統(tǒng)籌破解民辦高校用地用房的制度性瓶頸

劉永林，周海濤

（1.北京信息科技大學 公共管理與傳媒學院，北京100192；2.北京師范大學 教育學部，北京100875）

我國民辦高校是民辦教育事業(yè)的重要組成部分，對促進高等教育事業(yè)的改革與發(fā)展發(fā)揮著重要作用。據(jù)統(tǒng)計，2017年全國普通高等學校2631所，普通本?？圃谛Ｉ?753.59萬人；其中，民辦高校747所（含獨立學院265所），普通本?？圃谛Ｉ?28.46萬人，分別占比為28.39%、22.82%。[1]從2017年9月1日起，新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱新《民促法》）正式開始實施。為進一步實施新《民促法》，教育部于2018年4月20日就《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）向社會公開征求意見，在進一步完善修訂草案的基礎上報送國務院法制工作部門。司法部于2018年8月10日發(fā)布《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》（以下簡稱《送審稿》），再次向社會征求意見。新《民促法》實施條例修訂過程中的兩部修訂草案引起了全社會的廣泛關注和討論。截至目前，天津市、上海市、重慶市等二十七個省份也已發(fā)布貫徹落實《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2016〕81號，以下簡稱“國務院三十條”）的實施意見。

當前，我國民辦教育“新法新政”正處在深入實施的關鍵時期。由于我國民辦教育發(fā)展各地情況不一，必須堅持中央頂層設計與基層創(chuàng)新互動，在中央層面的宏觀政策框架下，積極鼓勵各省級政府發(fā)揮教育統(tǒng)籌權，緊密結(jié)合具體省情，制定符合區(qū)域?qū)嶋H、反映地方特色的中觀、微觀政策，推進地方民辦教育制度創(chuàng)新。[2]如何有效發(fā)揮省級政府的統(tǒng)籌權，彌合國家分類管理頂層設計與推動地方落實之間的差距？架起宏觀上民辦教育發(fā)展的總體要求、目標任務和改革方向與微觀上民辦教育關鍵領域、薄弱環(huán)節(jié)和操作層面的具體措施之間的橋梁，是政策實施中的重大現(xiàn)實問題。民辦高校用地用房作為辦學的基本條件，涉及生均占地面積和校舍建筑面積的剛性標準，在新設民辦高校、現(xiàn)有民辦高校分類選擇登記以及獨立學院轉(zhuǎn)設為獨立設置的民辦高校過程中，已成為難以突破的政策性瓶頸之一。

一、統(tǒng)籌公辦民辦教育用地規(guī)劃，落實民辦教育用地扶持政策

（一）推進公辦、民辦教育用地規(guī)劃全納、同等

新形勢下，統(tǒng)籌規(guī)劃民辦教育發(fā)展，切實把民辦教育事業(yè)納入當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，合理配置新增公辦教育與民辦教育資源，是落實公辦教育與民辦教育同等法律地位的源頭性問題。早在1997年國務院頒布的《社會力量辦學條例》第四十七條中就已明確，教育機構建設需要使用土地的，應當根據(jù)有關規(guī)定納入規(guī)劃并優(yōu)先安排。2003年頒布的《民辦教育促進法》第五十條明確規(guī)定，新建、擴建民辦學校應當按照公益事業(yè)用地及建設的有關規(guī)定給予優(yōu)惠。在前述兩部法律法規(guī)頒布的前后，以陜西省為代表，還有浙江省、江西省等地，根據(jù)國家有關規(guī)定將民辦高校建設用地納入當?shù)亟ㄔO規(guī)劃，大力支持民辦高校在建設規(guī)劃范圍內(nèi)依法優(yōu)惠征用土地，有效促進了當?shù)孛褶k高校的快速發(fā)展。[3]但遺憾的是，大部分的省級區(qū)域在統(tǒng)籌公辦、民辦教育用地規(guī)劃方面，推進力度不一、效果各異的現(xiàn)象依然比較突出。2012年，教育部頒布的《關于鼓勵和引導民間資金進入教育領域促進民辦教育健康發(fā)展的實施意見》再次強調(diào)，要求各地在規(guī)劃教育事業(yè)發(fā)展時，充分考慮民辦教育用地需求，并在新增教育資源時統(tǒng)籌考慮公辦學校和民辦學校發(fā)展實際。從我國民辦教育發(fā)展歷程看，實踐中民辦高校用地規(guī)劃難以獲得與公辦高校的同等待遇，統(tǒng)籌實現(xiàn)公辦、民辦高校用地的全納、同等規(guī)劃仍需時日。例如，民進廣東省委在2016年調(diào)研發(fā)現(xiàn)，辦學場地的限制成了廣東省部分民辦學校發(fā)展的“緊箍咒”，建議將民辦學校用地納入教育用地總體規(guī)劃。[4]

