園林綠化工程存在的問題及對策研究

（阜陽師范大學 財務處，安徽 阜陽 236037）

近年來，隨著城市化步伐的加快，很多城市實施的園林綠化工程項目也越來越多，園林綠化水平成為城市發(fā)展程度和文明程度的重要指標之一，園林綠化工程建設成為社會關注的熱點議題。園林綠化工程涉及規(guī)劃、設計、工程造價預算、審核、招標、投標、合同簽訂、施工、驗收、后期養(yǎng)護等多個環(huán)節(jié)，由于多種原因，導致這一領域成為設租尋租、職務犯罪和腐敗窩案的高發(fā)區(qū)之一。一些地方頻現(xiàn)綠化奢侈浪費和腐敗現(xiàn)象，其背后往往掩藏著“黑色內幕與利益鏈”，危害相當嚴重。

園林綠化工程領域存在的上述問題反映了該領域相關規(guī)則、制度的缺失或不完善、監(jiān)管的困難和管理漏洞的存在，容易導致腐敗行為的產(chǎn)生。園林綠化工程領域的“綠色腐敗”造成國家財政資金的損失、浪費和國有資產(chǎn)流失，嚴重損害了黨和政府在公眾心目中的形象。在園林綠化工程的招投標中存在的違規(guī)透露標底、陪標、圍標、串標等現(xiàn)象，明顯違反《政府采購法》和《招投標法》的規(guī)定，破壞了社會的公正與公平，助長了社會不正之風。園林綠化工程領域的權錢交易等“綠色腐敗”行為對社會所造成的危害必須引起全社會的共同關注。

綠色本是自然與生命的顏色，象征著和平、青春與繁茂，當綠色園林受到腐敗的侵擾時，該領域的腐敗被稱之為“綠色腐敗”。本文探討了園林綠化工程存在的主要問題，認為只有完善相關的制度、加強對權力的約束與監(jiān)管，加強內控，防范園林綠化工程中可能發(fā)生的腐敗與風險，才能有利于城市園林綠化事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。

一、園林綠化工程存在的主要問題

(一)缺乏長遠規(guī)劃，設計不計成本、建設急功近利

一些地方在城市改造和形象提升時，對園林綠化工程沒有制定系統(tǒng)長遠的規(guī)劃，決策的隨意性較大，很大程度上摻雜著地方和單位主要領導的“長官意志”，如有的城市道路兩旁的樹木經(jīng)?！霸粤擞滞冢诹擞衷浴?，出現(xiàn)“換一任領導換一茬樹”的現(xiàn)象。

園林綠化工程一般使用的是財政專項資金，近年來一些地方政府在園林綠化工程領域投資熱情高漲，不惜巨資，較少有成本與節(jié)約的意識，在園林綠化工程的設計方面，動輒花上數(shù)百萬元，甚至千萬元找知名公司進行園林綠化設計。設計師往往心照不宣投領導所好，一般沒有控制園林綠化工程造價的意識與動機，盲目追求高大上的設計方案。因為設計費通常與園林綠化工程的總造價直接掛鉤，很多設計單位為了追求利益，采取盲目選用價格高昂的苗木品種與施工材料、增加苗木種植密度、擴大工程規(guī)模與檔次，以達到刻意提高園林工程造價的目的，從中獲得更多的設計費。

一些地方政府和園林管理部門對園林綠化工程的規(guī)劃存在可行性研究不足的情況，在方案設計與決策階段，前期調查欠深入，往往只重視方案的美觀性，對方案的經(jīng)濟性、科學性和功能性考慮不足。

個別地方政府近年來在園林綠化工程建設方面急功近利，違背“十年樹木”的常識與規(guī)律，熱衷于在短期內投入大額資金搞“短平快”的綠化項目，以達到“立桿見影、迅速成林”的效果，這在一定程度上拉動了城市對大樹以及名木的需求，同時也為腐敗行為的發(fā)生提供了滋生的空間。早在1998年，上海實施大樹進城工程，帶動了其他城市形成了一股大樹進城之風，據(jù)報道，在某市一棵普通的榕樹，財務賬面上所反映的價值竟然高達10萬元。大量的財政資金被用于大樹進城所發(fā)生的采購、移植、運輸和養(yǎng)護等相關費用。

