北洋政府時(shí)期安徽省衛(wèi)田繳價(jià)升科工作研究

劉 巍

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233030）

自古以來(lái)，幅員遼闊的中國(guó)大地一直存在著各種各樣的田地種類。以土地的自然形態(tài)而論，可以分為田、地、山、灘、塘等；以土地所有權(quán)而論，則可以分為民田、官田等。其中，官田是由政府管理的土地，其所有權(quán)屬于國(guó)家，具體包括耤田、學(xué)田、馬田、囚田、衛(wèi)田等。在歷史的長(zhǎng)河中，頻繁地市場(chǎng)交易和嚴(yán)重的社會(huì)動(dòng)蕩往往造成土地所有權(quán)的變動(dòng)，進(jìn)而影響政府的財(cái)政收入。因此，歷代王朝開國(guó)之初，往往會(huì)對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行整頓，以便重新確立產(chǎn)權(quán)，為田賦征收提供根據(jù)。

北洋政府時(shí)期，安徽省境內(nèi)的“衛(wèi)田”早已名存實(shí)亡，大多轉(zhuǎn)化為民間所有，成為實(shí)際意義上的“民田”。在這種情況下，官方?jīng)Q定對(duì)已經(jīng)私有化的衛(wèi)田進(jìn)行繳價(jià)升科：其中，繳價(jià)是指衛(wèi)田所有者向政府繳納產(chǎn)權(quán)費(fèi)，在這一過程中，衛(wèi)田所有者的產(chǎn)權(quán)獲得了政府的承認(rèn)，政府也可以藉此登記土地信息，作為征稅依據(jù)；升科則是指政府向衛(wèi)田征收田賦。上述工作從民國(guó)成立之初即告開始，但是直到全面抗戰(zhàn)爆發(fā)前也沒有辦理完畢。造成這種局面的原因是包括土地計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜，土地丈量等配套工作的欠缺以及缺乏民間社會(huì)的認(rèn)同與合作；從根本上而言，在于當(dāng)時(shí)政府鄉(xiāng)村治理能力的低下。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)于這個(gè)問題尚未有所關(guān)注；因此，筆者擬對(duì)此展開初步探討，以便豐富安徽近代財(cái)政史的研究。

一、衛(wèi)田的起源與現(xiàn)狀

衛(wèi)田全稱是“衛(wèi)所屯田”，是中國(guó)歷史上衛(wèi)所制度的重要組成部分。衛(wèi)所屯田始于元代，是兵士墾種的田地，屬于軍屯性質(zhì)。朱元璋定鼎中原以后，衛(wèi)所制度得到了進(jìn)一步發(fā)展，也成為明代軍事制度的重要內(nèi)容之一。不過，明代中葉以降，由于屯軍的逃亡、豪強(qiáng)的侵占和屯地的典賣等原因，衛(wèi)所屯田逐漸遭到破壞。特別是到了清代，衛(wèi)田更是買賣成風(fēng)，逐漸轉(zhuǎn)化為民田性質(zhì)。在這種情況下，官府決定對(duì)衛(wèi)田做出相應(yīng)的政策調(diào)整?？滴跞哪辏?695），清政府下令，除了漕運(yùn)地方的衛(wèi)所屯田仍然隸屬衛(wèi)所之外，其余的改隸于當(dāng)?shù)刂菘h，轉(zhuǎn)化為民屯。光緒二十七年（1901），清政府頒布“停漕諭旨”，決定停止漕運(yùn)，這些地區(qū)的衛(wèi)所屯田也于次年（1902）宣告裁并[1]。