教育用地規(guī)劃是時空上對教育用地的總體配置安排，是教育用地的“龍頭”，同時也是民辦教育用地獲得同等待遇的元政策。當前“新法新政”實施過程中，貫徹落實對民辦高校的用地扶持政策，首先必須從統(tǒng)籌教育用地規(guī)劃入手。從“新法新政”的相關規(guī)定看，新《民促法》僅僅明確了非營利性民辦學校用地與公辦學校的同等原則。新《民促法》實施條例正在修訂過程中，其中《征求意見稿》和《送審稿》在強調(diào)新《民促法》第五十一條內(nèi)容的基礎上，新增“地方人民政府在制定閑置校園綜合利用方案時，應當考慮當?shù)孛褶k教育發(fā)展需求”的內(nèi)容。在二十七個省級政府所頒布的落實新《民促法》和“國務院三十條”的實施意見或辦法中，廣東省和江西省要求將民辦學校建設用地納入土地利用各項規(guī)劃計劃，在分配新增建設用地指標時向民辦學校傾斜、在土地利用年度規(guī)劃中優(yōu)先安排；其余省份并未對民辦教育用地規(guī)劃做出突破性的創(chuàng)新。即便是“傾斜”“優(yōu)先”等表述，也并非創(chuàng)新，更不意味著實踐中可以將含義如此模糊的象征性、宣誓性表述真正落實到位。當前，在中央關于教育用地政策的頂層設計之下，各級地方政府的相關部門應適應教育行業(yè)發(fā)展的新要求和新趨勢，改革、創(chuàng)新土地利用、規(guī)劃、管理的方式方法，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌和區(qū)域均衡發(fā)展為目標，在土地利用總規(guī)劃和年度計劃中，合理安排教育用地指標，優(yōu)先支持教育用地項目；統(tǒng)籌考慮和平衡民辦教育用地需求，推進教育發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃中公辦、民辦教育用地全納、同等，繼而合理配置公辦、民辦教育用地的規(guī)模、布局、結(jié)構和時序安排，編制教育資源布點專項規(guī)劃，并納入控制性詳細規(guī)劃，助力推進公辦、民辦教育事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）推進民辦教育用地差別化分類扶持政策落地落細

在統(tǒng)籌公辦、民辦教育用地用房規(guī)劃的引領下，亟須各省級政府結(jié)合本地實際，以落實新《民促法》土地扶持政策為契機，建立健全有效的民辦高校用地用房分類扶持政策體系，將新設立的營利性民辦高校、非營利性民辦高校，以及現(xiàn)有民辦高校分類登記，并將獨立學院轉(zhuǎn)設為獨立設置的民辦高校過程中涉及用地用房的政策性難題一并考慮解決。當前，新《民促法》和“國務院三十條”原則性規(guī)定了新建、擴建營利性民辦學校按照國家規(guī)定供給土地，這成為營利性民辦學校用地屬于教育用地范疇的現(xiàn)行“國家規(guī)定”，但是實踐中將可能面臨難以充分兌現(xiàn)供給用地待遇的困局?！皣乙?guī)定”是延續(xù)當下實踐中土地的有償使用政策，抑或是在有償使用與劃撥用地中尋求一種符合我國實際和營利性民辦學校特點的折中方案，仍然需要中央層面和地方層面進一步創(chuàng)新落細，以避免當前營利性民辦學校的用地政策成為選擇登記的直接阻礙。在新《民促法》中原則性規(guī)定了按照與公辦學校同等原則新建、擴建非營利性民辦學校，還需中央和地方相關部門在此宏觀政策下進一步細化，以兌現(xiàn)“以劃撥等方式用地優(yōu)惠”的相關配套政策，使民辦學校獲得與公辦學校同等的對待。