(二)園林綠化工程造價預算編制的準確性不高

園林綠化工程造價預算在整個園林綠化工程建設中占有重要的地位，它是園林綠化工程招標文件預算控制價的制定依據(jù)，園林綠化工程造價預算費用包括設計費、材料費、苗木栽種、景觀置石與疊石、水系建造、花卉種植、施工費用和養(yǎng)護等費用。園林綠化工程項目既具有一般建設工程項目的特點，又具有自身的特殊性。其特殊性在于：1.項目實施對象的活體性。不同的施工季節(jié)、氣候條件、地域跨度均會影響苗木的成活率、施工效率及項目成本。2.項目養(yǎng)護管理的長期性。要求項目的成本管理兼顧施工和養(yǎng)護兩個階段。3.園林綠化工程中施工材料如苗木和草坪的市場價格缺乏可比性。我國還沒有形成苗木等生物資產(chǎn)科學的定價機制，當園林綠化工程的施工時間較長時，各種材料的市場價格波動較大，苗木定價的波動性也隨之增大。

現(xiàn)實中，一些政府部門和單位在編制園林綠化工程造價預算時，有意編制超出實際資金需求的預算，為一些按正常渠道不能解決的費用或為謀取私利預留操作空間進行設租尋租，加之造價預算編制人員自身的專業(yè)水平有限，多種因素的疊加，導致園林綠化工程造價預算編制的準確性不高。

(三)園林綠化工程在招投標方面存在的問題

有的招標人或代理機構在制作招標文件時傾向于個別供應商，有的投標人與招標人串通以謀取中標，有的投標人在園林綠化工程投標時有惡意競爭、低價中標的嫌疑，如在分項報價表中將所投苗木這一項報價填寫為0，評審專家在評標時對該異常情況進行詢標，投標人給出的理由是“公司即將更新現(xiàn)存所有的苗木品種，對庫存的苗木進行處理……”，讓評委會難辨真?zhèn)?。此?還存在不確定的投標人借用其他企業(yè)的資質對某一園林綠化工程項目進行陪標和圍標的情況，擾亂了市場公平競爭的秩序，公共資源交易中心和項目評審委員會沒有先進的手段取得確鑿的證據(jù)以認定這種圍標、串標行為。

(四)會計準則與制度對園林綠化工程中所涉及的苗木等公益性生物資產(chǎn)的核算缺乏具體的規(guī)定

按企業(yè)會計準則的規(guī)定，苗木類生物資產(chǎn)的成本，按照其出售前發(fā)生的造林費、撫育費、森林保護費、營林設施費、良種試驗費、調查設計費、運輸費及其他管護費等必要支出確定。企業(yè)會計準則與政府會計準則對園林綠化工程中投入的苗木等公益性生物資產(chǎn)在會計處理方面缺乏必要的銜接。

我國政府會計準則和制度均未規(guī)定園林綠化工程中苗木等公益性生物資產(chǎn)應如何在會計系統(tǒng)中進行確認、計量和核算?！墩畷嫓蕜t第 5號——公共基礎設施》只是籠統(tǒng)地提到“公園綠地”屬于公共基礎設施，缺乏詳細的操作指南，實踐中只能粗放地將園林綠化工程中栽種的苗木等公益性生物資產(chǎn)等作為園林綠化工程的一部分，在工程完工時轉作公共基礎設施?，F(xiàn)有的會計制度規(guī)定，不能客觀反映我國政府部門園林綠化中苗木等生物資產(chǎn)的實際價值。