作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)和朱元璋的龍興之地，安徽的軍屯在明代處于鼎盛階段。據(jù)考證，“安徽省軍屯田土分布很廣,一衛(wèi)之屯田分散各處,且夾雜著外衛(wèi)屯田，與民田犬牙交錯(cuò)，這種情況不僅不利于對(duì)屯田的管理和監(jiān)督，從而為后來(lái)軍占民田或民占軍田提供了便利的條件，而且也促使安徽軍屯田土的經(jīng)營(yíng)方式多采取民佃屯田的經(jīng)營(yíng)方式”[2]。從內(nèi)容上看，民佃屯田僅僅意味著耕種一方可以來(lái)自民間，并不涉及產(chǎn)權(quán)的變更。但是，如前所述，在現(xiàn)實(shí)操作中，衛(wèi)田國(guó)有化的底線逐步被突破，最終淪為歷史的陳跡。

民國(guó)初年，安徽省的衛(wèi)田分為兩種：一種是省衛(wèi)，位于原鳳前、鳳后、鳳左、懷遠(yuǎn)、壽州、潁川、潁上等地，系清朝初年裁并而成；另一種是并衛(wèi)，位于原安慶、宣城等地，是在光緒末年裁并而成[3]8206-8207。這一時(shí)期，安徽省共有衛(wèi)田500 余萬(wàn)畝，分布在44個(gè)縣；但是，其中尚未繳價(jià)升科的衛(wèi)田約占總數(shù)的60%[4]。由此可見，盡管安徽省的衛(wèi)田很早就已經(jīng)開始大量轉(zhuǎn)化為民田，也得到了官方的承認(rèn)；但是，仍然有超過半數(shù)的田地并沒有承擔(dān)田賦，這也就意味著上述土地沒有正式成為國(guó)家財(cái)政收入的來(lái)源。這種情況表明，官方的衛(wèi)田繳價(jià)升科工作存在著明顯的滯后性。從實(shí)際操作來(lái)看，官方頒布裁并衛(wèi)田的告令只是對(duì)衛(wèi)田私有化現(xiàn)狀的一種被動(dòng)確認(rèn)，并不需要花費(fèi)過多的成本；相比之下，繳價(jià)升科工作則十分繁瑣，這需要官方主動(dòng)地和萬(wàn)千民眾打交道，不僅需要大量的人力物力參與其中，也離不開民間社會(huì)的認(rèn)同與合作。因此，清代中期以后，特別是在當(dāng)時(shí)官方基層控制逐漸失序的情況下，上述工作很難有效完成，這就導(dǎo)致到了民國(guó)初年，全省尚有半數(shù)以上的衛(wèi)田還游離在國(guó)家財(cái)政體系之外。然而，問題還不僅僅在此，根據(jù)“中央政治學(xué)?！钡卣W(xué)院傅廣澤的調(diào)查，即使是當(dāng)時(shí)已經(jīng)承擔(dān)納稅任務(wù)的衛(wèi)田，也仍然存在著以下三方面問題：其一，征收不統(tǒng)一。衛(wèi)田田賦的經(jīng)征和造串，一向是和民田分開辦理。這就不僅造成了行政上的浪費(fèi)，也導(dǎo)致征收上容易出現(xiàn)弊端。其二，稅則不公平。衛(wèi)田和民田除了名稱不一樣之外，其它方面完全相同；但是，二者的稅率卻不同，這就有失公平。此外，衛(wèi)田之中也存在著各種各樣的名目，稅率則因?yàn)槊康牟煌煌?，這就進(jìn)一步加劇了不公平。其三，產(chǎn)權(quán)不確定。如前所述，衛(wèi)田名為國(guó)有，在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)化為民田；但是，衛(wèi)田私有化畢竟是一種民間的經(jīng)濟(jì)行為，并沒有得到官方的明確授權(quán)。在這種情況下，衛(wèi)田的產(chǎn)權(quán)沒有真正確定，現(xiàn)實(shí)中的所有者也就失去了法律意義上的保障[3]8379-8381。

由上可見，北洋政府時(shí)期安徽省的衛(wèi)田狀況十分混亂，亟待整理。對(duì)于省政府而言，將那些已經(jīng)轉(zhuǎn)化為民田的衛(wèi)田進(jìn)行繳價(jià)升科，有助于加強(qiáng)稅政體系的建設(shè)，擴(kuò)大政府財(cái)源，從而增加財(cái)政收入。