在分類管理框架下，明確營利性民辦學校和非營利性民辦學校的教育用地屬性后，如何在中觀、微觀層面落實非營利性和營利性民辦學校用地的分類扶持政策已成為民辦教育分類管理政策實施中的關鍵環(huán)節(jié)?；诖?，筆者認為，第一，在供應土地的方式上，新建營利性民辦學?？商剿鞫嘣恋毓Ｊ健Ｒ环矫?，可參照高新技術產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)以及其他鼓勵投資工業(yè)項目的工業(yè)用地政策，通過土地出讓、租賃、劃撥、作價入股等形式供應土地；[5]另一方面，還可參照探索利用農(nóng)村集體土地增加保障性住房供給的方式，在不改變農(nóng)村集體土地基本屬性的前提下，營利性民辦學校以合作、參股、租賃等方式變通獲得農(nóng)村集體建設用地中“公益性公共設施用地”的使用權。第二，在獲得土地的方式上，推動更多省份實施租賃、出讓等多種組合的供應方式、長短結(jié)合的供應年期、分期繳納土地出讓金等措施，也可以探索通過土地、校舍等要素低租金、零租金的方式，交由品牌學校通過品牌化管理輸出等方式辦學。第三，在供應土地的對象上，在符合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需求的前提下，新建民辦學校用地應當嚴格遵循“引進特色、優(yōu)質(zhì)辦學資源”等要求；對于擴建民辦學校，實行優(yōu)質(zhì)、良好、發(fā)展、限制等評估分級，對民辦學校的辦學條件、管理水平和辦學規(guī)模等方面進行綜合評價，并將其作為供地參考。此外，還可以實施規(guī)劃引導下的“項目引資”，定期公布項目引資指南，以公開招標、項目遴選、協(xié)議引資等方式引進舉辦者。

二、優(yōu)化辦學用地用房剛性政策，多措并舉節(jié)約集約用地用房

（一）建構民辦高校用地用房的多元設置標準體系

教育部《普通本科學校設置暫行規(guī)定》（教發(fā)〔2006〕18號）以及《獨立學院設置與管理辦法》（教育部令第26號）明確規(guī)定了民辦普通本科學校校園占地面積500畝以上和生均校舍建筑面積30平方米以上的設置標準。長期以來，一些民辦高校以劃撥方式獲得土地時，審批非常嚴格、程序過于煩瑣，以出讓的方式獲得土地使用權則成本太高、籌資困難，且普遍認為現(xiàn)行國家規(guī)定的校園占地面積及校舍建筑面積設置標準過高，不但增加了民辦高校的財力負擔，也限縮了民辦高校特色發(fā)展的空間。[6]這一點對于獨立學院的影響顯得尤為明顯。2003年教育部曾規(guī)定獨立學院的校園占地面積不少于300畝，大部分獨立學院據(jù)此標準規(guī)劃建設校園。但是，在2008年教育部頒布的《獨立學院設置與管理辦法》關于獨立學院轉(zhuǎn)設的新標準下，校園占地面積500畝的標準成為影響獨立學院轉(zhuǎn)設的關鍵因素。[7]在辦學實踐中，獨立學院轉(zhuǎn)設中“校園占地面積500畝的標準”直接催生和掀起了一股“遷址辦學”熱潮，一部分省份支持獨立學院從省會城市、大中城市遷址到非中心城市辦學，以實現(xiàn)辦學條件中的校園占地面積標準。有學者統(tǒng)計，2008年4月-2017年4月期間，全國有近百所獨立學院遷址辦學。[8]然而，被動的遷址辦學盡管解決了發(fā)展空間問題，但外部環(huán)境調(diào)適、生源下降、師資流失、債務攀升、校地合作、文化重建等諸多新挑戰(zhàn)隨之而來。有學者認為，“如果說滿足教育部規(guī)定的基本辦學條件是‘大考’的話，遷址后的發(fā)展就是場更大的考試。”[9]

