論附帶審查中行政規(guī)范性文件的司法識(shí)別

王春業(yè)

我國(guó)《行政訴訟法》允許公民在對(duì)行政行為提起行政訴訟時(shí),一并提起對(duì)行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查。這種附帶審查制度成為對(duì)規(guī)范性文件合法性審查的良好開(kāi)端,將行政訴訟中事實(shí)上存在的對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查予以制度化,使之“從隱形走向顯形”。①參見(jiàn)余凌云：《論行政訴訟法的修改》,載《清華法學(xué)》2014年第3期。根據(jù)《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定,被附帶審查的規(guī)范性文件必須具備以下特點(diǎn)：首先,必須是行政規(guī)范性文件,而不是黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)等非行政機(jī)關(guān)所制定的規(guī)范性文件;其次,必須是規(guī)章以下的規(guī)范性文件,而不是規(guī)章以及規(guī)章以上的法律規(guī)范。只有被認(rèn)定為規(guī)范性文件,才有可能進(jìn)入合法性審查的程序,②當(dāng)然,在被認(rèn)為是規(guī)范性文件的前提下,該規(guī)范性文件還必須是行政行為作出的依據(jù)。如果不被認(rèn)定為規(guī)范性文件,就不可能進(jìn)入審查程序。然而,這種從字面上看起來(lái)非常簡(jiǎn)單的問(wèn)題,在司法實(shí)踐中卻遇到了許多引發(fā)爭(zhēng)議的問(wèn)題,與此同時(shí),法律規(guī)定的不明確,也“給司法實(shí)踐留下了模糊地帶”,③夏雨：《行政訴訟中規(guī)范性義件附帶審查結(jié)論的效力研究》,載《浙江學(xué)刊》2016年第5期。甚至經(jīng)常出現(xiàn)一些自相矛盾的案例。

目前學(xué)界對(duì)規(guī)范性文件附帶審查問(wèn)題進(jìn)行理論探討的成果不在少數(shù),④代表性論文參見(jiàn)余軍、張文：《行政規(guī)范性文件司法審查權(quán)的實(shí)效性考察》,載《法學(xué)研究》2016年第2期;李成：《行政規(guī)范性文件附帶審查進(jìn)路的司法建構(gòu)》,載《法學(xué)家》2018年第2期;耿玉娟：《規(guī)范性文件附帶審查規(guī)則的程序設(shè)計(jì)》,載《法學(xué)評(píng)論》2017年第5期;孫首燦：《論行政規(guī)范性文件的司法審查標(biāo)準(zhǔn)》,載《清華法學(xué)》2017年第2期;徐肖東：《行政訴訟規(guī)范性文件附帶審查的認(rèn)知及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制——以陳愛(ài)華案與華源公司案為主的分析》,載《行政法學(xué)研究》2016年第6期;楊士林：《試論行政訴訟中規(guī)范性文件合法性審查的限度》,載《法學(xué)論壇》2015年第5期;等等。但聚焦到規(guī)范性文件司法識(shí)別問(wèn)題的成果并不多見(jiàn),在為數(shù)不多的此類(lèi)研究中,更少有基于實(shí)案素材的專(zhuān)題研究。為此,本文從“中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)”公布的案例中,精選出36個(gè)具有典型意義的案例作為研究素材,“這些案件代表了現(xiàn)階段附帶審查的鮮活圖景”,⑤前引④,李成文。探討行政訴訟中對(duì)規(guī)范性文件的司法識(shí)別問(wèn)題,以期能為司法實(shí)踐提供一定參考,并為進(jìn)一步深化該問(wèn)題的理論研究提供可能的思路。

一、規(guī)范性文件與規(guī)章的識(shí)別問(wèn)題

行政訴訟可以附帶審查的規(guī)范性文件,既包括具有規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件,例如國(guó)務(wù)院部委、省級(jí)政府、設(shè)區(qū)的市政府制定的規(guī)范性問(wèn)題;也包括沒(méi)有規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件,此類(lèi)制定主體更為廣泛,包括省、市級(jí)政府的工作部門(mén),縣級(jí)政府及其工作部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等。規(guī)章與規(guī)范性文件的識(shí)別,主要是針對(duì)那些具有規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)所制定的規(guī)范性文件與其所制定的規(guī)章之間的識(shí)別問(wèn)題。在司法實(shí)踐中,對(duì)此類(lèi)文件是規(guī)章還是規(guī)范性文件,出現(xiàn)了不少具有爭(zhēng)議的案例。

