)，政府在社區(qū)治理理念上的滯后是MY社區(qū)單中心治理模式形成的重要原因。

除了政府陳舊治理理念的影響，在社區(qū)治理中路徑依賴的存在也使得MY社區(qū)的單中心治理模式得以持續(xù)。路徑依賴的基本內(nèi)涵是：一旦一項(xiàng)制度安排得到了最初的選擇，由該制度安排所設(shè)定的框架或模式將被延續(xù)下去，除非有足夠的力量克服最初形成的慣性。[4]盡管隨著管理理念的更新和經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，政府開始由“劃槳者”變?yōu)椤罢贫嬲摺保姓毮軓摹叭堋鞭D(zhuǎn)向“有限”，但由于路徑依賴帶來(lái)的制度慣性卻使得MY社區(qū)仍然維持著傳統(tǒng)的街居體系管理體制，這種區(qū)—街道—居委會(huì)的層級(jí)管理的基層社會(huì)控制網(wǎng)絡(luò)則有助于市、區(qū)、街道將行政權(quán)力逐級(jí)下滲到社區(qū)居委會(huì)，實(shí)現(xiàn)政府控制基層社會(huì)的目的。從這一層面上說(shuō)，MY社區(qū)單中心治理模式的形成也受到了政府初始時(shí)期設(shè)計(jì)的“單位制”為主、“街居制”為輔的制度安排的影響，顯示出了對(duì)初始制度的路徑依賴。

六、村改居社區(qū)多中心治理的路徑選擇

(一)完善社區(qū)組織架構(gòu)

“村改居”社區(qū)是國(guó)家主導(dǎo)的行政城市化的產(chǎn)物，“村改居”社區(qū)的建設(shè)在最初自然也是由政府推動(dòng)進(jìn)行并主導(dǎo)的。長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，地方政府及其派出機(jī)構(gòu)將社區(qū)納入自身的管理范圍，將行政控制下滲至社區(qū)工作的方方面面，實(shí)際上壟斷了社區(qū)公共事務(wù)管理的權(quán)力，極大影響了社區(qū)治理的效率與質(zhì)量。多中心治理下的“村改居”社區(qū)治理首先要改變的就是社區(qū)治理主體單一的現(xiàn)狀，并通過(guò)引入多元化的治理主體為構(gòu)建社區(qū)完整的組織架構(gòu)。首先，要強(qiáng)化制度建設(shè)，形成多元治理格局，通過(guò)設(shè)置社區(qū)服務(wù)中心，統(tǒng)籌政府職能部門在社區(qū)的公共行政服務(wù)工作，居委會(huì)則回歸自治組織，在組織社區(qū)居民開展各類活動(dòng)，提供相關(guān)服務(wù)等方面起到作用，逐漸形成政府職能部門、街道辦事處、社區(qū)組織、社區(qū)居民等多元主體參與的基層治理格局。其次，明確各社區(qū)組織功能定位，形成“參與式”的治理模式，清晰管理理念，形成以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、社區(qū)自治組織為主體機(jī)構(gòu)、社區(qū)服務(wù)的公共組織為服務(wù)平臺(tái)、社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織為支撐，社區(qū)群團(tuán)組織為輔助和社區(qū)社會(huì)組織為補(bǔ)充的組織體系。[5]

(二)理順主體權(quán)責(zé)關(guān)系

首先，通過(guò)“政經(jīng)分離”理順集體經(jīng)濟(jì)組織與居委會(huì)的關(guān)系。就職責(zé)和功能來(lái)看，社區(qū)的主要功能是提供公共服務(wù)，不是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，將股份合作公司與社區(qū)居委會(huì)分離，是“村改居”理順社區(qū)發(fā)展的必然趨勢(shì)。社區(qū)必須改變居委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織“兩塊牌子，一套人馬”的現(xiàn)象，通過(guò)管理人員的分離解綁集體經(jīng)濟(jì)組組，減少集體經(jīng)濟(jì)組織的所承擔(dān)的社會(huì)職能。其次，通過(guò)“政社分離”進(jìn)一步理順居委會(huì)與基層政府機(jī)關(guān)的關(guān)系。要明確規(guī)定社區(qū)居委會(huì)的工作職責(zé)和權(quán)限，嚴(yán)厲禁止行政部門隨意將本職工作轉(zhuǎn)交社區(qū)居委會(huì)辦理，同時(shí)要減少一些不必要的社區(qū)證明，讓社區(qū)從繁重的行政事務(wù)中擺脫出來(lái)，把更多的精力用在為社區(qū)居民提供公共服務(wù)上來(lái)；對(duì)于那些確需社區(qū)組織參與處理的行政事務(wù)，要嚴(yán)格按照費(fèi)隨事轉(zhuǎn)的原則，及時(shí)進(jìn)行經(jīng)費(fèi)劃撥。除外，由于“村改居”社區(qū)的機(jī)構(gòu)往往具有多重身份，居委會(huì)、村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)董事會(huì)等的職責(zé)權(quán)限一定要?jiǎng)澐智宄?，這樣才不會(huì)造成管理工作上的混亂。

(三)健全社區(qū)監(jiān)督機(jī)制

健全的監(jiān)督機(jī)制可以起到規(guī)范“村改居”社區(qū)多元治理主體行為、促進(jìn)多中心力量有序運(yùn)行的作用。“村改居”社區(qū)的應(yīng)然監(jiān)督主體包括社區(qū)黨組織、社區(qū)居民代表大會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織、共建單位、轄區(qū)企業(yè)和社區(qū)居民等。其中，社區(qū)黨組織應(yīng)該充分發(fā)揮身的領(lǐng)導(dǎo)作用，成立專門的紀(jì)律檢查小組，對(duì)社區(qū)居委會(huì)的活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，以保障社區(qū)居民所賦予社區(qū)居委會(huì)的權(quán)利得到正確合理的使用；社區(qū)居民代表大會(huì)作為社區(qū)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有對(duì)社區(qū)居委會(huì)工作開展情況的評(píng)議權(quán)，有權(quán)制止任何危及社區(qū)居民利益的行為；社區(qū)社會(huì)組織作為社區(qū)服務(wù)的重要提供主體，是居民利益倡導(dǎo)者，也應(yīng)當(dāng)擁有對(duì)社區(qū)公務(wù)的監(jiān)督權(quán)；共建單位與社區(qū)管理組織作為社區(qū)建設(shè)工作的合作者，兩者在共同促進(jìn)的同時(shí)也存在著相互監(jiān)督的關(guān)系；轄區(qū)企業(yè)與“村改居”社區(qū)存在著密切的利益關(guān)聯(lián)，對(duì)社區(qū)管理組織權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督關(guān)乎其利益的實(shí)現(xiàn)；社區(qū)居民監(jiān)督力量雖然分散，但卻是“村改居”社區(qū)最為重要的監(jiān)督主體，他們是社區(qū)管理組織權(quán)力的賦予者，社區(qū)權(quán)力的運(yùn)行直接關(guān)系到其切身利益的實(shí)現(xiàn)與否，因此，“村改居”社區(qū)居民需要利用自身監(jiān)督所具有的分散性特點(diǎn)，充分發(fā)揮主動(dòng)性，與其他監(jiān)督主體積極配合，努力健全社區(qū)民主監(jiān)督機(jī)制。