面對民辦高校發(fā)展的新形勢和獨立學院轉(zhuǎn)設的困境，中央和地方省級政府應當在充分考慮和平衡民辦教育用地需求的基礎上，根據(jù)各類民辦高校的辦學形式、專業(yè)特點、區(qū)位差異等因素，結(jié)合國家教育用地的行業(yè)標準，制定符合當?shù)貙嶋H的民辦高校用地用房的國家標準和地方標準，從根本上解決民辦高校校園占地面積及建筑面積問題。從國內(nèi)情況看，統(tǒng)一規(guī)定的民辦高校校園占地面積及建筑面積設置標準，與不同省份土地資源的多少、民辦高等教育規(guī)模的大小、經(jīng)濟發(fā)展程度的高低等省情形成巨大的反差與張力。例如，上海、江蘇、廣東是典型的資源小省、經(jīng)濟大省及人多地少的省份，教育用地需求旺盛，對民辦高校用地供給趨緊，僅按照“生均用地規(guī)模”單一控制要素，已無法有效引導建設項目優(yōu)化空間布局和集約高效利用土地。[10]從世界范圍來看，高校的生均占地面積和校舍建筑面積標準與高校的辦學質(zhì)量之間沒有絕對的必然聯(lián)系。例如，英國劍橋大學16500名學生、校園占地面積435畝，加拿大布魯克大學11000名學生、校園占地面積400畝，香港理工大學22000名學生、校園占地面積140畝。[11]此外，從整個社會土地和房產(chǎn)資源的優(yōu)化配置來看，需要進一步增強供給對需求變化的適應能力，降低民辦高校用地用房的門檻和成本。目前我國社會上存在大量閑置、半閑置的樓堂館所或者適用于教育的土地、房產(chǎn)，以及公辦學校的冗余資源。唯獨強調(diào)民辦高校自有產(chǎn)權的土地和校舍，而不放開通過租借土地和校舍辦學，不完全符合當前我國“五大理念”之下的共享發(fā)展理念。因此，需要創(chuàng)新對自有產(chǎn)權與租借土地及校舍的優(yōu)化配置，積極鼓勵政府將適合辦學的空置樓宇、廠房等依法、優(yōu)惠、優(yōu)先出租給民辦學校使用，促進存量資源再利用。域外國家和地區(qū)的相關經(jīng)驗也是值得借鑒的。例如，日本在二戰(zhàn)后將大量閑置的義務教育學校校舍低價租賃給私立高校，推動建立發(fā)達的私立高等教育系統(tǒng)；澳大利亞采用政府輔助貸款的方式給予私立學校用地扶持；我國香港地區(qū)以對政府所有的土地或者校舍采取一元錢批租給舉辦者的方式支持私立學校。[3]

（二）建立民辦高校用地用房集約利用的導向機制

高校土地集約利用遵循的是適度集約原則，主要在于高校土地承載強度偏大可能減少校園建筑面積規(guī)模，還可能不利于或限制教學、科研和社會服務功能的發(fā)揮。[12]當前，在優(yōu)化民辦高校校園占地面積和校舍建筑面積剛性標準的基礎上，基于節(jié)約集約教育用地的基本國策，還需要加大教育用地用房節(jié)約集約利用力度，多措并舉滿足民辦高校的用地用房需求。面對我國國土資源緊缺，新增用地空間逼仄和存量用地有限、低效的實際情況，如何有效配置、合理利用教育用地的問題更為突出，亟待從當前公辦高校用地用房的現(xiàn)狀與問題中汲取應有的教訓。有學者對成都市17所主要高校土地集約利用狀況的分析評價結(jié)果顯示，低度利用土地面積占到25.80%，近90%的高校存在土地利用的挖潛空間。[13]實踐中，公辦高校用地規(guī)模、開發(fā)強度與土地資源緊缺的客觀實際相距甚遠，在一定程度上造成國土資源的較大浪費。例如，在高校層面，校園規(guī)模和功能區(qū)域布局的科學、合理和綜合規(guī)劃不足；在政府層面，高校集中綠化用地、校舍建筑用地、校舍建筑綜合容積率和建筑密度的國家和地方標準供給不足，且對教育土地混合使用和建筑復合利用的引導不足。[12]此外，對整個社會存量土地和房產(chǎn)資源統(tǒng)籌考慮不夠、開放共享引導不足，未充分考慮各類教育設施的緊湊布局、綜合設置、開放共享，等等。

