改革開放40年：“引進(jìn)來”與“走出去”

張建平 劉桓

改革開放40年，中國對外開放經(jīng)歷了由“出口導(dǎo)向與以FDI擴(kuò)大為動力的進(jìn)口替代相結(jié)合的外向型經(jīng)濟(jì)”向“引進(jìn)來和走出去”共同發(fā)展、東中西部協(xié)調(diào)發(fā)展的外向型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的發(fā)展歷程?！耙M(jìn)來”和“走出去”是中國改革開放40年經(jīng)濟(jì)增長、融入國際分工體系的重要方面，是中國對外開放的重要內(nèi)容。這里“引進(jìn)來”主要分析吸引外商直接投資（IFDI），“走出去”則分析對外直接投資（OFDI），總結(jié)“引進(jìn)來”和“走出去”的發(fā)展經(jīng)驗，對下一階段建設(shè)更高水平的開放型經(jīng)濟(jì)新體制有重要指導(dǎo)意義。

“引進(jìn)來”與“走出去”的發(fā)展歷程

根據(jù)“引進(jìn)來”與“走出去”流量的大小以及相互之間的關(guān)系，將其分為五個發(fā)展階段。

一是1978-1990年，改革開放初期，“引進(jìn)來”為主的階段。

1978年中國改革開放開始起步，對外開放政策以“市場換資本”戰(zhàn)略為主，著眼于引進(jìn)外資以彌補(bǔ)“雙缺口”，主要采取“興辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)”、開放沿海口岸等一系列措施，引進(jìn)了一批以可口可樂、麥當(dāng)勞、肯德基、大眾汽車等為代表的滿足國內(nèi)初級消費(fèi)的外資企業(yè)，著力發(fā)展了以“三來一補(bǔ)”為主的輕紡制造業(yè)，推動了東部沿海以及珠三角等區(qū)域經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展。同時外資主要來源于臺港澳企業(yè)、海外華人華僑資本。

資本要素的跨國流動表現(xiàn)為以引進(jìn)外資為主的特點(diǎn)，同時，對外投資實行限制和謹(jǐn)慎審批的政策，此階段我國實際利用外資達(dá)796億美元，對外借款為利用外資主要形式。

二是1990-2001年，“引進(jìn)來”迅速發(fā)展，“走出去”開始起步。

1992年鄧小平同志南巡講話以及黨的十四大的政策目標(biāo)，進(jìn)一步確立了這一階段對外開放的目標(biāo)是“按產(chǎn)業(yè)政策吸引外商投資”，實施以“市場換技術(shù)”的引資戰(zhàn)略。鼓勵大力發(fā)展工業(yè)制造業(yè)以及科學(xué)技術(shù)和研發(fā)領(lǐng)域，對第一和第三產(chǎn)業(yè)仍維持限制政策。開放區(qū)域上實現(xiàn)了由沿海地區(qū)向內(nèi)陸腹地拓展。開放平臺進(jìn)一步多元化，建立了楊浦經(jīng)濟(jì)開放區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)等以引資和對外貿(mào)易為主的外向型工業(yè)園區(qū)。在這一政策指導(dǎo)下，全國引進(jìn)外資額實現(xiàn)飛速發(fā)展，到2000年引進(jìn)外資額達(dá)到593.6億美元，累計實際利用外資額達(dá)到3702億美元，連續(xù)7年成為全球第二大外資流入國，利用外資方式向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)型以及基礎(chǔ)設(shè)施利用外資明顯增多。外資推動中國消費(fèi)升級向吃飽穿暖轉(zhuǎn)換，拉動國內(nèi)輕工業(yè)和紡織工業(yè)迅速崛起。

1998-2001年間，在世界第五次并購浪潮的影響下，對外直接投資進(jìn)入起步階段。此階段的對外投資較為分散，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不明顯。