(五)近年來，園林綠化工程領域職務犯罪呈多發(fā)趨勢，且團伙作案、多崗位串通舞弊、有預謀作案、作案手段的隱蔽性較強

由于園林綠化工程涉及的資金量大、工程復雜、專業(yè)性強、苗木等定價的隨意性較大等特點，使得這一領域很難杜絕職務犯罪的發(fā)生。近年來，麗江、重慶、杭州、防城港、郴州等地發(fā)生了園林綠化工程領域的職務犯罪案。該領域職務犯罪主要有4種形式：1.虛列成本，與供應商串通將苗木價格抬高，套取財政撥款；2.在采購苗木等材料或在園林綠化工程發(fā)包中，收受“回扣”或其他商業(yè)賄賂；3.個別園林綠化部門的領導授意親屬、朋友成立公司，承接園林綠化工程項目，或參與自己分管范圍內的園林綠化工程項目的投標，進行暗箱操作以達到圍標、串標、中標的目的，這種違法犯罪作案的手段非常隱蔽，在項目的論證、集體決策、招投標等程序上一般做得天衣無縫，利用常規(guī)的手段很難識別；4.瞞天過海，獲取非法利益，如對比較廉價的小灌木，某一路段實際栽種數(shù)量可達數(shù)千株甚至上萬株，監(jiān)管和驗收人員很難有耐心一株株地去數(shù)實際數(shù)量，于是會出現(xiàn)項目的經(jīng)辦人與供應商虛報實際栽種數(shù)量；個別地方的園林綠化部門，利用城鎮(zhèn)道路改擴建之機將苗木挖走，購買新的苗木進行種植，再將被挖走苗木巧妙地進行“購買”，在城鎮(zhèn)的其他地方進行種植以套取資金，或者直接將挖走的苗木拿到市場上銷售，所得資金存入單位私設的小金庫或直接截留裝入個人口袋。

二、對策與建議

(一)因地制宜、制定科學的城市園林綠化規(guī)劃，注重生態(tài)節(jié)約的規(guī)劃設計理念

城市園林綠化規(guī)劃應當從實際出發(fā)，避免城市之間相互攀比、盲目效仿其他城市的做法。地方政府應當組織城市發(fā)展規(guī)劃、園林綠化部門、行業(yè)專家以及社會公眾等共同制定城市園林綠化規(guī)劃，必要時可以舉行聽證會。制定好的城市園林綠化規(guī)劃應作為城市長期規(guī)劃的一部分，沒有特殊情況一般不得變動，更不能有“換一屆領導換一套園林綠化規(guī)劃”的做法。地方政府及相關部門在做園林綠化工程規(guī)劃設計時還要充分考慮當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和財力狀況、量力而行。

(二)加強園林綠化工程造價預算人才的培養(yǎng)力度，提高預算編制的水平與準確性

園林綠化工程是復雜的系統(tǒng)性工程，其造價預算的專業(yè)性強，涉及規(guī)劃、圖紙設計、土建、施工、配套設施、材料、預算、成本計算、工程管理等相關內容。園林綠化主管部門應積極地與國內外有關高校聯(lián)合培養(yǎng)工程造價預算方面的復合型專業(yè)人才，加強專業(yè)人才的思想道德建設，不斷提高其專業(yè)技能。今后造價預算人員要積極參與園林綠化設計方案前期的論證工作，做充分的調研，了解更多的實際情況，提高園林綠化工程造價預算編制的針對性與準確性。

(三)進一步完善《政府采購法》和《招投標法》及其實施細則，依法嚴厲打擊園林綠化工程招投標領域的串標、圍標等違法行為

在招標文件正式發(fā)布之前，應組織園林綠化工程、經(jīng)濟、法律等方面的專家進行論證和審核把關，避免招標文件中存在排斥和限制潛在投標人投標的條款、帶有傾向性的條款及其他影響公平競爭的違規(guī)違法條款，壓縮招標方和代理機構設租尋租的空間，提高招投標經(jīng)濟活動的公信度。

(四)完善現(xiàn)有的會計準則與制度，探索建立苗木等生物資產(chǎn)的公允價格形成機制

我國《政府會計準則第 5號——公共基礎設施》和《企業(yè)會計準則第 5號——生物資產(chǎn)》對生物資產(chǎn)、園林綠地等內容有所涉及，但不夠細化，且缺乏可操作性。建議財政部進一步完善我國現(xiàn)行的企業(yè)會計準則、政府會計準則與制度，便于有關單位能夠全面準確地核算、反映園林綠化工程中苗木等公益性生物資產(chǎn)價值，以客觀反映政府占有的自然資源、苗木等生物資產(chǎn)的價值情況。

