檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)公益訴訟的困境與制度重構(gòu)

涂富秀

（福建江夏學(xué)院法學(xué)院，福建福州，350108）

近年來(lái)，受市場(chǎng)失靈和政府監(jiān)管失靈的雙重影響，食品、藥品等消費(fèi)領(lǐng)域大規(guī)模侵權(quán)事件時(shí)有發(fā)生，消費(fèi)投訴和群體性消費(fèi)維權(quán)事件也呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。由于損害后果的分散性，傳統(tǒng)的私人訴訟制度無(wú)法與現(xiàn)實(shí)維權(quán)需求相匹配。在此背景下，引入新的公權(quán)機(jī)關(guān)，以公益訴訟為手段加強(qiáng)消費(fèi)公益保護(hù)的呼聲越來(lái)越高?！艾F(xiàn)代意義上的公益訴訟是在‘自由市場(chǎng)’無(wú)法自治，‘公地悲劇’日益凸顯的社會(huì)背景下，因公法擴(kuò)張?jiān)俅巫呦蚬娨曇暗?。”[1]公益訴訟是“國(guó)家積極作為論”的產(chǎn)物，作為新型訴訟，超越了以解決私益糾紛、保護(hù)私益為核心的價(jià)值取向和功能定位。2017年6月27日修訂的《民事訴訟法》第55條和《行政訴訟法》第25條將檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)民事公益訴訟和消費(fèi)行政公益訴訟寫入法律，標(biāo)志著我國(guó)正式建立了檢察機(jī)關(guān)消費(fèi)公益訴訟法律制度，開啟了檢察機(jī)關(guān)以司法訴訟保護(hù)不特定消費(fèi)者權(quán)益的全新探索。2018年10月修訂的《人民檢察院組織法》、2019年4月修訂的《檢察官法》增加了公益訴訟檢察職權(quán)。當(dāng)前，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)公益訴訟的基本制度框架已經(jīng)建立，但一些關(guān)鍵問(wèn)題尚未厘清。如檢察機(jī)關(guān)作為 “公益訴訟起訴人”的地位和權(quán)利義務(wù)等關(guān)鍵問(wèn)題尚未在法律層面予以明確。本文在分析檢察機(jī)關(guān)角色和定位的基礎(chǔ)上，提出新時(shí)代背景下完善檢察機(jī)關(guān)消費(fèi)公益訴訟制度的具體建議，以期為未來(lái)的制度完善提供一種備選的可能。

一、價(jià)值追求：檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)公益訴訟的制度價(jià)值

提起消費(fèi)公益訴訟契合檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、職能和憲法定位。提起抗訴和提出檢察建議是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督的傳統(tǒng)方式。作為檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職能的新方式，消費(fèi)公益訴訟有助于檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)察體制改革后重新厘定其憲法定位和權(quán)力屬性，形成公訴+訴訟監(jiān)督+公益訴訟的監(jiān)督格局。因此，消費(fèi)公益訴訟作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督轉(zhuǎn)型的新領(lǐng)域、新方向，既有法律依據(jù)，也契合現(xiàn)實(shí)需求，具有獨(dú)特價(jià)值。

（一）有利于構(gòu)建多元的消費(fèi)公益主體制度

社會(huì)公共利益既有公共性，又有受益對(duì)象不特定和公益代表不確定的特點(diǎn)。消費(fèi)侵權(quán)事件損害社會(huì)公共利益時(shí)，很難準(zhǔn)確界定公益代表。2013年修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》賦予省級(jí)以上消費(fèi)者協(xié)會(huì)公益代表資格后，上海、廣東等地省級(jí)消協(xié)組織a各級(jí)消費(fèi)者組織成立之初均稱為“消費(fèi)者協(xié)會(huì)”。近年來(lái)，一些地方通過(guò)地方立法或者政府批準(zhǔn)將消費(fèi)者協(xié)會(huì)更名為“消費(fèi)者委員會(huì)”或“消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)”“保護(hù)消費(fèi)者委員會(huì)”，更名后其性質(zhì)、職能與消費(fèi)者協(xié)會(huì)相同，因此，本文不加以區(qū)分，統(tǒng)一稱為消協(xié)組織。及中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)積極探索實(shí)踐，但迄今為止省級(jí)以上消協(xié)組織提起的消費(fèi)公益訴訟僅有16起b該數(shù)據(jù)根據(jù)中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)官網(wǎng)2019年10月公布的信息整理。，根本無(wú)法滿足消費(fèi)公益維護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要。根據(jù)《憲法》第134條規(guī)定，檢察院作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是公共利益的代表。憲法的定位決定了其有權(quán)代表國(guó)家提起公益訴訟?！霸谶x擇公益訴訟適格原告時(shí)既要考慮原告能夠充分代表國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，又要精通法律運(yùn)作實(shí)務(wù)，所以最適合承擔(dān)該職責(zé)的只有檢察院?！盵2]277檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證、專業(yè)人員配置、技術(shù)條件等方面有組織優(yōu)勢(shì)和資源配置優(yōu)勢(shì)。賦予檢察機(jī)關(guān)消費(fèi)公益訴權(quán)有利于構(gòu)建多元的公益主體制度。