三是2002-2008年，進(jìn)入大規(guī)模“引進(jìn)來”，逐步“走出去”的階段。

加入WTO標(biāo)志著中國進(jìn)入全面對外開放的新階段，開始實施“引進(jìn)來”與“走出去”共同發(fā)展的戰(zhàn)略，吸收外資的目的主要是“優(yōu)化資源配置、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和推動市場經(jīng)濟(jì)體制的完善”，引資策略轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔|(zhì)量型外資推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”，同時實施“走出去”戰(zhàn)略，資本流動從單向流動向雙向流動轉(zhuǎn)變。

這一階段引進(jìn)外資繼續(xù)在數(shù)量上保持增長，但是增速放緩。2006年底出口退稅率下調(diào)方案推動引資方式上向“直接投資和跨國并購”并重的方式轉(zhuǎn)變，世界500強(qiáng)中有400多家企業(yè)進(jìn)入中國。引資領(lǐng)域由第二產(chǎn)業(yè)進(jìn)入電信、科技、教育、商貿(mào)、旅游、交通等第三產(chǎn)業(yè)，跨國公司的技術(shù)外溢效應(yīng)明顯增強(qiáng)，推動整體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，同時引資的地區(qū)分布由東部地區(qū)向西部地區(qū)溢出。2008年實施的“兩稅合一”，推動引資政策由超國民待遇向中性政策轉(zhuǎn)變，開始向國際投資規(guī)則接軌。

2001年加入WTO之后，中國消費(fèi)升級拉動房地產(chǎn)、重化工業(yè)、重大裝備制造以及電子信息技術(shù)等行業(yè)的發(fā)展，同時一般制造業(yè)、裝備制造業(yè)、紡織等領(lǐng)域出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。2005年匯改制度實施降低了匯率，進(jìn)一步為企業(yè)走出去注入動力。同時，中國與東盟、智利、巴基斯坦簽訂了雙邊自貿(mào)協(xié)定，以及自2006年11月起開始推行境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設(shè)，成為推動企業(yè)對外經(jīng)濟(jì)合作、走出去尋找市場的外在動力。2002-2008年，中國對外直接投資增長速度持續(xù)超過30%。

四是2009-2012年，世界金融危機(jī)后“引進(jìn)來”，“走出去”更趨平衡。

2008年世界金融危機(jī)導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)格局產(chǎn)生了深刻變革。受關(guān)鍵領(lǐng)域重大政策的不確定性影響，全球資本流動出現(xiàn)波動性下滑，但是流入新興市場的比例在2009年超過發(fā)達(dá)國家。中國作為經(jīng)濟(jì)全球化鏈條上重要的一環(huán)，也面臨轉(zhuǎn)型升級的壓力，利用外資從“高速增長”進(jìn)入“調(diào)整分化、低速平穩(wěn)增長”階段。

在這一階段，我國開放型經(jīng)濟(jì)改革的方向是對涉外經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行調(diào)整——包括對外資管理的方式、外資準(zhǔn)入的管理、法律法規(guī)的調(diào)整，進(jìn)而延伸到國內(nèi)的體制機(jī)制改革，減少審批數(shù)量。引資政策側(cè)重于促進(jìn)制造業(yè)改造提升，培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面。引資平臺作用日益增強(qiáng)，國家級開發(fā)區(qū)中2012年吸收的外資和外商投資企業(yè)再投資達(dá)到507億美元，成為我國吸收外資的重要承載地。

金融危機(jī)后受國內(nèi)巨額外匯儲備以及國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的影響，全球資源資產(chǎn)估值偏低給企業(yè)帶來機(jī)遇，推動企業(yè)走出去步伐明顯加快。中國對外投資實現(xiàn)了逆市上揚(yáng)，制造業(yè)、房地產(chǎn)以及科技信息領(lǐng)域?qū)ν馔顿Y迅速增長，能源以及礦產(chǎn)領(lǐng)域投資增長速度趨于放緩。同時，表現(xiàn)出以并購?fù)顿Y購買戰(zhàn)略資產(chǎn)實現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家布局的投資日益增多的特點(diǎn)。

五是2013-2017年，“一帶一路”倡議的推進(jìn)，自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略推動新一輪高水平開放，“引進(jìn)來”進(jìn)入高質(zhì)量階段，“走出去”范圍更廣。