二、衛(wèi)田升科工作的政策安排

北洋政府時(shí)期，安徽省一直為財(cái)政危機(jī)所困擾，最主要的原因在于軍費(fèi)開支龐大。辛亥之后，安徽省軍政府都督孫毓筠就抱怨道：“我在安徽實(shí)在沒有辦法，各處的軍官都是擁兵自大，不買我的賬，各縣行政官不交錢糧，財(cái)政官不繳稅收。我是一文莫名，人家向我要錢，我到哪里去生財(cái)呢？”[5]柏文蔚主政期間，安徽省經(jīng)過裁兵之后，每年還需要軍費(fèi)390 余萬(wàn)元，比清末增加了3 倍以上；倪嗣沖入皖以后，軍費(fèi)開支進(jìn)一步增加。1917年，倪氏所轄的安武軍每年需要的軍餉已經(jīng)超過了425 萬(wàn)元。因此，安徽省每年有一半以上的稅收要用于軍費(fèi)開支，這也導(dǎo)致省財(cái)政年年收不抵支[6]。

在這種情況下，廣開財(cái)源成為省政府應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)的首要舉措，衛(wèi)田繳價(jià)升科正是其中的重要手段。北洋政府時(shí)期曾擔(dān)任安徽省屯墾局長(zhǎng)的汪彭年就認(rèn)為：“將全省衛(wèi)田精密測(cè)量，飭令按畝繳價(jià)，發(fā)給執(zhí)照，永遠(yuǎn)營(yíng)業(yè)，每畝規(guī)定價(jià)洋二元四角，總計(jì)全省收入，當(dāng)達(dá)二百萬(wàn)以上，即以和縣、無(wú)為兩邑論，亦可得八十萬(wàn)。”[7]因此，早在1912年10月，新成立的安徽省軍政府就頒布了《重訂各縣查辦屯田繳價(jià)章程》，要求各縣續(xù)辦屯田的繳價(jià)工作。該章程指出，全省各縣歸并新安、宣州等九衛(wèi)屯田，前清時(shí)擬章分則，定價(jià)發(fā)給印照，飭令繳價(jià)；但是，各縣查辦此項(xiàng)田畝，有全未繳價(jià)者，有繳而未清者。因此，此項(xiàng)工作仍應(yīng)由各地方行政官府，查明照章舉辦。查辦繳價(jià)以半年為限，如逾期一個(gè)月，照價(jià)5%，以一年截止；自截止期滿后，一旦查出還有尚未繳價(jià)者，則半數(shù)充公，剩下的半數(shù)照章繳價(jià)。在未繳價(jià)之前，有私行典賣者，應(yīng)歸受主照章補(bǔ)繳價(jià)銀；如有冒充民田，請(qǐng)領(lǐng)新契，而不繳價(jià)者，一經(jīng)查出，則全部充公。從前當(dāng)出屯田并非杜絕者，現(xiàn)在辦理繳價(jià)，應(yīng)當(dāng)由承當(dāng)之戶照章繳納外，仍然由屯戶于取贖時(shí)照數(shù)補(bǔ)還。此外，省軍政府還特別強(qiáng)調(diào)，以上各項(xiàng)由各地方行政長(zhǎng)官遵照督促趕辦，如果理事人有留難需索、巧立名目等情形，準(zhǔn)許業(yè)主具情訴告，地方官不得絲毫掩飾庇護(hù)[8]。1914年，安徽省政府又頒布《衛(wèi)田升科布告》，明確指出：“照得衛(wèi)所屯田，原為養(yǎng)軍轉(zhuǎn)漕而設(shè)，因?yàn)樾l(wèi)戶有當(dāng)盡之義務(wù)，故其權(quán)利亦較優(yōu)。