基于公辦高校用地用房的現(xiàn)狀，在新時期民辦高校用地用房供給策略上，亟待建立民辦高校用地用房集約利用的導向機制。從政策趨向看，國土資源部發(fā)布的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（2014第61號令）明確了最嚴格的節(jié)約用地制度，指出優(yōu)先安排社會民生建設用地，教育用地政策總體反映出總量和強度“雙控”的趨向。從實際出發(fā)，以國家層面的教育用地政策為導向，推動制定和實施更加節(jié)約集約的地方性建設項目用地控制標準，尤其是制定和實施高校集中綠化用地、校舍建筑用地、校舍建筑綜合容積率和建筑密度等一系列標準勢在必行。在標準的控制和指引下，亦即在明確高校容積率下限的開發(fā)強度控制要求以及在探索教育用地多功能開發(fā)、地上地下立體綜合開發(fā)利用的情況下，還需深度融合公共服務設施規(guī)劃，增強高校用地的綜合效能。例如，上海市對本市三十三所高校的學校類型、生均規(guī)模、土地利用強度等情況進行評估后，比照日本、新加坡、北京等地的高校用地標準和案例，結(jié)合本地實際，優(yōu)化調(diào)整了相關用地標準。在滿足高校建筑體量、建筑高度等功能用房需求的前提下，增設了高校容積率下限控制值，引導高校緊湊布局、合理用地。在充分對接教育部高校用地行業(yè)標準的基礎上，區(qū)分外環(huán)線內(nèi)外用地條件設置生均用地規(guī)模控制范圍，外環(huán)線內(nèi)的生均用地規(guī)模較原標準下降近10%。[10]對于高校而言，需要持續(xù)提升對教育土地集約利用政策的認知水平，進一步通過優(yōu)化用地結(jié)構、拆舊建新、綜合立體開發(fā)和功能區(qū)域規(guī)劃等途徑挖潛。[12]

（三）探索適度允許民辦高校租賃土地和房產(chǎn)辦學

綜合多元突破民辦高校用地用房的制度性阻滯，在建構民辦高校用地用房的多元設置標準體系和建立民辦高校用地用房集約利用的導向機制之外，在高校設置用地用房的法定標準之內(nèi)，是否允許民辦高校租賃土地和房產(chǎn)辦學也值得探討?！镀胀ū究茖W校設置暫行規(guī)定》是當前高校設置條件的主要依據(jù)。就民辦高校而言，新《民促法》第十一條明確規(guī)定“民辦學校的設置標準參照同級同類公辦學校的設置標準執(zhí)行”，《獨立學院設置與管理辦法》（教育部令第26號）第九條明確規(guī)定“獨立學院的設置標準參照普通本科高等學校的設置標準執(zhí)行”，也即民辦高校與公辦高校同等適用《普通本科學校設置暫行規(guī)定》。但是，《普通本科學校設置暫行規(guī)定》作為高校設置條件的主要依據(jù)，在設置標準的“（五）基礎設施”部分關于“土地”“建筑設施”要求的表述中，均未明示土地和房產(chǎn)必須是自有產(chǎn)權。反倒是《獨立學院設置與管理辦法》第十八條在申請籌設獨立學院須提交的材料中，出現(xiàn)了“資產(chǎn)來源”“有效證明文件”“并載明產(chǎn)權”“其中包括不少于500畝的國有土地使用證或國有土地建設用地規(guī)劃許可證”等表述，更明顯地指向了土地和房產(chǎn)必須是自有產(chǎn)權。實踐中，無論公辦高校還是民辦高校，對于高校設置條件中“土地”“建筑設施”的要求均是按照“必須是自有產(chǎn)權”來操作的，并未有普遍的質(zhì)疑和特殊的例外存在。另外一個反證就是，原國家教委1993年頒布的《民辦高等學校設置暫行規(guī)定》（教計〔1993〕129號）第十條，對自行籌資建校舍確有困難的民辦高校，允許租借適用土地和房產(chǎn)從事教學活動，但強調(diào)要有具備法律效力的契約。該條款曾明確規(guī)定可以租賃土地和房產(chǎn)辦學。但是，在隨后修改并重新頒布的教育部第25號令《民辦高等學校辦學管理若干規(guī)定》（2007年2月3日頒布）中，刪去了前述租賃辦學的相關規(guī)定，修改為符合國家規(guī)定的高校設置條件。