在“肖吉光訴青島市國(guó)土資源和房屋管理局土地行政登記案”的判決中,法院將具有明顯規(guī)范性文件特征的青島市政府文件認(rèn)定為規(guī)章。該案中,原告一審請(qǐng)求附帶審查《青島市人民政府關(guān)于進(jìn)一步向青島市高新技術(shù)(紅島經(jīng)濟(jì)區(qū))和青島藍(lán)色硅谷核心區(qū)賦權(quán)的決定》(青島市人民政府令237號(hào))。一審法院作出的行政判決認(rèn)為：《青島市人民政府關(guān)于進(jìn)一步向青島市高新技術(shù)(紅島經(jīng)濟(jì)區(qū))和青島藍(lán)色硅谷核心區(qū)賦權(quán)的決定》(青島市人民政府令237號(hào))屬于政府規(guī)章,不屬于人民法院一并審查的范圍。⑥詳見(jiàn)青島市城陽(yáng)區(qū)人民法院(2017)魯0214號(hào)行初8號(hào)行政判決書(shū)。二審法院也持同樣的觀點(diǎn)。⑦詳見(jiàn)山東省青島市中級(jí)人民法院(2017)魯02行終656號(hào)行政判決書(shū)。該文件制定于2015年6月,無(wú)論是作為以往較大市還是現(xiàn)在的設(shè)區(qū)的市,青島市政府具有地方規(guī)章制定權(quán)是不言而喻的,而且從該文件公布的形式上看,有行政首長(zhǎng)簽署,也以政府令的形式發(fā)布,似乎具備了規(guī)章的特征。然而,如果認(rèn)真研究該文件的內(nèi)容,就會(huì)發(fā)現(xiàn),該文件的內(nèi)容是很難歸到規(guī)章這種立法形式范疇的。該文件的內(nèi)容包括總體要求、基本原則、賦權(quán)內(nèi)容、有關(guān)要求等四個(gè)部分,沒(méi)有立法中通常所具有的章節(jié)、條款,在內(nèi)容上根本不具備規(guī)章的形式。因此,法院將該文件認(rèn)定為規(guī)章則確實(shí)值得商榷,至少是說(shuō)理不夠,難以令人信服。

在公民與司法部案件中,法院卻將司法部與國(guó)家保密局聯(lián)合制定的文件認(rèn)定為規(guī)范性文件。⑧公民訴司法部案件中要求對(duì)《國(guó)家司法考試保密工作規(guī)定》的案例有好幾起,類(lèi)似的案例還有：姜玉專(zhuān)訴中華人民共和國(guó)司法部信息公開(kāi)案;楊金花訴中華人民共和國(guó)司法部信息公開(kāi)案;白金鏢與中華人民共和國(guó)司法部信息公開(kāi)案;陳博揚(yáng)訴中華人民共和國(guó)司法部信息公開(kāi)案。例如,在“蔡迅與中華人民共和國(guó)司法部信息公開(kāi)案”中,原告提出對(duì)《國(guó)家司法考試保密工作規(guī)定》第4條第3款進(jìn)行附帶審查。法院的審查結(jié)果是：“《國(guó)家司法考試保密工作規(guī)定》是司法部會(huì)同國(guó)家保密局依據(jù)《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《保密法》)及其實(shí)施辦法和最高人民法院、最高人民檢察院、司法部制定的《國(guó)家司法考試實(shí)施辦法》的有關(guān)規(guī)定制定?！痉ú繒?huì)同國(guó)家保密局通過(guò)制定《國(guó)家司法考試保密工作規(guī)定》第四條第三款確定有關(guān)國(guó)家司法考試的工作秘密事項(xiàng),不存在違反上位法的情況”。⑨詳見(jiàn)北京市第三中級(jí)人民法院(2016)京03行初22號(hào)行政判決。盡管這個(gè)審理結(jié)果無(wú)損于《國(guó)家司法考試保密工作規(guī)定》,但《國(guó)家司法考試保密工作規(guī)定》是否是規(guī)范性文件?仔細(xì)審視《國(guó)家司法考試保密工作規(guī)定》,該規(guī)定是由司法部、國(guó)家保密局于2008年9月10聯(lián)合發(fā)布的,文號(hào)為司發(fā)通〔2008〕142號(hào),共5章30條,無(wú)論從制定主體,還是從內(nèi)容的重要性、規(guī)范性等方面看,絲毫不遜色于上述青島市政府所制定的文件,但卻被法院認(rèn)定為規(guī)范性文件,并作了合法性審查,而法院在裁判中并沒(méi)有給出如此認(rèn)定的令人信服的理由。