自募民為兵，而軍役免，自漕政改革而轉(zhuǎn)運(yùn)廢，屯田直虛設(shè)耳。故前清迭將省外屯各衛(wèi)田歸并所在州縣管轄征收，其法甚是。顧衛(wèi)丁義務(wù)雖去而權(quán)利猶存，同一田地民稅重而衛(wèi)稅輕，同一衛(wèi)田三津稅多而莊帑稅少，揆之清理，豈得謂平。況值財(cái)政困難，縱不能額外加征，豈安能任聽取巧。為平均負(fù)擔(dān)計(jì)，為整理國(guó)稅計(jì)，各種衛(wèi)田均應(yīng)照民田升科，丁漕并征，方足以昭平允。”[9]按照上述精神，省政府1918年6月正式頒布《安徽衛(wèi)田升科并整頓簡(jiǎn)章》，要求各縣尚未繳價(jià)的屯衛(wèi)田地，從本年上忙開始，一律按照民田稅則升科，免其繳價(jià)稅契；對(duì)于那些已經(jīng)繳價(jià)的田地，則從次年（1919）開始，按照民田稅則升科。省外屯各衛(wèi)賦科則、屯漕、津加等項(xiàng)并計(jì)。輕于民賦地丁者，只改照嵌坐縣份民田，完納地丁，暫免漕折；重于民田地丁者，有漕縣份，丁漕并征；無(wú)漕縣份，仍舊只征收地丁。對(duì)于衛(wèi)賦特別沉重，超過民賦者，則另定科則，期無(wú)捐國(guó)稅。各衛(wèi)田有屯折、津貼并征者，有只征屯折不征津貼者，有只征運(yùn)津不征屯折者，有征屯米者，還有增津、大造、門關(guān)、二軍、軍三、小科等名目；此后只以地丁或漕折為名目進(jìn)行征收，其余的名目全部刪除。屯衛(wèi)不論民津、閑津、運(yùn)津、莊田、幣畝，每縣均按照同一稅則開征。至于賠款加捐和各地的地丁附加捐，衛(wèi)田也需要和民田一樣承擔(dān)。在處罰規(guī)定方面，未繳價(jià)者須要請(qǐng)照民田升科注冊(cè)，以奉令布告之日起，至陽(yáng)歷八月底止；如果延遲到十月一日以后，甲寅年丁漕全完限期以前才開始申報(bào)，則加罰紙價(jià)（四角五分）2倍，若是被人告發(fā)和查出，則加罰紙價(jià)（四角五分）5 倍；至于甲寅年地丁全完限期以后，尚未申報(bào)者，則將田產(chǎn)沒收充公。針對(duì)當(dāng)時(shí)各縣衛(wèi)賦花名不確、坐落不清的現(xiàn)狀，省軍政府要求各縣知事在辦理注冊(cè)工作的時(shí)候，一定要弄清楚準(zhǔn)確的姓名與坐落。此外，為了方便升科工作的開展，官方還決定繼續(xù)雇用舊日衛(wèi)署的熟手，擔(dān)任各縣征收或催科的雇員，并給予相當(dāng)?shù)男劫Y，除非有舞弊浮收等情事，否則不必更換[10]。

三、衛(wèi)田升科工作的開展情況

事與愿違的是，盡管安徽省政府在辦理衛(wèi)田繳價(jià)升科工作上的心情十分迫切；但是，這項(xiàng)工作的實(shí)際進(jìn)展卻異常緩慢，阻力重重。以旌德縣為例，該縣在1912年就頒行“衛(wèi)田升科”政令：凡未登記納賦的新墾和偏僻田地，均須申報(bào)辦理保障其產(chǎn)權(quán)的頒證手續(xù)，每畝交產(chǎn)權(quán)費(fèi)一元，并按60～70%折實(shí)田納稅。但是，此項(xiàng)工作遭到了民間的廣泛抵制，直至1931年才勉強(qiáng)辦完[11]。