（二）有利于加強(qiáng)消費(fèi)行政執(zhí)法

十九大報(bào)告指出，“全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命”，要堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)。依法治國(guó)的中心環(huán)節(jié)是建設(shè)法治政府，依法行政。當(dāng)前，建設(shè)法治政府的實(shí)踐主要依賴政府自我驅(qū)動(dòng)和自我監(jiān)督。十八屆四中全會(huì)提出，要“努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效”?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2015—2020）》明確要求，行政機(jī)關(guān)要配合檢察機(jī)關(guān)對(duì)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，承擔(dān)著監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的重要職責(zé)。賦予檢察機(jī)關(guān)消費(fèi)公益訴權(quán)，不僅可以在個(gè)案中糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為，而且能夠通過(guò)典型個(gè)案的示范和引領(lǐng)，提高行政機(jī)關(guān)履職的積極性。作為一項(xiàng)嶄新的制度探索，彌補(bǔ)了行政公益訴訟起訴主體的空缺，形成檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)合力監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的新局面，倒逼行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，提升消費(fèi)維權(quán)水平，形成依法行政的外部驅(qū)動(dòng)力。

（三）有利于健全消費(fèi)維權(quán)新機(jī)制

消費(fèi)維權(quán)機(jī)制應(yīng)當(dāng)致力于及時(shí)有效實(shí)現(xiàn)消費(fèi)維權(quán)；否則，“不但消費(fèi)者的權(quán)利被擱置一旁，更嚴(yán)重的是社會(huì)因此充滿非正義現(xiàn)象，致使人們對(duì)正義深感絕望，喪失對(duì)司法的信任?！盵3]《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律賦予行政機(jī)關(guān)維護(hù)消費(fèi)者利益的職責(zé)，也賦予消費(fèi)者私人請(qǐng)求侵權(quán)人承擔(dān)民事責(zé)任的權(quán)利，即構(gòu)建了公力救濟(jì)和私力救濟(jì)兩種途徑。由于單個(gè)消費(fèi)者遭受的損失較小、證明責(zé)任過(guò)重等原因，即使政府監(jiān)管失靈，也難以激勵(lì)消費(fèi)者主動(dòng)提起訴訟，使得不特定消費(fèi)者的利益長(zhǎng)期處于損害的狀態(tài)或損害威脅之中。新時(shí)代背景下需要構(gòu)建新的維權(quán)機(jī)制，能夠在政府監(jiān)管失靈和消費(fèi)者怠于行使權(quán)利時(shí)，維護(hù)社會(huì)公共利益。檢察機(jī)關(guān)消費(fèi)公益訴訟制度正好具備這樣的功能。實(shí)踐中，越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)也已經(jīng)將消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)作為國(guó)家必須提供的公共服務(wù)來(lái)對(duì)待，并從法律制度設(shè)計(jì)上引入公共利益保護(hù)模式，包括建立保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益高層決策機(jī)構(gòu)、確立團(tuán)體訴訟制度等。[4]十八屆四中全會(huì)指出，要健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制，暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障法律渠道。檢察機(jī)關(guān)消費(fèi)公益訴訟作為一種新型訴訟，能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)訴訟的不足，暢通利益表達(dá)渠道，并通過(guò)個(gè)案示范引導(dǎo)共性糾紛的解決，形成公力救濟(jì)的新路徑。

二、實(shí)踐檢視：檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)公益訴訟的實(shí)踐困境

《民事訴訟法》《行政訴訟法》都僅用一個(gè)條文對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)民事公益訴訟和消費(fèi)行政公益訴訟作出原則性規(guī)定，起訴條件、案件管轄、舉證責(zé)任等核心制度以及具體的操作規(guī)則，由司法解釋和通知、意見等政策性文件規(guī)定。頂層設(shè)計(jì)粗糙，沒有形成系統(tǒng)、完整的法律制度，導(dǎo)致實(shí)踐中存在諸多難題。

（一）檢察機(jī)關(guān)的身份缺乏法律依據(jù)

