農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題探究與解決建議

(江南大學(xué)法學(xué)院 江蘇 無(wú)錫 214122)

前言

在現(xiàn)有的房地產(chǎn)交易流通體系中，經(jīng)常會(huì)碰到遠(yuǎn)低于正常市場(chǎng)價(jià)格的住房，這些住房大多集中原城中村地區(qū)，如果你想要購(gòu)買(mǎi)這些住房，你就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些房屋并無(wú)法提供給你房產(chǎn)證。這便是近些年，在全國(guó)很多地方興起，且屢禁不止的小產(chǎn)權(quán)房。

那么，什么是小產(chǎn)權(quán)房呢？小產(chǎn)權(quán)房通常是指在中國(guó)農(nóng)村和城市郊區(qū)農(nóng)民集體所有的土地上建設(shè)的用于銷(xiāo)售的住房。由于集體土地在使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)并未繳納土地出讓金等費(fèi)用，因此這類(lèi)住房無(wú)法得到由國(guó)家房管部門(mén)頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，而是由鄉(xiāng)政府或村委會(huì)頒發(fā)，所以也稱鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房。

但是，農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房并不是一個(gè)法律概念，而是人們?cè)谏鐣?huì)實(shí)踐中形成的一種約定俗成的稱謂。該類(lèi)住房沒(méi)有國(guó)家發(fā)放的土地使用證和預(yù)售許可證，購(gòu)房合同在國(guó)土房管局不會(huì)給予備案。所謂產(chǎn)權(quán)證亦不是真正合法有效的產(chǎn)權(quán)證。

一、農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生根源

農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)在上世紀(jì)90年代，那個(gè)年代正是房地產(chǎn)市場(chǎng)開(kāi)始高速發(fā)展的時(shí)期。伴隨著房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)，農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房逐漸走上舞臺(tái)，這里面有著多層次的原因。

(一)房?jī)r(jià)過(guò)高

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了極大的發(fā)展，在1998年，在國(guó)務(wù)院總理朱銘基主持下，福利分房制度被宣布取消，中國(guó)進(jìn)入住房建設(shè)市場(chǎng)化和住房消費(fèi)貨幣化時(shí)代。房地產(chǎn)業(yè)開(kāi)始高速發(fā)展，帶動(dòng)了房?jī)r(jià)的飛速上升。以北京為例，06年到18年，十二年間漲幅達(dá)到驚人的八倍。

把這個(gè)數(shù)據(jù)放大到全國(guó)，5月15日，戴德梁行發(fā)布了《2018年第一季度全國(guó)住宅市場(chǎng)研究報(bào)告》，報(bào)告顯示，今年一季度全國(guó)新建商品住宅銷(xiāo)售均價(jià)達(dá)到了8275元/平米，同比上漲8.7%，房?jī)r(jià)第一次突破8000元大關(guān)。而根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站得到的數(shù)據(jù)，2017年，全國(guó)城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位就業(yè)人員年平均工資為74318元，比上年增長(zhǎng)10.0%，增速比上年加快1.1個(gè)百分點(diǎn)，扣除物價(jià)因素，實(shí)際增長(zhǎng)8.2%；城鎮(zhèn)私營(yíng)單位就業(yè)人員年平均工資為45761元，比上年增長(zhǎng)6.8%，增速比上年回落1.4個(gè)百分點(diǎn)，扣除物價(jià)因素，實(shí)際增長(zhǎng)5.0%。根據(jù)智聯(lián)招聘2018公布的數(shù)據(jù)，截至2018年第一季度，從企業(yè)招聘信息中的月薪來(lái)看，全國(guó)37個(gè)主要城市的平均薪酬為7629元。其中，北京平均招聘薪酬為10197元，排名第一。上海、深圳分別以9621元、9134元位列第二和第三。

中國(guó)房?jī)r(jià)過(guò)高，還可以從另一個(gè)數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)明——房?jī)r(jià)收入比。

“房?jī)r(jià)收入比”是指“房屋總價(jià)”與“居民家庭年收入”的比值。房?jī)r(jià)收入比指標(biāo)主要用于衡量房?jī)r(jià)是否處于居民收入能夠支撐的合理水平，直接反映出房?jī)r(jià)水平與廣大居民的自住需求相匹配的程度。

根據(jù)2017年數(shù)據(jù)，全國(guó)35個(gè)重點(diǎn)城市中，深圳、三亞、上海、北京、廈門(mén)、福州、珠海、?？?、杭州和石家莊，其房?jī)r(jià)收入比均超14。這意味著，按照2017年這些城市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入來(lái)說(shuō)，一個(gè)家庭想要購(gòu)買(mǎi)一套110平方米新建商品房(2016年城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積36.6平方米)，需要花上14年以上的時(shí)間，前提是房?jī)r(jià)不漲，全部收入只用于購(gòu)房。