實(shí)際上，從全省范圍內(nèi)來(lái)看，旌德縣衛(wèi)田繳價(jià)升科工作的辦理成績(jī)竟然是最佳的，其他地方則更加遲滯。截止到1933年2月底，全省需要進(jìn)行繳價(jià)升科的衛(wèi)田有219 萬(wàn)畝，實(shí)際辦理只有57.8 萬(wàn)畝，辦理完成的只有旌德縣和當(dāng)涂縣，剩下的各縣進(jìn)度不一：其中，合肥縣辦理繳價(jià)升科的衛(wèi)田為2872 畝，該縣衛(wèi)田總額為11 萬(wàn)畝；定遠(yuǎn)縣只有787畝衛(wèi)田進(jìn)行了繳價(jià)升科，而該縣衛(wèi)田總額接近30萬(wàn)畝；更有甚者，擁有46 萬(wàn)畝衛(wèi)田的壽縣，竟然分毫未辦[3]8399-8403。

客觀地看，安徽省辦理衛(wèi)田繳價(jià)升科工作之所以出現(xiàn)上述困難局面，其原因是多方面的：除了由于自然條件導(dǎo)致的地形地貌奇特、土地分布散亂等原因之外，人為因素所起到的作用更加突出。

其一，土地計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜。長(zhǎng)期以來(lái)，安徽省的土地計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)一直沒有統(tǒng)一。按照清代的規(guī)定，一畝為二百四十弓，但是“弓”的標(biāo)準(zhǔn)卻因地而異：每“弓”小則二尺五寸，多則六尺八寸，相差甚巨。不僅如此，“弓”以下的計(jì)量單位“尺”也存在不同類型，具體包括魯班尺、營(yíng)造尺和庫(kù)尺等。上述情形最終導(dǎo)致了各地每“畝”實(shí)際面積的不同。如果統(tǒng)一折算為市畝（一市畝等于666.7 平方米），那么，有些地方每畝只折合二分七厘五市畝，有的地方卻可以折算為二畝四分二厘市畝，二者之間相差竟然高達(dá)十多倍[12]。更為嚴(yán)重的是，在征收田賦的時(shí)候，作為納稅依據(jù)的“畝”（名曰“冊(cè)畝”）也不等同于現(xiàn)實(shí)中的“畝”（名曰“實(shí)畝”）。根據(jù)成書于民國(guó)年間的《安徽通志稿·財(cái)賦考》所載：“糧冊(cè)所揭之畝，乃系折合而成，大小殊不一致，小或二三畝折為一畝，大或十余畝為一畝，亦稱折畝。”[13]以蒙城縣為例，“蒙邑田畝向有大、中、小之分，如高處之沙地及渦河兩岸，每一畝作大地一畝；其平衍之處，則以中地二畝作大地一畝，至低洼處之湖地、淤泥地，則以小地六畝作大地一畝”[14]。在這種情況下，土地計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜程度進(jìn)一步加大。正如傅廣澤所言：“對(duì)于折畝而言，迄無(wú)詳明規(guī)定：冊(cè)畝與實(shí)畝二者間，相差極大，果無(wú)明確之規(guī)定，則標(biāo)準(zhǔn)不清，折畝不同，立呈混淆之現(xiàn)象，是不足以言整理地籍也，明矣。而辦理升科，正復(fù)如是，其折畝標(biāo)準(zhǔn)，始終未能確定。”[3]8406-8407上述情形大大增加了衛(wèi)田升科的難度，自然延緩了工作進(jìn)度。