2013年，黨的十八屆三中全會確立了新階段下全面深化改革的路徑，同年，“一帶一路”倡議提出，同時開始實施自貿(mào)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步改善外資外貿(mào)發(fā)展的制度和政策環(huán)境，表明我國對外開放水平進(jìn)入了新階段，“引進(jìn)來”和“走出去”朝著均衡的水平發(fā)展。

這一階段利用外資的特點(diǎn)是堅持“三個不會變”，開始試行負(fù)面清單管理模式，進(jìn)入以制度創(chuàng)新為核心的新一輪改革開放歷程，中國的引進(jìn)外資環(huán)境準(zhǔn)入門檻更低，也更加符合國際規(guī)則。負(fù)面清單管理成為新一輪吸引FDI進(jìn)入強(qiáng)有力的推進(jìn)器。引進(jìn)外資的水平進(jìn)一步提高，外資結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，外資更多地流向高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。2017年，我國實際使用外資1363億美元，成為全球第二大外資流入國。

針對境外直接投資的監(jiān)管，修訂《境外投資管理辦法》，確立了“備案為主、核準(zhǔn)為輔”的審核模式，極大地簡化了中小企業(yè)走出去的流程。同時隨著我國企業(yè)國際競爭力的提高以及“一帶一路”建設(shè)的推動，走出去進(jìn)入快速發(fā)展階段，投資領(lǐng)域和地區(qū)更加廣泛。2014年對外直接投資達(dá)到1231億美元，年均增長15.7%，首次接近利用外資水平，標(biāo)志著中國進(jìn)入了引入外資和對外投資并重發(fā)展的新階段。2015年末，中國對外直接投資存量首次超過萬億美元大關(guān)。

現(xiàn)階段“引進(jìn)來”與“走出去”的特點(diǎn)

當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力，實現(xiàn)從高速增長邁向高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時期。而從國際資本的凈流動來看，中國正在經(jīng)歷著從投資輸入國向投資輸出國轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，中國開放水平進(jìn)入了新一輪高水平對外開放的階段。

一是進(jìn)入“引進(jìn)來”與“走出去”的雙輪驅(qū)動和良性互動的發(fā)展階段。

經(jīng)過改革開放40年，中國利用外資促進(jìn)了國內(nèi)工業(yè)體系的形成以及產(chǎn)業(yè)競爭力的提升，推動了經(jīng)濟(jì)的增長。從2014年開始，對外投資的規(guī)模開始大于引進(jìn)外資的規(guī)模，同時成為全球第二大對外投資大國、第三大的引進(jìn)外資大國，中國利用外資從最初的“引進(jìn)來”為主進(jìn)入到當(dāng)前的“引進(jìn)來”與“走出去”共同發(fā)展的階段，在引進(jìn)外資與對外投資演變40年的過程中，中國雙向投資驅(qū)動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的格局已經(jīng)形成。

中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級的高質(zhì)量發(fā)展階段，中國融入全球化的方式轉(zhuǎn)向“參與全球規(guī)則的制定，以雙向投資融入全球價值鏈”，由此帶動對引進(jìn)外資和對外投資需求的變化。

引進(jìn)外資進(jìn)入更重質(zhì)量和競爭環(huán)境的階段，而對外直接投資動機(jī)則由尋求能源以及自然資源為主進(jìn)入尋求市場和技術(shù)為主的發(fā)展階段。從兩者關(guān)系來看，中國已經(jīng)進(jìn)入引進(jìn)外資與對外投資基本平衡的階段，在新的階段實現(xiàn)引進(jìn)外資和對外投資的協(xié)調(diào)發(fā)展成為提升對外開放水平能力的重中之重。當(dāng)前我國出口產(chǎn)品質(zhì)量、檔次和附加值不高等問題尚未得到根本解決，特別是面臨發(fā)達(dá)國家再工業(yè)化和發(fā)展中國家低成本競爭的雙重擠壓，傳統(tǒng)競爭優(yōu)勢減弱，通過“引進(jìn)來”和“走出去”的良性互動發(fā)展推動國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、動能轉(zhuǎn)換，形成新的競爭優(yōu)勢成為新一輪高水平開放體制建設(shè)的重要內(nèi)容。