檢察機(jī)關(guān)在消費(fèi)公益訴訟中的身份是實(shí)踐中的焦點(diǎn)問(wèn)題，也是確定檢察機(jī)關(guān)角色和法律地位的根本問(wèn)題?！蛾P(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《檢察公益訴訟司法解釋》）規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的身份是“公益訴訟起訴人”，但并沒有對(duì)“公益訴訟起訴人”的具體內(nèi)涵加以規(guī)定?！睹袷略V訟法》《行政訴訟法》也無(wú)“公益訴訟起訴人”及與其對(duì)應(yīng)的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。模糊不清的規(guī)定導(dǎo)致實(shí)踐做法不一。如有的檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為“公益訴訟起訴人”應(yīng)視為公訴人；而有的法院則認(rèn)為“公益訴訟起訴人”無(wú)法律依據(jù)，在訴訟中應(yīng)視為原告[5]169。

（二）案件范圍局限于食品藥品領(lǐng)域

案件范圍的大小決定了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度，也決定了消費(fèi)公益在多大程度上能夠通過(guò)司法監(jiān)督得到保護(hù)?，F(xiàn)階段，檢察機(jī)關(guān)的受案范圍過(guò)于狹窄。從案件來(lái)源看，局限在檢察機(jī)關(guān)“履行職責(zé)中”發(fā)現(xiàn)的線索。從案件類型看，限縮在“食品、藥品安全領(lǐng)域”。以公益訴訟加強(qiáng)食品、藥品監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)十九大報(bào)告提出的“實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略”的重要制度安排，但案件范圍僅限于此，過(guò)于狹窄。食品、藥品安全問(wèn)題存在責(zé)任方、監(jiān)管方較多且侵害后果比較隱蔽、因果關(guān)系較難認(rèn)定等難題，訴訟難度大，導(dǎo)致食品、藥品安全領(lǐng)域并未成為檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的重點(diǎn)。截止到2017年3月，13個(gè)試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件5871起，其中食品藥品安全領(lǐng)域案件僅40件。[6]曹建明檢察長(zhǎng)在最高檢工作報(bào)告中指出，2015年7月—2018年3月全國(guó)檢察機(jī)關(guān)辦理的公益訴訟案件共19978件，其中食品藥品安全領(lǐng)域案件731件，僅占3.66%。由于案件范圍受限，消費(fèi)公益訴權(quán)被嚴(yán)格限制，檢察機(jī)關(guān)維護(hù)消費(fèi)公益的作用未充分發(fā)揮。

（三）訴訟啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)不明確

根據(jù)消費(fèi)民事公益訴訟的制度設(shè)計(jì)，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)訴前督促，有關(guān)機(jī)關(guān)和組織不起訴的，檢察機(jī)關(guān)“可以”起訴?，F(xiàn)行規(guī)定賦予檢察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過(guò)大，職責(zé)未法定，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)選擇性提起消費(fèi)民事公益訴訟。根據(jù)消費(fèi)行政公益訴訟的制度設(shè)計(jì)，“行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為”，是消費(fèi)行政公益訴訟啟動(dòng)的基本要件之一，并且檢察機(jī)關(guān)要履行“向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議”的訴前程序。根據(jù)《檢察公益訴訟司法解釋》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書后兩個(gè)月內(nèi)（緊急情況下15日內(nèi)）依法履職。實(shí)踐中主要存在兩個(gè)難題：一是行政機(jī)關(guān)依法履職的標(biāo)準(zhǔn)缺失。行政機(jī)關(guān)的違法行為包括作為的違法行為和不作為的違法行為。作為的違法行為比較容易判定，但是不作為的違法行為認(rèn)定比較困難。比如，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)啟動(dòng)履職程序但尚未履行完畢，或者處罰過(guò)輕，違法行為未得到全部糾正，損害后果尚未完全消除等情形是否構(gòu)成違法，缺乏認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。又比如，需要兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)協(xié)作完成監(jiān)管的情形，違法的行政主體該如何認(rèn)定，也無(wú)明文規(guī)定。這些問(wèn)題都有待立法進(jìn)一步完善。二是行政機(jī)關(guān)的整改標(biāo)準(zhǔn)缺失?！耙婪男新氊?zé)”是概括性很強(qiáng)的表述，沒有涉及采取的措施是否有效、效果是否顯著、如何評(píng)估等內(nèi)容。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)是否充分履職也通常成為庭審的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。[7]啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)不明確還體現(xiàn)在案件類型競(jìng)合的選擇機(jī)制缺乏。一個(gè)案件同時(shí)具備提起消費(fèi)民事公益訴訟和消費(fèi)行政公益訴訟的情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)何種案件類型，沒有規(guī)定。消費(fèi)民事公益訴訟與刑事附帶民事公益訴訟之間如何選擇，亦未明確。