其二，土地丈量等配套工作的欠缺。從常識(shí)來(lái)看，獲取有效的土地?cái)?shù)據(jù)是政府征收賦稅的前提。但是，自從明末張居正改革以后，安徽省再也沒有進(jìn)行過土地測(cè)量；換言之，15世紀(jì)的土地?cái)?shù)據(jù)一直沿用到近代。在此期間，戰(zhàn)爭(zhēng)和墾荒等行為大規(guī)模地改變了耕地狀態(tài)。19世紀(jì)中期，作為太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)的主戰(zhàn)場(chǎng)，安徽省的耕地又一次遭到嚴(yán)重破壞；更為致命的是，記載了土地信息的魚鱗圖冊(cè)也大量毀于戰(zhàn)火，剩下的則散落民間。在這種情況下，安徽省的土地信息就成為了一筆糊涂賬，長(zhǎng)期不為政府所知。北洋政府時(shí)期，全省也一直未能進(jìn)行土地清丈；即使到了南京國(guó)民政府以后，相關(guān)的土地調(diào)查工作也是步履維艱，遲遲沒有收到顯著成效。[15]在這種情況下，由于沒有真實(shí)的土地信息作為依據(jù)，官方也就無(wú)法有效和徹底地整頓田賦征收體系；因此，當(dāng)時(shí)的田賦征收體系一直處于混亂之中，無(wú)法得到革新。仍以蒙城縣為例，“嵌坐蒙邑之鳳陽(yáng)、長(zhǎng)淮、懷遠(yuǎn)三衛(wèi)，科則情形各有不同，懷遠(yuǎn)縣尚與民賦相等，而長(zhǎng)淮衛(wèi)特重于懷遠(yuǎn)，鳳陽(yáng)衛(wèi)又重于長(zhǎng)淮。其中，最難辦者，惟懷遠(yuǎn)一衛(wèi)。自歸并十余年，征收從無(wú)串票，雖有老冊(cè)，年代既遠(yuǎn)，戶口數(shù)畝全不相符”[16]。由此可見，政府連田畝數(shù)據(jù)都無(wú)法摸清，就試圖在短期內(nèi)迅速完成衛(wèi)田升科工作，無(wú)異于天方夜譚。

其三，缺乏民間社會(huì)的認(rèn)同與合作。如前所述，這一時(shí)期安徽省未能進(jìn)行土地清丈；因此，衛(wèi)田繳價(jià)升科工作不得不依賴于民間的主動(dòng)申報(bào)。然而，眾所周知，衛(wèi)田繳價(jià)意味著要向政府繳納一次性的產(chǎn)權(quán)費(fèi)；升科之后，該塊土地正式成為政府的法定稅源，更是需要常年向政府繳納賦稅。因此，與過去相比，衛(wèi)田所有者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)隨之加重。從經(jīng)濟(jì)學(xué)“理性人”的角度而言，這項(xiàng)工作自然難免引發(fā)民間的抵觸心態(tài)。何況在民間看來(lái)，“自前清以來(lái)，衛(wèi)田輾轉(zhuǎn)變賣，納稅升科，實(shí)為民產(chǎn)，凡民戶營(yíng)業(yè)者，皆以印契為憑證，即以印契為產(chǎn)權(quán)；民國(guó)又屢經(jīng)驗(yàn)契，毫無(wú)疑義”[17]。他們認(rèn)為，衛(wèi)田早已私有化，產(chǎn)權(quán)也得到了官方的承認(rèn)，根本不需要再通過繳價(jià)的方式重新確立產(chǎn)權(quán)；因此，政府開展的繳價(jià)工作，“整頓為名，搜刮是實(shí)”[18]。更為嚴(yán)重的是，這一時(shí)期，政府社會(huì)公共服務(wù)職能嚴(yán)重欠缺，財(cái)政收入取之于民，而不能用之于民；換言之，政府對(duì)民間索取無(wú)度，而幾乎沒有回報(bào)。在這種情況下，民間社會(huì)很難對(duì)政府的征稅行為產(chǎn)生認(rèn)同與合作；因此，人們便想方設(shè)法尋找政策上和材料中的漏洞，以便盡可能地減輕負(fù)擔(dān)。例如，“衛(wèi)田之已墾熟者，與日俱進(jìn)，而田冊(cè)上荒蕪數(shù)額，始終不改，于是實(shí)墾而報(bào)荒者亟多”[3]8407-8408。因此，盡管政府規(guī)定了辦理期限，并設(shè)置了懲處措施；但是，在政府沒有掌握真實(shí)土地信息的情況下，上述懲罰性條款的實(shí)際約束能力并不值得高估，也沒有能夠給衛(wèi)田繳價(jià)升科工作的成績(jī)帶來(lái)實(shí)質(zhì)性提升。