在“福建省嘉通石油貿(mào)易有限公司訴沙縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局行政處罰案”中,法院則將國(guó)家多個(gè)部委聯(lián)合制定的一份通知,認(rèn)定為“具有規(guī)章的法律位階”。該案中,原告要求一并審查《海關(guān)總署、發(fā)展改革委、公安部、商務(wù)部、工商總局、國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于嚴(yán)格查禁非法運(yùn)輸、儲(chǔ)存、買(mǎi)賣(mài)成品油的通知》(署廳發(fā)〔2003〕389號(hào))的合法性問(wèn)題。一審法院認(rèn)為：“《海關(guān)總署、發(fā)展改革委、公安部、商務(wù)部、工商總局、國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于嚴(yán)格查禁非法運(yùn)輸、儲(chǔ)存、買(mǎi)賣(mài)成品油的通知》(署廳發(fā)〔2003〕389號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)署廳發(fā)〔2003〕389號(hào)通知)……雖為通知,但它實(shí)際是國(guó)家針對(duì)非法運(yùn)輸、儲(chǔ)存、買(mǎi)賣(mài)成品油問(wèn)題的處置專(zhuān)門(mén)作出的規(guī)章,具有規(guī)章的法律位階。因此,不屬于本案一并審查的范圍?！雹庠斠?jiàn)尤溪縣人民法院(2016)閩0426行初39號(hào)行政判決。二審法院認(rèn)可了一審法院的判決,同樣認(rèn)為該通知“雖為通知,但它實(shí)際是國(guó)家針對(duì)非法運(yùn)輸、儲(chǔ)存、買(mǎi)賣(mài)成品油問(wèn)題的處置專(zhuān)門(mén)作出的規(guī)章,具有規(guī)章的法律位階,不屬于本案一并審查的范圍。因此,上訴人無(wú)權(quán)要求對(duì)署廳發(fā)〔2003〕389號(hào)通知中的相關(guān)條款進(jìn)行審查。……對(duì)上訴人提出的該主張,本院不予支持?！?詳見(jiàn)福建省三明市中級(jí)人民法院(2017)閩04行終27號(hào)行政判決書(shū)。同樣是通知,有的被認(rèn)定為規(guī)范性文件,進(jìn)行了合法性審查;有的則被認(rèn)定為規(guī)章,不予審查。特別是本案中的認(rèn)定理由不夠充分,國(guó)務(wù)院部委制定的并不都是規(guī)章,不具有規(guī)章的內(nèi)容、沒(méi)有按照規(guī)章程序制定的規(guī)范,就不是規(guī)章,更不能以所謂的“具有規(guī)章的法律位階”為由,對(duì)之不予合法性審查。

在“李萍等與濟(jì)南市公安局歷城分局案”中,法院將省委省政府辦公廳聯(lián)合發(fā)布的文件認(rèn)定為“具有規(guī)章的性質(zhì)”。該案中,原告要求對(duì)山東省委、省政府辦公廳“廳字〔2001〕26號(hào)”文件進(jìn)行合法性審查。而法院則認(rèn)為：原告要求“審查的山東省委辦公廳‘廳字〔2001〕26號(hào)’文件中關(guān)于戶口方面的規(guī)定,因上述文件是山東省委辦公廳和山東省人民政府辦公廳以山東省委和山東省人民政府名義下發(fā)的對(duì)切實(shí)維護(hù)婦女土地承包權(quán)益的具有普遍指導(dǎo)意義的規(guī)定,具有規(guī)章的性質(zhì),本院不予審查”。?詳見(jiàn)濟(jì)南市歷城區(qū)人民法院(2016)魯0112行初103號(hào)行政判決書(shū)?！熬哂幸?guī)章的性質(zhì)”是不是規(guī)章?從嚴(yán)格意義上講,辦公廳聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件,即“廳字〔2001〕26號(hào)”,應(yīng)該是一份典型的規(guī)范性文件,法院卻按照規(guī)章對(duì)待而沒(méi)有審查。