三、角色確認(rèn)：檢察機(jī)關(guān)在消費(fèi)公益訴訟中的法律定位

明確檢察機(jī)關(guān)在消費(fèi)公益訴訟中的角色，關(guān)鍵是要厘清檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、消協(xié)組織、法院等主體之間的權(quán)限配置，理順各自在消費(fèi)公益保護(hù)體系中的合理順位和互動(dòng)關(guān)系。

（一）檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系

在消費(fèi)市場(chǎng)領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)是最主要的消費(fèi)公益保護(hù)主體。由于人財(cái)物等方面的資源有限，行政機(jī)關(guān)很難做到全面監(jiān)管，導(dǎo)致監(jiān)管失靈。由于行政權(quán)的天然擴(kuò)張性，行政機(jī)關(guān)本身也存在侵害消費(fèi)者利益的可能性。檢察機(jī)關(guān)是消費(fèi)公益救濟(jì)的輔助者，在消費(fèi)公益訴訟中的功能是補(bǔ)缺、監(jiān)督，彌補(bǔ)行政措施的不足，并不是啟動(dòng)司法權(quán)與行政權(quán)對(duì)抗。檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)行政公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)履行訴前程序，督促行政機(jī)關(guān)履職盡責(zé)。只有在行政機(jī)關(guān)對(duì)消費(fèi)公益保護(hù)不力情形下才啟動(dòng)公益訴訟，彌補(bǔ)行政權(quán)失范，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法本應(yīng)達(dá)成的目標(biāo)。因此，檢察機(jī)關(guān)在消費(fèi)公益保護(hù)體系中的定位是輔助性、補(bǔ)充性的角色。消費(fèi)行政執(zhí)法與檢察機(jī)關(guān)消費(fèi)公益訴訟是一種良性互動(dòng)關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使公益訴權(quán)維護(hù)消費(fèi)公益，與行政機(jī)關(guān)的目標(biāo)是一致的。從功能看，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟對(duì)消費(fèi)行政執(zhí)法起輔助作用；從程序看，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟以行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)為前提。公益訴訟輔助行政執(zhí)法，共同維護(hù)社會(huì)公共利益和消費(fèi)者福利。“行政公益訴訟的價(jià)值更在于立而不用，即通過(guò)公益訴訟的威懾性，讓疲軟的行政執(zhí)法剛性化，讓肆意的侵犯公共利益的行為收斂起來(lái)。”[8]

（二）檢察機(jī)關(guān)與消協(xié)組織的關(guān)系

《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條賦予中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)及省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起公益訴訟的職權(quán)。分析檢察機(jī)關(guān)和消協(xié)組織之間的關(guān)系，可以更準(zhǔn)確定位檢察機(jī)關(guān)的角色。從制度設(shè)計(jì)看，消協(xié)組織應(yīng)當(dāng)成為消費(fèi)公益訴訟的主體力量。在消費(fèi)民事公益訴訟中，消協(xié)組織是第一順位的起訴主體，檢察機(jī)關(guān)是第二順位的起訴主體。有符合條件的消協(xié)組織提起訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)成為支持者，發(fā)揮消協(xié)組織維護(hù)公益、參與社會(huì)治理的功能。消協(xié)組織不起訴時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)成為補(bǔ)位者，直接提起訴訟。當(dāng)前，我國(guó)消協(xié)組織總體發(fā)育不良，缺乏與公益訴訟匹配的專業(yè)能力，無(wú)法應(yīng)對(duì)消費(fèi)市場(chǎng)的復(fù)雜化和消費(fèi)侵權(quán)的高發(fā)現(xiàn)狀。2013年修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》賦予省級(jí)以上消協(xié)組織公益訴權(quán)，至今5年多的時(shí)間里僅提起了16起消費(fèi)公益訴訟。因此，現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)扮演好主導(dǎo)者的角色，通過(guò)督促起訴、支持起訴、直接起訴等方式，激活公益訴訟，有效動(dòng)員消協(xié)組織共同維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，為消協(xié)組織提起公益訴訟提供示范和引領(lǐng)。