毋庸置疑，從現(xiàn)有的法律和政策看，在高校設置的“土地”和“建筑設施”法定標準之內(nèi)，并無租賃土地和房產(chǎn)辦學的空間。在高校保證土地和房產(chǎn)的法定標準的前提下，一般認為是允許有部分土地和房產(chǎn)以租賃的方式存在的?，F(xiàn)行政策的出發(fā)點，主要在于高校穩(wěn)定發(fā)展和防范辦學風險的需要，當然也應該是對市場準入門檻設置予以綜合考量的結(jié)果。顯然，不擁有土地、房產(chǎn)等大額固定資產(chǎn)的租賃辦學，在防范辦學風險和高校穩(wěn)定發(fā)展上，不如自有土地和房產(chǎn)的民辦高校程度高?？傮w而言，高校所涉及的政治、經(jīng)濟和社會等方面的因素復雜而廣泛，對于高校的抗風險性和穩(wěn)定性要求更高也無可厚非。但是，筆者認為，在未來高等教育新業(yè)態(tài)的引領下，考慮到“雙一流”建設背景下的新一輪高校重新洗牌，土地資源的日益緊缺，以及一部分高校轉(zhuǎn)型或倒閉后出現(xiàn)的大量閑置且適宜出租的土地和房產(chǎn)等，應當可以在辦學風險防范機制更為完善的前提下，進一步探索拓展適度允許民辦高校租賃土地和房產(chǎn)辦學的政策空間。

三、同步完善用地用房配套政策，切實降低辦學用地用房成本

（一）優(yōu)化民辦高校用地用房的減稅降費政策

在分類管理背景下，突破民辦高校辦學空間的制度性障礙，亟待進一步完善與用地用房政策相關的稅費制度。如美國聯(lián)邦和州政府均有政府間接資助私立高校的政策措施，支持私立高校發(fā)展，非營利性私立高校用于教學的房產(chǎn)、設施、土地等方面均可享受免稅的優(yōu)惠政策。[14]我國現(xiàn)行的教育稅收政策法規(guī)過于原則性，法規(guī)內(nèi)部也不銜接，民辦高校與公辦高校同等的稅收優(yōu)惠待遇難以落實，尤其是缺乏對于何種教育機構享受何種程度的減免稅的具體規(guī)定，以至于產(chǎn)生各地執(zhí)行標準不統(tǒng)一、民辦高校稅賦不均的問題。在民辦高校落實法人財產(chǎn)權、獨立學院轉(zhuǎn)設以及現(xiàn)有民辦高校分類登記過程中，涉及民辦高校土地房產(chǎn)的權屬轉(zhuǎn)移手續(xù)，其中權屬轉(zhuǎn)移涉及的稅費尚無配套的稅收優(yōu)惠政策。資產(chǎn)過戶及變更登記涉及土地等十余個部門，在將土地和房產(chǎn)等不動產(chǎn)過戶到學校名下時，要繳納契稅、營業(yè)稅、增值稅等總計約為不動產(chǎn)價值9%的稅費，也即過戶1個億的不動產(chǎn)要繳納900萬元的稅費，致使一些民辦學校的舉辦者遲遲不愿過戶。

遵循非營利性與營利性民辦學校分類管理的“有分有統(tǒng)”原則，在一定程度上要統(tǒng)一規(guī)范各地對民辦學校的稅收行為?？傮w上，民辦高校的用地用房稅費成本政策直接影響用地用房問題的有效解決程度。在中央層面，財政部、稅務總局應會同國土資源部、司法部、教育部等，抓緊修訂完善教育用地用房稅收政策，推進土地、財政、稅收等多方面政策機制無縫銜接，加速推進減稅降費；在地方層面，通過制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的形式，落實各地方省級政府關于實施“國務院三十條”的意見或辦法中有關稅收分類扶持的要求。具體而言，要加快落實非營利性民辦學校與公辦高校同等的土地和房產(chǎn)等稅收政策；對企業(yè)辦的高校自用的房產(chǎn)、土地，免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅；對于從事學歷教育的營利性民辦高校，占用的耕地、自用的土地和房產(chǎn)用于教學的，免征耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅。舉辦者以土地原值過戶到高校名下時，只收取證照工本費、登記費；房產(chǎn)過戶到學校名下時，應減半收取交易手續(xù)費；土地和房產(chǎn)的其他產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓、過戶，或舉辦者財產(chǎn)權與高校資產(chǎn)相分離，收取適當?shù)墓け举M、登記費或交易手續(xù)費；對高校學生公寓與學生簽訂租賃合同的，可以免征房產(chǎn)稅、印花稅。