二是開放型經(jīng)濟(jì)體制由政策性開放逐步轉(zhuǎn)向制度性開放。

改革開放40年，隨著中國加入WTO以及主動推動開放型經(jīng)濟(jì)體制的建立，七次修改外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，不斷擴(kuò)大外商投資準(zhǔn)入領(lǐng)域，同時通過削減審批事項，實現(xiàn)了由“正面清單”逐漸過渡到“負(fù)面清單”的外資管理體制的改變，在吸引外資政策上則實現(xiàn)了由“超國民待遇”向“準(zhǔn)入前國民待遇”、內(nèi)外資統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入的制度型開放轉(zhuǎn)變，新階段更注重在放寬市場準(zhǔn)入、營造公平、法制、誠信的營商環(huán)境吸引優(yōu)質(zhì)外資，同時通過內(nèi)外資同臺競爭倒逼國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和企業(yè)改革。在對外直接投資領(lǐng)域則由核準(zhǔn)制轉(zhuǎn)向備案制，同時實現(xiàn)企業(yè)對外投資的自主決策和自主經(jīng)營，同時不斷完善權(quán)益保障、貿(mào)易救濟(jì)、貿(mào)易促進(jìn)與知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律體系推動企業(yè)參與全球競爭。在不斷提升貿(mào)易自由化和投資便利化水平的基礎(chǔ)上，中國正逐步轉(zhuǎn)向全方位的開放型經(jīng)濟(jì)新體制。

三是開放型經(jīng)濟(jì)的平臺建設(shè)日益多元化。

吸引外資來看，除各地的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開放區(qū)外，自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)成為新階段中國建設(shè)開放型經(jīng)濟(jì)新體制的重要試驗田。自貿(mào)試驗區(qū)憑借制度優(yōu)勢在吸收外資方面發(fā)揮了重要作用，成為各地區(qū)吸引外資的新引擎。自2013年設(shè)立上海自由貿(mào)易試驗區(qū)以來，我國已經(jīng)形成“1+3+7+1”的自貿(mào)試驗區(qū)試點(diǎn)新格局，成為推動陸海內(nèi)外聯(lián)動、打造對外開放新高地的重要平臺。

從“走出去”來看，中國除在傳統(tǒng)的推動國際經(jīng)濟(jì)合作的“雙多邊自由貿(mào)易協(xié)定”方面不斷發(fā)力外，還提出了“一帶一路”倡議并大力推動境外經(jīng)貿(mào)合作園區(qū)建設(shè)，成為新一輪推動中國建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)體制的平臺?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)的推進(jìn)有效推動了我國對內(nèi)對外雙向開放，同時為引進(jìn)外資和對外投資相互結(jié)合、培育國際競爭新優(yōu)勢提供了平臺。中國在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)過程中，為相關(guān)國家或地區(qū)的國際產(chǎn)能合作提供投融資支持，同時推動貿(mào)易便利化、基礎(chǔ)設(shè)施互通、民心相通等建設(shè)將為中國企業(yè)向沿線國家“走出去”打造良好的軟硬件環(huán)境，成為中國企業(yè)走出去新的推動因素。境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設(shè)是中國自2006年開始實施的推動企業(yè)“走出去”的戰(zhàn)略平臺，它的建設(shè)有助于帶動形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，為國內(nèi)企業(yè)走出去提供更好的信息資源、生產(chǎn)要素、基礎(chǔ)設(shè)施等，有助于形成集體走出去，同時促進(jìn)東道國就業(yè)和稅收、提升技術(shù)水平。至2017年，中國已建設(shè)99個境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，極大地推動了對外投資的發(fā)展。

總體來看，上海自貿(mào)試驗區(qū)、粵港澳大灣區(qū)作為中國下一步改革的試驗田，將為“引進(jìn)來”和“走出去”的全面開放格局創(chuàng)造新契機(jī)。