（三）檢察機(jī)關(guān)與法院的關(guān)系

根據(jù)《憲法》規(guī)定，檢察權(quán)是與行政權(quán)、審判權(quán)平行的公權(quán)力，在憲法“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的原則下，互相制衡，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。從本質(zhì)屬性看，檢察權(quán)是程序性權(quán)力，不是終局性權(quán)力。對(duì)于經(jīng)營(yíng)者和行政機(jī)關(guān)的違法行為必須通過(guò)訴訟，進(jìn)入司法審判環(huán)節(jié)方可達(dá)到懲治的效果和目的。消費(fèi)公益訴訟作為特殊的司法活動(dòng)，需要檢察機(jī)關(guān)和法院密切配合、相互銜接來(lái)完成。檢察機(jī)關(guān)是消費(fèi)公益訴訟的起訴主體，法院是消費(fèi)公益訴訟的裁判者，通過(guò)起訴、案件受理和審判展現(xiàn)雙方在保護(hù)消費(fèi)公益方面的積極作用。由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟并由法院進(jìn)行裁判，意味著檢察功能和審判功能的同時(shí)拓展，是法治社會(huì)的必由之路。[2]265檢察機(jī)關(guān)提起的消費(fèi)公益訴訟有一定的特殊性，但并不會(huì)因此影響法院的獨(dú)立審判權(quán)。在消費(fèi)行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的介入打破了原有權(quán)力體系的平衡，增設(shè)了通過(guò)檢察權(quán)和審判權(quán)協(xié)調(diào)配合來(lái)制衡過(guò)于強(qiáng)大的行政權(quán)的機(jī)制。法院通過(guò)支持檢察機(jī)關(guān)的訴請(qǐng)，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約。在消費(fèi)民事公益訴訟中，通過(guò)審判活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)消費(fèi)公益訴訟制度處于探索階段，需要法院和檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)一致，發(fā)揮司法的導(dǎo)引功能，凝聚公益保護(hù)共識(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)消費(fèi)公益的共同維護(hù)。

四、矯正與創(chuàng)新：完善我國(guó)檢察機(jī)關(guān)消費(fèi)公益訴訟的制度設(shè)想

檢察機(jī)關(guān)提起的消費(fèi)公益訴訟在訴訟結(jié)構(gòu)、保護(hù)的利益類型、起訴條件、案件管轄、判決效力和執(zhí)行等方面與傳統(tǒng)訴訟存在明顯差異。因此，迫切需要在厘清檢察機(jī)關(guān)角色的基礎(chǔ)上，完善相關(guān)的法律制度。

（一）科學(xué)定位檢察機(jī)關(guān)的身份

身份是檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)公益訴訟的基石。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中雖然有特殊性，但仍與傳統(tǒng)訴訟中的原告地位基本相當(dāng)。在環(huán)境民事公益訴訟和消費(fèi)民事公益訴訟中，環(huán)保組織、消協(xié)組織等公益組織都以原告身份參與訴訟，原告身份并未對(duì)訴訟活動(dòng)造成困擾。因此，法律層面不必過(guò)于糾結(jié)于表面的稱謂，應(yīng)當(dāng)盡快修訂《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在消費(fèi)公益訴訟中的法定身份是原告。

（二）明確受案范圍及其類型

受案范圍是檢察機(jī)關(guān)公益訴訟活動(dòng)的邏輯起點(diǎn)，主要解決哪些消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問(wèn)題屬于檢察機(jī)關(guān)的責(zé)任。從憲法關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力配置的規(guī)定、訴訟法關(guān)于公益訴訟和私益訴訟分工等應(yīng)然層面，以及我國(guó)消費(fèi)公益保護(hù)的現(xiàn)實(shí)訴求、檢察機(jī)關(guān)的履職能力等實(shí)然層面綜合考慮，適宜對(duì)檢察機(jī)關(guān)的受案范圍作出分階段擴(kuò)張的立法選擇?，F(xiàn)階段，檢察機(jī)關(guān)的受案范圍應(yīng)當(dāng)增加虛假宣傳、欺詐、利用壟斷地位、利用技術(shù)手段等方式侵害不特定消費(fèi)者合法權(quán)益的行為。遠(yuǎn)期規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)對(duì)受案范圍進(jìn)行全面擴(kuò)張。只要違法行為造成消費(fèi)公益損害或者有損害的危險(xiǎn)，就應(yīng)當(dāng)列入檢察機(jī)關(guān)的受案范圍。建議根據(jù)消費(fèi)侵權(quán)行為和違法行政行為的危害程度、危害范圍等確定分級(jí)管理、分級(jí)響應(yīng)的案件管理體系，并相應(yīng)規(guī)定整改、起訴的不同要求。