（二）建立健全民辦高校用地的供應價格機制

由于民辦教育領域投入資金大、回報周期長等特點，當前舉辦者面對一些扶持政策不明朗，未來收益難預測，在選擇登記的過渡期內(nèi)將有很長一段時間的觀望。[15]當前，現(xiàn)有民辦學校選擇登記為營利性民辦學校的，如果此前是以劃撥方式取得土地的，必須首先補齊高額的土地出讓金。有學者舉例估算，2014-2015年全國土地出讓平均價中，非營利民辦學校的土地單價是每畝15萬元，營利性民辦學校的土地出讓金是每畝270萬元，以校均100畝基數(shù)計算的兩者差距為2.5億元。[5]對于新建營利性民辦高校而言，在辦學收益不確定和辦學成本高企的支持政策框架下，加之教育設施融資擔保的法律阻礙，新建營利性民辦高校時土地供應的價格高低也將成為關鍵問題。因此，民辦高校用地的供應價格將會成為分類管理政策推進的重要制約因素，同時也是地方各級政府在“新法新政”落地落細時可以有所作為的政策空間。

在當前中央和地方層面關于民辦高校土地支持的政策框架下，建立健全民辦高校用地供應價格機制應成為地方分類支持政策創(chuàng)新的重點之一。在國家層面教育用地政策的剛性約束下，各地經(jīng)濟發(fā)展水平和民辦教育發(fā)展水平存在較大的差異性和非均衡性，交由地方政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況因地制宜創(chuàng)新實施土地定價機制，給予民辦高校最大程度的土地價格優(yōu)惠，也是路徑選擇之一。[16]當前，亟待地方各級政府在職責權限范圍內(nèi)，結(jié)合各地民辦教育發(fā)展的不同重點和力度，進一步控制和降低開發(fā)成本及地價，合理確定地價水平，支持民辦高校獲得出讓土地或承租土地的優(yōu)惠價格。此外，還可以進一步創(chuàng)新和深化教育項目PPP合作機制，將政府購買教育服務與民辦高校的辦學用地用房等需求有效結(jié)合，探索通過公私合作模式助力民辦高校走出辦學用地用房的困境。例如，杭州市政府組建國資公司作為合作方，以優(yōu)惠價格出讓土地，支持建設杭州師范大學錢江學院；另有海寧市政府以出讓土地、建設校園及其辦公硬件等方式，支持建設浙江財經(jīng)學院東方學院。[17]

（三）清除民辦高校不動產(chǎn)融資擔保的制度障礙

《中華人民共和國擔保法》第三十七條明確規(guī)定，學校等以公益為目的的事業(yè)單位的教育設施不得抵押。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》第五十三條明確規(guī)定，高校以教學設施以外的財產(chǎn)為自身債務設定抵押可以認定有效。顯然，民辦高校用地用房主要的教學設施或是難以滿足“功能清晰、產(chǎn)權獨立”條件的非教學設施，由于存在法律障礙，難以在融資中進行不動產(chǎn)抵押擔保。在分類管理背景下，非營利性民辦高校與公辦高校享有同等地位，其學校教學設施等不動產(chǎn)無法用于抵押擔保尚且可行，但營利性民辦高校（包括學歷和非學歷教育等）繼續(xù)受制于教學設施等不動產(chǎn)抵押擔保的禁止性規(guī)定，必將大大影響社會力量進入民辦教育領域。

在現(xiàn)有的《中華人民共和國擔保法》第三十七條規(guī)定及相關司法解釋的制度框架下，要實現(xiàn)對于營利性民辦學校以教學設施等不動產(chǎn)進行抵押擔保的徹底解禁或者有限放開，尚需各方共同努力?？梢灶A測的是，由于司法機關的最終認可是決定性的，而且司法機關也是“以法律為準繩”的，其被動性和滯后性決定了相關法律法規(guī)的修改和解釋尚需一定的時間。值得注意的是，關于營利性民辦高校以教學設施等不動產(chǎn)進行抵押的禁止性規(guī)定在政策層面已見松動。例如，《國務院辦公廳關于進一步激發(fā)社會領域投資活力的意見》（國辦發(fā)〔2017〕21號）明確提出，探索允許營利性的教育等社會領域機構以有償取得的土地和設施等財產(chǎn)進行抵押融資。再如，在目前二十七個省級政府頒布落實“國務院三十條”的相關實施意見或辦法中，上海市、山東省、廣西壯族自治區(qū)、海南省明確提出探索營利性民辦學校以有償取得的土地、設施等財產(chǎn)進行抵押融資；湖北省則直接允許營利性的教育培訓機構以有償取得的土地、設施等財產(chǎn)進行抵押融資。