充分利用現(xiàn)代信息技術，如大數(shù)據(jù)和人工智能技術，早日建立和完善苗木等生物資產(chǎn)信息發(fā)布與網(wǎng)上競價平臺，針對部分單位價格較高的名貴苗木，積極運用產(chǎn)品溯源系統(tǒng)對其培育、養(yǎng)護等過程進行全面的跟蹤反映，恰當?shù)胤从称涑杀?，為其市場公允價格的形成提供較全面的信息。信息的全面、公開、透明將有利于苗木等生物資產(chǎn)形成公允的市場定價機制，減少園林綠化工程中苗木定價的隨意性。

(五)加強園林綠化部門內部控制建設，加大對“綠色腐敗”的懲處力度

園林綠化部門要全面實施《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》，推行綠化部門“一把手”不得直接分管財務、人事、工程建設、采購等制度，對“三重一大”實行集體決策或聯(lián)簽，制約單位一把手的權力；對關鍵崗位和人員必須定期進行輪崗，加強對關鍵崗位人員權力的制衡與監(jiān)督。

研究腐敗問題的專家Roert Kitgaard,設計了一個簡單的方程式，對腐敗的根源進行了定義：在沒有實行問責制度的情況下掌握自由裁量權的公共官員的專權行為。

C（腐?。?M（專權）+D（自由裁量權）-A（問責）

權力天然具有被濫用的傾向，權力具有很強的滲透性和擴張性，如果不加以監(jiān)督和限制，就可能異化并對社會造成危害，被用作滿足個人私欲并成為攫取利益的工具，從而導致腐敗。顯然加大監(jiān)督與問責的力度，減少和制約公職人員的專權與自由裁量權，防止公職人員濫用公權力，方可達到有效防范腐敗的作用。

對我國園林綠化工程領域公職人員腐敗行為的懲處，可以借鑒芬蘭的經(jīng)驗與做法，該國刑法沒有規(guī)定行賄罪、受賄罪等腐敗獲罪的量刑數(shù)額、標準及“不正當利益”的類型，也沒有“嚴重情節(jié)”“數(shù)額較大”等較為模糊的限制條件，這就使得一些所謂的“小腐敗”也能進入刑事司法程序。以受賄罪為例，只要公職人員接受他人的利益有損于公眾對公共權力的信任，即可以認定其構成犯罪，是否許諾或者實際利用自己的職權為行賄人牟利不是受賄罪的構成要件。

有學者依據(jù)法經(jīng)濟學理論和方法揭示腐敗根源，探討成本收益視域下反腐敗制度選擇問題，提出“要徹底地反腐敗，就必須通過社會、政治、經(jīng)濟、法律等方面的制度變遷或制度創(chuàng)新，改變腐敗活動的成本收益狀況”。只有當掌握公權力的“經(jīng)濟人”實施腐敗行為所付出的成本和受到的懲罰遠高于收益時，他們才有可能抵擋住貪欲的誘惑和各種腐朽思想的侵蝕。

園林綠化建設是生態(tài)文明建設和美麗中國建設的重要組成部分，現(xiàn)代城市的發(fā)展對城市園林綠化建設提出了更高的要求。園林綠化在城市人居環(huán)境、景觀環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、城市品位和人民群眾幸福指數(shù)建設中居于重要的地位，不可替代。園林綠化工程存在的問題，一方面與現(xiàn)有的規(guī)則、制度缺失或不完善有關，另一方面與人的問題密切相關。個別掌握公權力的領導和關鍵崗位的公職人員，利用制度和規(guī)則的漏洞進行設租、尋租，官商勾結，滋生腐敗。因此，只有在完善相關制度的同時，加強內部控制，有效制衡權力，加強對腐敗行為的懲處力度，構建教育、制度、懲處與監(jiān)督于一體的防治腐敗的體系，真正把權力關進制度的籠子、套上制度的轡頭，將“不能腐、不敢腐、不想腐”變成現(xiàn)實，才能真正實現(xiàn)“權為民所賦、權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，我國的園林綠化工程領域才能變得潔凈，和諧的生態(tài)節(jié)約型園林綠化事業(yè)才會步入良性健康的發(fā)展軌道，從而造福更多的百姓。