四、余論

南京國(guó)民政府成立以后，省政府總結(jié)了北洋政府時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)，決定繼續(xù)開展衛(wèi)田繳價(jià)升科工作。但是，上文提及的北洋政府時(shí)期存在的各種問題，在南京國(guó)民政府治下的安徽省依舊延續(xù)；因此，衛(wèi)田繳價(jià)升科工作再一次陷入到困境之中。在當(dāng)時(shí)自然災(zāi)害頻發(fā)的情況下，衛(wèi)田繳價(jià)升科工作還引發(fā)了民間更為激烈的抗議[19]。在這種情況下，官方只得在工作制度和政策制定等方面做文章，試圖通過采取獎(jiǎng)勵(lì)措施和加強(qiáng)監(jiān)管考核等方式，加快衛(wèi)田升科工作的進(jìn)度。1931年1月，省政府頒布《安徽省衛(wèi)田繳費(fèi)升科補(bǔ)充辦法》，決定將每畝兩元的產(chǎn)權(quán)費(fèi)按照繳納時(shí)間的不同進(jìn)行區(qū)分，以便激發(fā)民間的積極性：在第一期內(nèi)繳納者，每畝一元；在第二期內(nèi)繳納者，每畝一元五角；在第三期內(nèi)繳納者，每畝二元；逾期則按照本省墾荒條例第十一條甲等前三則定價(jià)繳費(fèi)（上則每畝十元，上中則每畝八元，中則每畝六元）或公告招領(lǐng)[20]。同時(shí)，省政府還頒布了《安徽省各縣辦理衛(wèi)田繳費(fèi)升科人員獎(jiǎng)懲規(guī)則》，對(duì)于辦理成績(jī)優(yōu)異者，給予現(xiàn)金和提拔等方面的獎(jiǎng)勵(lì)；至于辦理不力者，則會(huì)受到記過、罰俸乃至撤職等不同程度的懲罰[21]。1933年，省政府又決定向各縣派出督催委員，負(fù)責(zé)考查各縣衛(wèi)田情形，并督催和協(xié)同縣長(zhǎng)進(jìn)行衛(wèi)田繳費(fèi)升科工作[22]。

然而，安徽省的衛(wèi)田繳價(jià)升科工作并沒有因?yàn)樯鲜鲆?guī)定而圓滿完成，甚至到了全面抗戰(zhàn)爆發(fā)前，省政府還在不停地催辦衛(wèi)田繳費(fèi)：“各縣衛(wèi)田繳費(fèi)，原有定限，惟各縣以民力不勝，一再展期，迄未辦竣，茲經(jīng)通令各屬，限于短期內(nèi)，酌核地方情形，預(yù)擬計(jì)劃，及辦竣時(shí)期，俾資結(jié)束，而裕稅收。”[23]

綜上可見，無(wú)論在北洋政府時(shí)期，還是在南京國(guó)民政府時(shí)期，安徽省衛(wèi)田繳價(jià)升科工作都遇到了同樣的難題。土地計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜、土地丈量等配套工作的欠缺和缺乏民間社會(huì)的認(rèn)同與合作等因素，固然是這項(xiàng)工作陷入困境的主要原因；然而，這些因素的存在和延續(xù)，實(shí)際上反映了政府意志在鄉(xiāng)村社會(huì)面前的困窘與無(wú)力。因此，從根本上來(lái)看，這一時(shí)期衛(wèi)田繳價(jià)升科工作的進(jìn)程是官方鄉(xiāng)村治理能力的真實(shí)體現(xiàn)。