而在“郭遠(yuǎn)明訴宜賓市社會(huì)保險(xiǎn)局工傷保險(xiǎn)待遇支付案”中,一審法院與二審法院對(duì)同一文件是規(guī)章還是規(guī)范性文件的定性也存在截然相反的意見(jiàn)。該案中,原告一審請(qǐng)求依法對(duì)川府發(fā)〔2003〕42號(hào)《四川省人民政府關(guān)于貫徹〈工傷保險(xiǎn)條例〉的實(shí)施意見(jiàn)》進(jìn)行合法性審查。一審法院認(rèn)為,該實(shí)施意見(jiàn)是由省人民政府制定的規(guī)章,人民法院不能進(jìn)行審查。故對(duì)郭遠(yuǎn)明要求一并審查實(shí)施意見(jiàn)的合法性的訴訟請(qǐng)求,不予支持。?詳見(jiàn)四川省宜賓市翠屏區(qū)人民法院(2016)川1502行初52號(hào)行政判決。一審法院將《四川省人民政府關(guān)于貫徹〈工傷保險(xiǎn)條例〉的實(shí)施意見(jiàn)》認(rèn)定為規(guī)章。然而,在二審中,二審法院卻給出的相反的意見(jiàn),盡管二審法院回避了對(duì)《實(shí)施意見(jiàn)》性質(zhì)的明確認(rèn)定,既沒(méi)有說(shuō)是規(guī)章也沒(méi)有明確說(shuō)是規(guī)范性文件,但卻進(jìn)行了合法性審查,并作出的判決結(jié)果,認(rèn)為該實(shí)施意見(jiàn)第十條的規(guī)定,沒(méi)有與相關(guān)法律法規(guī)、司法解釋的規(guī)定相沖突和抵觸,也符合《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》和《工傷保險(xiǎn)條例》的立法原意和民法的基本原則。并被上訴人宜賓市社會(huì)保險(xiǎn)局根據(jù)該實(shí)施意見(jiàn)第十條之規(guī)定,作出補(bǔ)足郭遠(yuǎn)明工傷保險(xiǎn)待遇金的行為并無(wú)不當(dāng)。?詳見(jiàn)四川省宜賓市中級(jí)人民法院(2017)川15行終18號(hào)行政判決書(shū)。二審法院對(duì)該實(shí)施意見(jiàn)審查行為的本身實(shí)際上是將實(shí)施意見(jiàn)作為規(guī)范性文件來(lái)對(duì)待的。

在理論上,區(qū)分規(guī)章與規(guī)范性文件并不難,但在司法實(shí)踐中,卻對(duì)兩者之間的區(qū)分并非易事,上述幾個(gè)案例從一個(gè)側(cè)面顯示了該問(wèn)題的復(fù)雜性,也表明對(duì)該問(wèn)題研究的重要性和迫切性。

二、規(guī)范性文件與其他文件的識(shí)別問(wèn)題

非規(guī)章性的文件是否都能歸入到規(guī)范性文件的范疇?這是個(gè)見(jiàn)仁見(jiàn)智的問(wèn)題。因?yàn)橛袝r(shí)一個(gè)文件的內(nèi)容又像是針對(duì)特定人的具體行政行為,因此,司法實(shí)踐中對(duì)此往往存在不同的看法。

（一）“上級(jí)復(fù)函”是否屬于規(guī)范性文件？

下級(jí)機(jī)關(guān)出于工作的需要,向上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)示,上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)此作出了回復(fù)或批示,而下級(jí)機(jī)關(guān)將此復(fù)函或批示作為其作出行政行為的依據(jù),此時(shí)的文件是否屬于規(guī)范性文件的范疇,法院是否可以將之認(rèn)定為規(guī)范性文件?在已有的案例中,不同的法院采取的認(rèn)定態(tài)度是不同的。

在“梁山縣拳鋪鎮(zhèn)郭堂村民委員會(huì)與梁山縣人民政府、濟(jì)寧市人民政府案”中,原告提出對(duì)國(guó)土資源部辦公廳國(guó)土資廳函〔2007〕60號(hào)《關(guān)于土地登記發(fā)證后提出的爭(zhēng)議能否按權(quán)屬爭(zhēng)議處理問(wèn)題的復(fù)函》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《60號(hào)復(fù)函》)附帶審查的要求。而法院則認(rèn)為,國(guó)土資源部辦公廳《60號(hào)復(fù)函》是對(duì)江蘇省國(guó)土資源廳請(qǐng)示問(wèn)題的答復(fù)意見(jiàn),不屬于“規(guī)范性文件”范圍,不予審查”。? 同樣的情形發(fā)生在“李浚泉訴遼寧省人民政府履行審查職責(zé)案”中,原告一審請(qǐng)求附帶審查遼司〔2009〕124號(hào)文件。一審法院認(rèn)為：“遼司〔2009〕124號(hào)文件系遼寧省司法廳針對(duì)鞍山市司法局報(bào)送的注銷(xiāo)請(qǐng)示所做的批復(fù),該批復(fù)不屬規(guī)范性文件”,?不予審查。這兩個(gè)案例的相同之處在于,都以附帶審查的文件不屬于行政訴訟法所規(guī)定的規(guī)范性文件為由而不予審查,至于不屬于規(guī)范性文件的理由,則沒(méi)有進(jìn)一步說(shuō)明。