目前過(guò)高的房?jī)r(jià)，是小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的最重要原因。小產(chǎn)權(quán)房的購(gòu)買(mǎi)主體大多數(shù)是工薪家庭，他們之中很多人的收入處于國(guó)家人均工資以下。對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，高房?jī)r(jià)對(duì)他們的壓力更大。而且與其他階層不同的是，他們購(gòu)買(mǎi)住房并不是為了炒房，而是一種改善住房環(huán)境等剛需。他們購(gòu)買(mǎi)的這套住房并不會(huì)拿到世面上去出售。這樣，有無(wú)房產(chǎn)證對(duì)于他們來(lái)說(shuō)便不重要。小產(chǎn)權(quán)房低廉的價(jià)格，對(duì)他們的吸引力更大。

(二)農(nóng)民土地利益得不到保障

《土地法》第63條規(guī)定“農(nóng)村集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”第43條規(guī)定村民集體所有的土地只有在“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”“村民建設(shè)住宅”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)”三種情況下,可以轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。《土地管理法》第41條“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅,需要使用集體所有的土地的,必須經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn),并參照國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)”。由此可見(jiàn),依照現(xiàn)行法律,農(nóng)民集體所有的土地,不允許作為商業(yè)用地、工業(yè)用地或者城市商品房的開(kāi)發(fā)。農(nóng)村土地只有經(jīng)一定的法律程序,轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地后才能進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)?！斑m當(dāng)補(bǔ)償”和高額的土地出讓金之間的巨大差額,讓地方政府收入囊中,在這一進(jìn)一出中,獲益的是地方政府和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商,損害的是農(nóng)民集體這個(gè)所有權(quán)人的利益。所以村民或者村集體明知行為不合法，也要興建小產(chǎn)權(quán)房用來(lái)出售。最后是利益的爭(zhēng)奪

(三)《物權(quán)法》規(guī)定的缺失

其實(shí),造成這些問(wèn)題的出現(xiàn),很大程度上與我國(guó)現(xiàn)行《物權(quán)法》的規(guī)定欠缺有關(guān)。第一,《物權(quán)法》根本沒(méi)有涉及小產(chǎn)權(quán)房的權(quán)利歸屬問(wèn)題[1]。作為最根本的問(wèn)題都沒(méi)有給出指示,那么物的占有、使用、收益、處分也存在糾紛的可能性。第二,《物權(quán)法》沒(méi)有給出誰(shuí)應(yīng)當(dāng)是小產(chǎn)權(quán)房的真正開(kāi)發(fā)主體。這可關(guān)系到利益的公正分配問(wèn)題。第三,《物權(quán)法》對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房和普通商品房依靠建立的兩種土地有不平等的保護(hù)力度。這種有區(qū)別的保護(hù)力度,再一次地質(zhì)疑了我國(guó)土地二元制存在的合理性。

我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,屬于集體所有,宅基地和自留地也屬于集體所有。《民法通則》第74條規(guī)定“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有?！薄锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,由村內(nèi)各該村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！?/p>

憲法和法律中的“村農(nóng)民集體所有”歷來(lái)倍受學(xué)界詬病,所謂“集體所有”往往是人人都有而事實(shí)上卻是人人都無(wú)法享有,造成所有權(quán)主體缺位,進(jìn)而引發(fā)了一系列制度問(wèn)題。人們寄希望于《物權(quán)法》,希望這部財(cái)產(chǎn)基本法在這一問(wèn)題上能有所突破。

《物權(quán)法》第58條至第60條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn),屬于本集體成員集體所有。”其中“屬于村農(nóng)民集體所有的,由集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)或者村民小組代表集體行使所有權(quán)。”分析該條規(guī)定,可以得出“農(nóng)民集體”和“集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)或者村民小組”并不等同,后者是前者的代表機(jī)關(guān),而其代表的“農(nóng)民集體”到底是什么樣一個(gè)組織物權(quán)法依然沒(méi)有明確,代表人不知代表何人便以權(quán)利人自居。加之農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的淡薄,基層民主制度的欠發(fā)達(dá),使得在小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)銷(xiāo)售中,真正的實(shí)施人和獲益人是鄉(xiāng)政府或村委會(huì),作為集體中的每一個(gè)村民個(gè)體無(wú)疑處于弱勢(shì),其利益常常被忽略和犧牲。