（三）完善訴前程序

從國(guó)外公益訴訟的程序設(shè)置看，大多在承認(rèn)司法救濟(jì)的有限性和最終性的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)前置程序。我國(guó)為期兩年的檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的試點(diǎn)實(shí)踐也證明，訴前程序是解決公益受損的重要方式。[5]1102019年10月，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍在《關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報(bào)告》中指出，檢察機(jī)關(guān)要樹立“訴前實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益目的是最佳司法狀態(tài)”的理念。今后需要完善的主要方面是：第一，完善消費(fèi)民事公益訴訟督促起訴制度。檢察機(jī)關(guān)在訴前以公告的方式督促適格的機(jī)關(guān)和消協(xié)組織提起訴訟的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，也缺乏剛性保障。今后立法應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充規(guī)定被督促起訴主體的地域范圍。有關(guān)機(jī)關(guān)、組織與檢察機(jī)關(guān)可不屬同一轄區(qū)。如果轄區(qū)外的組織或全國(guó)性的組織愿意起訴，督促工作也算完成。第二，完善消費(fèi)行政公益訴訟督促制度。一是細(xì)化“緊急情形”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。《檢察公益訴訟司法解釋》僅列舉了“出現(xiàn)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大”屬于緊急情形，但該規(guī)定僅是緊急情形的表現(xiàn)形式，不是“緊急情形”的判定標(biāo)準(zhǔn)。今后立法應(yīng)當(dāng)明確“緊急情形”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。二是明確行政機(jī)關(guān)的履職標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，消費(fèi)侵權(quán)行為多發(fā)，由于行政監(jiān)管主體多、監(jiān)管環(huán)節(jié)多，行政機(jī)關(guān)不作為、不充分履職的表現(xiàn)形式復(fù)雜多樣，哪個(gè)主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任、承擔(dān)何種責(zé)任很難分辨。因此，應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政機(jī)關(guān)充分履職的操作性強(qiáng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，將行政機(jī)關(guān)回復(fù)的時(shí)限、采取措施的具體情況、相關(guān)侵害是否持續(xù)、消費(fèi)公益得以救濟(jì)的程度等作為判定因素，并將履職情況作為訴前程序到訴訟程序的最直接變量。

（四）完善直接起訴的具體制度

1.完善直接起訴的訴訟類型和選擇機(jī)制

民事公益訴訟與行政公益訴訟競(jìng)合的情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)選擇何種訴訟類型，沒有明文規(guī)定。此類案件中，通常包含兩類主體的違法行為：一是經(jīng)營(yíng)者的行為侵害了消費(fèi)公益；二是市場(chǎng)監(jiān)管部門等行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)。立法應(yīng)當(dāng)明確具體的選擇標(biāo)準(zhǔn)。第一，優(yōu)先選擇行政公益訴訟作為基本要求。從立法本意講，公益訴訟本質(zhì)上是最大限度、最高效率維護(hù)社會(huì)公共利益的路徑，能夠督促負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)依法行政。行政機(jī)關(guān)積累了較專業(yè)的處置手段，選擇由行政機(jī)關(guān)履職比檢察機(jī)關(guān)直接向經(jīng)營(yíng)者追責(zé)效果更好。因此，在出現(xiàn)競(jìng)合情形時(shí)，優(yōu)先選擇行政公益訴訟更符合公益訴訟的立法精神。只有當(dāng)行政公益訴訟沒有完全達(dá)到目的時(shí)，才以民事公益訴訟作為補(bǔ)充。其次，將刑事附帶民事訴訟作為公益訴訟的重點(diǎn)模式。提起刑事附帶民事公益訴訟，有利于高效解決公益保護(hù)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)作為未來(lái)的重點(diǎn)模式。第三，增加行政附帶民事公益訴訟類型。在消費(fèi)領(lǐng)域，行政責(zé)任與民事責(zé)任往往互為先決條件。如果一個(gè)案件既有經(jīng)營(yíng)者的侵權(quán)行為，又存在行政機(jī)關(guān)的違法行為，且違法行為不盡快制止、糾正，將會(huì)給公共利益造成重大損害的，應(yīng)當(dāng)提起行政附帶民事公益訴訟。這樣，一方面，可以盡快糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為；另一方面，可以通過(guò)提起附帶民事訴訟解決民事責(zé)任問(wèn)題，能夠更全面保護(hù)公益，節(jié)約訴訟成本。

2.將賠償損失作為民事公益訴訟請(qǐng)求的法定類型

消費(fèi)侵權(quán)行為復(fù)雜多樣，需要借助不同的訴訟請(qǐng)求來(lái)分類實(shí)現(xiàn)對(duì)不同權(quán)利的救濟(jì)。民事公益訴訟中能否提出賠償損失的請(qǐng)求，爭(zhēng)議較大。有關(guān)規(guī)定列舉的訴訟請(qǐng)求包括停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠禮道歉等，未有賠償損失的明文規(guī)定。賠償損失具有救濟(jì)不特定消費(fèi)者的作用，有利于受損的消費(fèi)公益得到及時(shí)補(bǔ)救，懲戒違法經(jīng)營(yíng)者。不過(guò)，實(shí)現(xiàn)賠償損失的訴求比較復(fù)雜，涉及受害消費(fèi)者范圍的確定、訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)、損害金額的證明方法、賠償金的歸屬和分配等諸多難題，但是并不能將此作為排除賠償損失訴求的充分理由。今后立法應(yīng)當(dāng)從公益訴訟的預(yù)防和保護(hù)功能去設(shè)定訴訟請(qǐng)求，將損害賠償和懲罰性賠償作為檢察機(jī)關(guān)的公益訴求，盡快出臺(tái)規(guī)定明確損害賠償金和懲罰性賠償金的歸屬、分配和使用等內(nèi)容。