中國雙向投資面臨的挑戰(zhàn)和應(yīng)對

經(jīng)過改革開放40年的發(fā)展，中國對外開放取得了巨大成就、站上了更高起點(diǎn)，同時也面臨著新的困難與挑戰(zhàn)。

一是全球保護(hù)主義抬頭，逆全球化的影響。

全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇企穩(wěn)，但其中的深層次問題尚未解決，仍然面臨許多不穩(wěn)定不確定因素，同時各國開放進(jìn)程明顯分化，中美貿(mào)易摩擦不斷升級。貿(mào)易保護(hù)主義以及逆全球化對世界經(jīng)濟(jì)最直接的影響即抬高政策的不確定性，進(jìn)而帶來對外投資的縮減。據(jù)《全球投資趨勢監(jiān)測報告》，在貿(mào)易摩擦影響下，2018年上半年美國的IFDI降幅達(dá)到73%。

美國對中國實施更加嚴(yán)格的直接投資審查的趨勢增強(qiáng)，其中301調(diào)查中已經(jīng)提出限制中國在美國的投資并購活動，但未公布具體的投資領(lǐng)域，而針對美國對中興的調(diào)查可以判斷，美國對中國企業(yè)投資的限制將主要集中在高新技術(shù)領(lǐng)域，也即涉及到中國獲取技術(shù)型的投資活動，可以預(yù)測在未來一段時期內(nèi)尤其是301調(diào)查撤銷之前中國企業(yè)在美國的投資活動將受到不同程度的限制。

對此，對外可以通過加快簽訂雙邊以及區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（如RCEP等）、貫徹落實“一帶一路”倡議、加大開放等措施進(jìn)一步增加在全球貿(mào)易規(guī)則重構(gòu)中的話語權(quán)，增強(qiáng)在全球貿(mào)易治理中的影響力；對內(nèi)則須堅持深化雙向投資的體制機(jī)制改革、加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，盡快推動一批重大科技項目創(chuàng)新，掌握關(guān)鍵領(lǐng)域核心技術(shù)，推動企業(yè)整體國際競爭力的提升。

二是歐美國家主導(dǎo)WTO規(guī)則改革。

2018年美日歐等發(fā)達(dá)國家從自身利益出發(fā)，“發(fā)力”WTO改革，欲引領(lǐng)下一代國際貿(mào)易規(guī)則。尤其是，美韓已完成升級版FTA，美墨加達(dá)成USMCA，美與日、歐、英也將開啟雙邊貿(mào)易談判，意在打造“21世紀(jì)高標(biāo)準(zhǔn)”貿(mào)易規(guī)則。根據(jù)當(dāng)前改革的主要談判內(nèi)容來看，集中在公平競爭環(huán)境、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、國企行為等方面。

WTO改革將對我國未來的改革開放產(chǎn)生重大影響，主要包括：國有企業(yè)海外投資行為的規(guī)范，將使歐美國家對國有企業(yè)海外投資審查力度加強(qiáng)，強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓條款則對未來海外投資獲取技術(shù)轉(zhuǎn)移和技術(shù)溢出增加了難度，市場經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)條款則對我國已經(jīng)簽訂的雙多邊貿(mào)易協(xié)定帶來能否存續(xù)的威脅?！皩掝I(lǐng)域、高標(biāo)準(zhǔn)”的貿(mào)易規(guī)則客觀上將增加參與國所承擔(dān)的義務(wù)和成本，也將加大國內(nèi)制度規(guī)范和經(jīng)濟(jì)改革的緊迫性。

對此，一方面積極加入WTO規(guī)則談判，爭取規(guī)則制定的主動權(quán)，另一方面進(jìn)一步完善國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)體系的建設(shè)、深化國有企業(yè)改革、建設(shè)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系，同時進(jìn)一步推進(jìn)“準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單”的管理模式，加大雙邊或多邊投資貿(mào)易協(xié)定中的負(fù)面清單與締約方市場開放談判力度，進(jìn)而提高“引進(jìn)來”的質(zhì)量和“走出去”產(chǎn)業(yè)市場選擇的多元化，建設(shè)宏觀審慎監(jiān)管、形成和開放相適應(yīng)的跨境監(jiān)管制度。