二、農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房合法的必要性

(一)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的現(xiàn)狀

據(jù)全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)統(tǒng)計(jì),1995-2010年間全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房竣工建筑面積累計(jì)達(dá)到7.6億平方米,北京市的小產(chǎn)權(quán)房面積占到所有住房面積的20%,深圳市的小產(chǎn)權(quán)房占到總建筑面積的50%[2]。小產(chǎn)權(quán)房居者眾多。小產(chǎn)權(quán)房多為城市低收入者和新進(jìn)城人群購(gòu)買(mǎi),其購(gòu)買(mǎi)原因是房?jī)r(jià)低廉,目的是居住之需[3]。由于小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)程序違法,所以不能取得房產(chǎn)證,也不能在正規(guī)的商品房市場(chǎng)交易,但是其體外循環(huán)、交易興旺。有關(guān)部門(mén)的高調(diào)打壓和小產(chǎn)權(quán)房的購(gòu)銷(xiāo)兩旺并存,實(shí)踐證明打壓的效果并不理想[4]。

(二)小產(chǎn)權(quán)房糾紛日益增多

在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上以小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行檢索，會(huì)發(fā)現(xiàn)近些年小產(chǎn)權(quán)房糾紛呈逐年上漲的趨勢(shì)。在2009年只有兩件，到2014年上升到1573件，2017年上升到2992件。2018年截至六月份，有420件。只有對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行合法化，才能更好的解決糾紛。相關(guān)案例有很多。

案例一

2006年5月，曾亮與黃庭簽訂《私宅轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，約定曾將其位于深圳市寶安區(qū)沙井鎮(zhèn)新橋村洋下四區(qū)的私宅轉(zhuǎn)讓給黃某，轉(zhuǎn)讓價(jià)格為163萬(wàn)元。協(xié)議簽訂后，曾向黃交付了涉案私宅，黃支付購(gòu)房款163萬(wàn)元，并開(kāi)始裝修。后因無(wú)法辦理過(guò)戶登記手續(xù)，黃將曾訴至法院，要求曾返還購(gòu)房款，支付利息，并賠償裝修費(fèi)。

法院查明，涉案私宅于2004年取得了“綠本”房地產(chǎn)證，登記的土地用途為鄉(xiāng)村居住自留用地，且注明涉案私宅屬非市場(chǎng)商品房。

2013年7月，審理法院作出判決，以涉案私宅依法不得買(mǎi)賣(mài)為由認(rèn)定《私宅轉(zhuǎn)讓協(xié)議》無(wú)效，并判令曾向黃返還購(gòu)房款并按照央行同期貸款利率支付利息，同時(shí)向黃賠償裝修損失；黃則向曾返還涉案私宅，同時(shí)按照指導(dǎo)租金標(biāo)準(zhǔn)向曾某支付房屋占有使用費(fèi)。

案例二

李某從朋友韓某處買(mǎi)了一套小產(chǎn)權(quán)房，可韓某因房?jī)r(jià)迅速上漲而后悔。于是要求收回。李某無(wú)奈，訴至法院，要求確認(rèn)房屋買(mǎi)賣(mài)合同有效。但到了法院他才清楚，房子是農(nóng)村舊村改造在集體土地上建起的房屋，就是俗稱的小產(chǎn)權(quán)房，沒(méi)有國(guó)家頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證。對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房，由于法律規(guī)定不允許買(mǎi)賣(mài)，所以也沒(méi)有法律規(guī)定小產(chǎn)權(quán)房的糾紛應(yīng)該怎樣處理，法院無(wú)法確認(rèn)該房屋買(mǎi)賣(mài)協(xié)議的有效性。李某無(wú)奈撤回了起訴這些案例表明，關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的法律判決，并沒(méi)有定性，目前急需明確法律條文解釋來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題。

(三)限制小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)的負(fù)面影響

反對(duì)小產(chǎn)權(quán)房交易的理由有很多都經(jīng)不起仔細(xì)的推敲,而且禁止小產(chǎn)權(quán)房交易會(huì)帶來(lái)很多負(fù)面的影響。