3.完善行政公益訴訟舉證責(zé)任制度

舉證責(zé)任是公益訴訟的重要制度，關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)和被告證明責(zé)任的范圍。在消費(fèi)行政公益訴訟中，法律沒有規(guī)定舉證責(zé)任如何配置。根據(jù)《檢察公益訴訟司法解釋》第4條和第22條之規(guī)定，仍遵循由被告承擔(dān)舉證責(zé)任的規(guī)則。有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的舉證能力并不弱于行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行誰(shuí)主張誰(shuí)舉證，不實(shí)行舉證責(zé)任倒置。因?yàn)橐試?guó)家名義提起公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)相比被告而言，無(wú)論在經(jīng)濟(jì)實(shí)力還是在社會(huì)背景方面并不處于弱勢(shì)地位。[9]檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)行政公益訴訟的最主要法律依據(jù)是《行政訴訟法》。該法第34條第1款規(guī)定：“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。”因此，檢察機(jī)關(guān)的特殊身份和優(yōu)勢(shì)并不是加重其證明責(zé)任、減輕違法行為人證明責(zé)任的法定理由?！芭e證責(zé)任最核心的問(wèn)題是不能因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)作為特殊的主體參與訴訟，而使舉證責(zé)任發(fā)生改變，還要遵循訴訟制度的原有架構(gòu)?！盵10]在消費(fèi)行政公益訴訟中，主要的舉證責(zé)任仍應(yīng)當(dāng)由被告行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。

證明消費(fèi)公益受到侵害及侵害后果的嚴(yán)重程度，是檢察機(jī)關(guān)舉證責(zé)任最重要和最困難的內(nèi)容。消費(fèi)侵權(quán)的因果關(guān)系和損害后果認(rèn)定比較復(fù)雜，消費(fèi)公益的損害事實(shí)、損害范圍、因果關(guān)系等方面都需要專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估、鑒定。應(yīng)當(dāng)盡快完善專業(yè)化的評(píng)估制度和鑒定制度，建立全國(guó)性的消費(fèi)領(lǐng)域評(píng)估專家?guī)?、鑒定專家?guī)旌蛯＜逸o助制度，并對(duì)評(píng)估專家、鑒定專家和專家輔助人的資質(zhì)和選任機(jī)構(gòu)、選任程序等作出規(guī)定。

4.構(gòu)建特別程序

大規(guī)模消費(fèi)侵權(quán)發(fā)生后，往往涉及面廣、侵害后果嚴(yán)重。而公益訴訟從訴前程序到判決，時(shí)間長(zhǎng)達(dá)數(shù)月甚至數(shù)年，時(shí)間維度上嚴(yán)重滯后于公益保護(hù)的迫切需要。一旦救濟(jì)不及時(shí)，不但加劇損害的擴(kuò)散，而且可能造成無(wú)法彌補(bǔ)的損失，公益訴訟的效果將大打折扣。建議針對(duì)大規(guī)模消費(fèi)侵權(quán)案件的特殊性，構(gòu)建特別程序，賦予檢察機(jī)關(guān)在訴前和訴中要求經(jīng)營(yíng)者或行政機(jī)關(guān)采取緊急補(bǔ)救措施的職權(quán)，并規(guī)定相應(yīng)的實(shí)施程序。

