食用農(nóng)產(chǎn)品追溯法律制度研究

(南京農(nóng)業(yè)大學 江蘇 南京 210000)

一、問題的提出及必要性

目前，我國農(nóng)村地區(qū)超量使用化肥農(nóng)藥、無規(guī)模生產(chǎn)，導致農(nóng)產(chǎn)品的有害物質超標，危害了食用農(nóng)產(chǎn)品的品質，甚至未經(jīng)過專業(yè)的檢驗檢疫而被端上人們餐桌，造成嚴重的食品安全問題。我國的《食品中農(nóng)藥最大殘留限量》標準僅3650項，遠低于國外標準。再如，河北邢臺化工廠排放污水造成水污染，當?shù)卮迕裼谩凹t水”澆灌麥地，再將種植的小麥賣給面粉廠流向市場，雖相關部門及時調查問題面粉的去向，但難以追溯，造成社會恐慌。

食用農(nóng)產(chǎn)品關乎食品的源頭、農(nóng)村乃至城市居民的“舌尖安全”，農(nóng)村地區(qū)缺乏檢驗檢測設備、農(nóng)民法律意識淡薄、趨利，各環(huán)節(jié)缺乏系統(tǒng)的信息記錄和標記，一旦發(fā)生食品安全問題，對食用農(nóng)產(chǎn)品、交易流通、主體責任人等信息都無從查起，使農(nóng)村食品安全監(jiān)管處于盲區(qū)。食用農(nóng)產(chǎn)品追溯法律制度建設，能實現(xiàn)“生產(chǎn)有記錄，流向可追蹤，質量可追溯，責任可界定，違法可追究”。

二、食用農(nóng)產(chǎn)品追溯法律制度的問題

(一)食用農(nóng)產(chǎn)品概念模糊，監(jiān)管主體權責不清

2015年新《食品安全法》第二條規(guī)定：“食用農(nóng)產(chǎn)品指供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品”?！妒秤棉r(nóng)產(chǎn)品市場銷售質量安全監(jiān)督管理辦法》第五十七條規(guī)定：“食用農(nóng)產(chǎn)品，指在農(nóng)業(yè)活動中獲得的供人食用的植物、動物、微生物及其產(chǎn)品。包括加工后未改變其基本自然性狀和化學性質的產(chǎn)品。”但法律概念模糊，監(jiān)管中法律適用、準入許可和不合格產(chǎn)品處罰標準等均存在不同，造成監(jiān)管執(zhí)法難點。

國務院機構改革后成立了市場監(jiān)督管理總局，對食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管職責分工為：由農(nóng)村農(nóng)業(yè)部負責適用農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進入批發(fā)、零售環(huán)節(jié)或生產(chǎn)加工企業(yè)前的質量安全監(jiān)督管理，之后則由國家市場監(jiān)督管理總局監(jiān)管。由于食品和食用農(nóng)產(chǎn)品法律概念的模糊、交疊，對食用農(nóng)產(chǎn)品采取分段監(jiān)管模式，監(jiān)管職能分配和實踐操作仍待改進。

(二)法律規(guī)定較為原則性，缺乏統(tǒng)一追溯平臺

食用農(nóng)產(chǎn)品追溯制度，即對食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)品全過程信息記錄，使消費者和監(jiān)管主體查詢信息記錄、各流通環(huán)節(jié)責任主體、對問題食品有效追蹤和召回。新《食品安全法》第四十二條規(guī)定：“由國家建立食品安全全程追溯制度?！笨梢?，我國法律制度對于食用農(nóng)產(chǎn)品追溯規(guī)定是框架性，對不同種類、不同階段的食用農(nóng)產(chǎn)品采取何種具體的追溯制度，法律規(guī)定中并未涵蓋。對食用農(nóng)產(chǎn)品的責任主體限定為生產(chǎn)企業(yè)，而食用農(nóng)產(chǎn)品流通的中間環(huán)節(jié)眾多，種植農(nóng)戶主體責任缺失，導致其趨利而超標使用化肥農(nóng)藥。