第一,限制小產(chǎn)權(quán)房的流轉(zhuǎn)在一定程度上妨礙了對(duì)土地的集約化利用[5]。集約化利用的優(yōu)勢(shì)是十分明顯的。例如,依據(jù)客觀數(shù)據(jù),我國(guó)目前的糧食產(chǎn)量與以前相比,其實(shí)是有不斷增長(zhǎng)的。這得益于科學(xué)技術(shù)的不斷提升,在固定數(shù)量的耕地上,糧食的增長(zhǎng)確保了國(guó)民糧食的基本安全。對(duì)于農(nóng)村的集體所有制土地,同樣也可以以這種方式發(fā)揮作用。一戶人對(duì)應(yīng)一個(gè)宅基地其實(shí)沒(méi)有做到物盡其用。相反,如果允許小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)與流通,則可以更好地滿足國(guó)民對(duì)于安居的需求。第二,農(nóng)村中空房幾乎成為死產(chǎn)。主要由于城市化進(jìn)程加速,大量農(nóng)民涌入城市,希望在城市安居樂(lè)業(yè)。原來(lái)家鄉(xiāng)的老宅如果不能進(jìn)入市場(chǎng)流通,很多情況下便成為空房,缺乏價(jià)值可言。第三,限制小產(chǎn)權(quán)房,間接推動(dòng)了城市房?jī)r(jià)的高漲。房地產(chǎn)作為剛性需求,是國(guó)民成家立業(yè)的一個(gè)必要條件。限制小產(chǎn)權(quán)房的交易實(shí)際上是減少了民眾的實(shí)際選擇,迫使他們購(gòu)買(mǎi)普通的商品房。這樣一來(lái),房地產(chǎn)市場(chǎng)變成了賣(mài)方市場(chǎng),房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商成為主導(dǎo)者，買(mǎi)方即便收入水平?jīng)]有跟上,也要面對(duì)高昂的房?jī)r(jià)。第四,限制小產(chǎn)權(quán)房的交易還阻礙了城市和農(nóng)村間的交流。本來(lái)我國(guó)就是一個(gè)二元分化極其嚴(yán)重的國(guó)家。城市和農(nóng)村的交流本來(lái)就少,加上城市化進(jìn)程使得農(nóng)村出現(xiàn)空巢的情形,很少人愿意回老家定居。如果讓小產(chǎn)權(quán)房在市場(chǎng)流通,則有可能打破這種局面?；诮?jīng)濟(jì)上的考慮,還是有人愿意選擇小產(chǎn)權(quán)房。這樣會(huì)帶動(dòng)周邊配套措施的發(fā)展,也可以讓城鄉(xiāng)交流更進(jìn)一步[6]。

三、農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房解決途徑

(一)明確土地所有權(quán)主體

村集體土地歸集體所有，那么農(nóng)民依然是農(nóng)村土地的終極所有權(quán)人。村民個(gè)人對(duì)農(nóng)村土地的所有權(quán)僅憑單個(gè)的自然人是無(wú)法行使的,其需要一定范圍內(nèi)的農(nóng)民聯(lián)合行使,一定范圍內(nèi)的村民均有決策權(quán)和否決權(quán),集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者村民小組僅僅是代表和執(zhí)行機(jī)構(gòu),當(dāng)然這必然要加強(qiáng)農(nóng)村基層民主的建設(shè)。

所有權(quán)人有權(quán)共同決定是否用自己所有的土地修建房屋出售進(jìn)而享受其帶來(lái)的收益,這是所有權(quán)的應(yīng)有之意。如果一定范圍內(nèi)的農(nóng)民均同意使用其共同所有的土地興建住宅并銷(xiāo)售,那么小產(chǎn)權(quán)房的存在就是農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)的體現(xiàn)。改革現(xiàn)行土地制度,使農(nóng)民與開(kāi)發(fā)商享有同等的法律地位和權(quán)利,在村集體土地上建造的房屋和在國(guó)有土地上建造的房屋都能獲得權(quán)屬證明并得到法律保護(hù)。十八大提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。這就為小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)入市場(chǎng)的合法化提供了條件。

(二)完善農(nóng)地征收制度

一是明確界定公共利；二是界定和規(guī)制農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)人；三是建立公平的土地征收補(bǔ)償法律制度:明確規(guī)定土地征收公平補(bǔ)償原則，拓寬補(bǔ)償范圍，適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，豐富補(bǔ)償方式；四是提升土地征收程序的公開(kāi)性和民主性:完善公告通知制度，完善土地征收聽(tīng)證程序，建立土地征收補(bǔ)償?shù)耐恋貦?quán)利人參與機(jī)制；五是建立健全土地征收司法救濟(jì)制度:建立土地征收補(bǔ)償爭(zhēng)議司法救濟(jì)制度，將土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛納入民事訴訟受案范圍[7]。

(三)改善房地產(chǎn)市場(chǎng)

小產(chǎn)權(quán)房生存的土壤之一是高昂的房?jī)r(jià)。完善目前的住房市場(chǎng)，有助于緩解小產(chǎn)權(quán)房的亂象。政府應(yīng)該加大保障性住房的建設(shè)，加大住房補(bǔ)貼的發(fā)放。保障性住房的覆蓋范圍要加大。加大對(duì)住房租賃市場(chǎng)的支持力度。目前中國(guó)租房市場(chǎng)比例遠(yuǎn)低于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，我們應(yīng)該在這方面下力氣。房?jī)r(jià)高企的原因之一是土地出讓金太高。中國(guó)應(yīng)該改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，降低房地產(chǎn)行業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的比重。對(duì)土地拍賣(mài)設(shè)立更低的上限，能更快的降低房?jī)r(jià)。政府應(yīng)改變土地供應(yīng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)，通過(guò)建立完善的住房建設(shè)規(guī)劃和住房保障體系達(dá)到調(diào)控商品房市場(chǎng)的目的[8]。