5.建立裁判執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制

確保司法裁判的執(zhí)行是司法權(quán)威的重要保障，也是公益訴訟目的得以實(shí)現(xiàn)的最后環(huán)節(jié)。由于消費(fèi)侵權(quán)行為的復(fù)雜性、專業(yè)性及公共利益的不確定性，單獨(dú)由法院監(jiān)督判決的履行有一定難度。建議建立消費(fèi)公益訴訟裁判執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制：（1）建立執(zhí)行階段的檢察監(jiān)督和檢察建議制度，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)消費(fèi)公益保護(hù)的訴前、訴中、訴后的全過(guò)程監(jiān)督。鑒于消費(fèi)公益訴訟的特殊性，檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟不能以法院判決作為“案結(jié)事了”的標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)當(dāng)對(duì)生效判決的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。今后應(yīng)當(dāng)對(duì)判決執(zhí)行階段檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式和要求作出具體規(guī)定。此外，與案件有關(guān)但不宜在訴訟中直接闡明的內(nèi)容，可以通過(guò)檢察建議的方式向被告、行業(yè)協(xié)會(huì)、被告的主管機(jī)關(guān)或上級(jí)部門等提出加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管或行政監(jiān)管等方面的建議。在消費(fèi)行政公益訴訟中，因行政機(jī)關(guān)怠于履行法定職責(zé)造成重大公共利益侵害后果的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)建議對(duì)行政機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行懲戒。（2）建立公益訴訟裁判執(zhí)行的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。公益訴訟的目的是保護(hù)社會(huì)公共利益，公眾是公共利益的享有者。因此，應(yīng)當(dāng)建立健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮消費(fèi)者、消協(xié)組織等社會(huì)力量共同監(jiān)督判決執(zhí)行。

6.建立消費(fèi)公益訴訟的保障機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)公益訴訟承受著巨大的壓力和風(fēng)險(xiǎn)，即使最終勝訴也常常付出巨大的代價(jià)。公益訴訟的關(guān)鍵問(wèn)題仍然在于：如何通過(guò)激勵(lì)機(jī)制的恰當(dāng)設(shè)計(jì)確保公共利益對(duì)制度的有效性與規(guī)范性的矯正與維護(hù)。[11]為此，一些國(guó)家建立了保障機(jī)制來(lái)推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟工作。如德國(guó)民事訴訟法第637條規(guī)定，國(guó)家財(cái)政部承擔(dān)因檢察機(jī)關(guān)敗訴而產(chǎn)生的訴訟費(fèi)。[12]歐洲國(guó)家在減輕原告訴訟費(fèi)用以及律師費(fèi)用負(fù)擔(dān)方面，建立了第三方資助方法。c第三方資助也稱為訴訟費(fèi)用融資，即社會(huì)上存在專門的訴訟融資機(jī)構(gòu)，當(dāng)事人提起訴訟時(shí)，可通過(guò)融資方式解決訴訟費(fèi)用不足問(wèn)題，但一般約定勝訴后應(yīng)將勝訴金的一定比例支付給資助人。今后應(yīng)當(dāng)建立消費(fèi)公益訴訟的保障機(jī)制，確保消費(fèi)公益訴訟的可持續(xù)發(fā)展。目前，比較緊要和可行的做法是建立消費(fèi)公益訴訟基金和消費(fèi)公益訴訟專家?guī)欤峁┵Y金和專業(yè)人才的制度保障。

五、結(jié)語(yǔ)

檢察機(jī)關(guān)消費(fèi)公益訴訟制度是保護(hù)消費(fèi)公益的司法制度創(chuàng)新和法律對(duì)社會(huì)發(fā)展的變革與回應(yīng)。作為群體性消費(fèi)糾紛的新型解決方案，突破了傳統(tǒng)的當(dāng)事人適格理論，具有私人訴訟等其他糾紛解決模式無(wú)法容納的新元素，成為理論界推崇的消費(fèi)公益保護(hù)新路徑和司法實(shí)踐的新追求。

公益訴訟是法治化的社會(huì)治理手段，是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的新路徑，能夠?qū)崿F(xiàn)消費(fèi)公益從分散性治理向整體性治理轉(zhuǎn)型，及時(shí)化解消費(fèi)領(lǐng)域群體性事件。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟也是提升消費(fèi)者集體話語(yǔ)權(quán)的有效路徑，有利于弱勢(shì)消費(fèi)者的聲音被行政機(jī)關(guān)和經(jīng)營(yíng)者傾聽，并能夠在相對(duì)公平的訴訟程序中進(jìn)行公開博弈，促使經(jīng)營(yíng)者守法經(jīng)營(yíng)和行政機(jī)關(guān)依法履職，協(xié)同解決消費(fèi)公益難題，提高消費(fèi)者整體福利。立足新時(shí)代，加強(qiáng)消費(fèi)維權(quán)，應(yīng)當(dāng)凸顯檢察機(jī)關(guān)消費(fèi)公益訴訟的社會(huì)價(jià)值和法律價(jià)值，激活其特有的功能和作用。在消費(fèi)公益訴訟制度的完善和實(shí)施進(jìn)程中，檢察機(jī)關(guān)有責(zé)任作為公益訴訟的引導(dǎo)者和踐行者，帶動(dòng)社會(huì)公眾關(guān)注以司法途徑解決消費(fèi)糾紛的新理念和新方式，建設(shè)共建共治共享的社會(huì)治理新格局。