其次，我國2017年成立了國家統(tǒng)一食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全追溯平臺。實踐中，多地區(qū)開展了創(chuàng)新舉措，如北京市改變了原在水果包裝箱上印追溯二維碼的方式，對每個水果上貼產(chǎn)品溯源二維碼，使得產(chǎn)品從產(chǎn)地到二級市場、零售終端全程追溯。浙江諸暨市場監(jiān)管局以經(jīng)營者法定進貨查驗記錄制度信息項目為主要內容形成數(shù)據(jù)庫，對食用農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營主體、質量、流向網(wǎng)上監(jiān)管，給農(nóng)貿市場經(jīng)營者配備了可溯源的電子秤，溯源與追蹤相結合，做到源頭可控、風險可防。

(三)法律責任追究難，違法成本低

《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》對未按標準建立食用農(nóng)產(chǎn)品信息記錄保存的責任主體，處以兩千元以下的罰款；《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質量安全監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，對集中交易市場、批發(fā)市場、銷售者等違反食用農(nóng)產(chǎn)品追溯制度，未建立銷售者檔案、簽訂質量安全協(xié)議等行為最高處三萬元以下罰金。相比澳洲的法律規(guī)定：肉牛生產(chǎn)者錄入系統(tǒng)的信息錯誤或不真實，無論其主觀故意或過失，都處以6萬至21萬元人民幣的罰金。可見，我國對食用農(nóng)產(chǎn)品的法律約束力弱，違法成本較低且處罰手段單一。

三、完善我國食用農(nóng)產(chǎn)品追溯法律制度的建議

(一)健全法律法規(guī)，使其有法可依

食用農(nóng)產(chǎn)品的概念在不同法律規(guī)定中不統(tǒng)一，造成監(jiān)管法律適用難題，因此，可結合食品和食用農(nóng)產(chǎn)品以及實踐中不同的觀點，確定其法律范圍和規(guī)定。各地加快出臺食用農(nóng)產(chǎn)品追溯制度、主體責任的法規(guī)規(guī)定，加強行政執(zhí)法統(tǒng)一性，避免交叉和重復執(zhí)法。加大民事、行政、刑事責任的處罰力度，豐富處罰手段、納入信用考核系統(tǒng)，完善食品領域懲罰性賠償制度的實用細則和賠償標準，強化行政問責機制，對不同規(guī)模的義務主體采取差別處罰方式，尤其是主觀惡意的追溯信息造假者，可參照歐盟的做法，除實行罰金罰外，處以從業(yè)禁止的資格罰、建立失信“黑名單”制度等?！缎谭ā肥称钒踩缸镏校瑧獢U大規(guī)制范圍和種類，將食用農(nóng)產(chǎn)品“事前預防”精神貫徹其中，也可將行政責任與刑事責任相銜接。

(二)完善全國追溯平臺建設，統(tǒng)一配套標準和認證規(guī)范

搭建全國性的食用農(nóng)產(chǎn)品信息交換共享平臺。國務院印發(fā)的《完善促進消費體制機制實施方案》指出，提高重要產(chǎn)品生產(chǎn)管理信息化、標準化、集約化，健全追溯大數(shù)據(jù)應用機制，逐步形成全國追溯數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換機制，初步實現(xiàn)部門、地區(qū)和企業(yè)追溯體系互通共享。依食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者的規(guī)模和資金水平的不同，采取差異化的追溯管理：規(guī)模較大的，應建立完善的信息采集數(shù)據(jù)庫和系統(tǒng)化的追溯平臺，向監(jiān)管部門進行登記備案；規(guī)模較小、登記難度較高的，對食用農(nóng)產(chǎn)品標簽信息詳細登記；農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)戶商販，登記其身份證復印件、聯(lián)系方式、銷售信息等。

(三)明確責任分工，加強社會共治

落實監(jiān)管職責，由市場監(jiān)督管理總局聯(lián)合農(nóng)業(yè)部門，按職能分工并及時出臺食用農(nóng)產(chǎn)品追溯制度規(guī)劃建設，建立全程追溯協(xié)作機制。此外，應積極調動包括農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的積極性，增強責任主體意識，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)食品行業(yè)協(xié)會的帶動作用，調動社會力量參與監(jiān)督，拓寬食用農(nóng)產(chǎn)品質量的監(jiān)管渠道，增加消費者對食用農(nóng)產(chǎn)品的信任度。