而在“馬璐等訴樂(lè)山市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局案”、“江蘇鹽阜公路運(yùn)輸集團(tuán)有限公司訴鹽城市大豐區(qū)農(nóng)業(yè)委員會(huì)林業(yè)行政處罰及鹽城市林業(yè)局行政復(fù)議決定案”中,則以不符合規(guī)范性文件的屬性為由,沒(méi)有認(rèn)定為規(guī)范性文件。在“馬璐等訴樂(lè)山市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局案”中,原告申請(qǐng)法院對(duì)樂(lè)山市人民政府辦公室《關(guān)于樂(lè)山市蟠龍片區(qū)PL(Ⅱ)-C-04-01、02號(hào)地塊規(guī)劃條件的復(fù)函》(樂(lè)府辦函〔2012〕70號(hào))進(jìn)行附帶審查。法院則認(rèn)為,“(樂(lè)府辦函〔2012〕70號(hào))系市政府辦公室就市住建局相關(guān)請(qǐng)示所作出的答復(fù),同時(shí)該函也明確載明有效期一年。因此,該《復(fù)函》不屬于針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布且能反復(fù)適用的規(guī)范性文件范疇,原告要求對(duì)該《復(fù)函》的合理性進(jìn)行一并審查的主張沒(méi)有事實(shí)和法律依據(jù),本院依法不予準(zhǔn)許。”?在“江蘇鹽阜公路運(yùn)輸集團(tuán)有限公司訴鹽城市大豐區(qū)農(nóng)業(yè)委員會(huì)林業(yè)行政處罰及鹽城市林業(yè)局行政復(fù)議決定案”中,一審原告鹽阜運(yùn)輸公司要求行政訴訟中一并審查蘇農(nóng)便〔2000〕20號(hào)復(fù)函的合法性。一審法院認(rèn)為：“蘇農(nóng)便〔2000〕20號(hào)復(fù)函系原江蘇省農(nóng)林廳針對(duì)東臺(tái)市林牧漁業(yè)局《關(guān)于在非法運(yùn)輸野生動(dòng)物案件中如何確定省重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其產(chǎn)品價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的請(qǐng)示》所作的內(nèi)部函復(fù),屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部使用的非正式公文文種,并非原江蘇省農(nóng)林廳按照法定職權(quán)和規(guī)定程序制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件”。? 二審法院基本上同意上述觀點(diǎn),認(rèn)為“該函系原江蘇省農(nóng)林廳針對(duì)東臺(tái)市林牧漁業(yè)局《關(guān)于在非法運(yùn)輸野生動(dòng)物案件中如何確定省重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其產(chǎn)品價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的請(qǐng)示》所作的內(nèi)部函復(fù),并非具有普遍約束力、可反復(fù)適用的規(guī)范性文件。”?詳見(jiàn)江蘇省高級(jí)人民法院(2017)蘇行終310號(hào)行政判決書(shū)。這兩個(gè)案例的共同之處在于,都以不符合規(guī)范性文件所具有的對(duì)象不特定性、具有反復(fù)適用性等為由,否定了對(duì)文件的規(guī)范性文件的特點(diǎn),從而不予審查。這里,特別需要強(qiáng)調(diào)的是,對(duì)第二個(gè)文件沒(méi)有被認(rèn)定為規(guī)范性文件的理由更值得商榷的。首先,東臺(tái)市林牧漁業(yè)局所請(qǐng)示的內(nèi)容是“關(guān)于在非法運(yùn)輸野生動(dòng)物案件中如何確定省重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其產(chǎn)品價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)”,這不是一個(gè)具體的問(wèn)題,而是一個(gè)可能涉及今后普遍適用的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題,而江蘇省農(nóng)林廳所給出的答復(fù),將成為東臺(tái)市林牧漁業(yè)局認(rèn)定重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其產(chǎn)品價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù),具有反復(fù)適用性、普遍性等特點(diǎn),而并非所謂的內(nèi)部函復(fù),對(duì)外將產(chǎn)生拘束力,因此,沒(méi)有認(rèn)定為規(guī)范性文件的做法是不正確的。

然而,“尚安建訴湖州市吳興區(qū)妙西鎮(zhèn)人民政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政強(qiáng)制案”則表達(dá)了相反的看法。原告請(qǐng)求提出對(duì)吳政函〔2016〕23號(hào)《吳興區(qū)人民政府關(guān)于同意將妙西鎮(zhèn)全域范圍全部劃為畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)的批復(fù)》的合法性審查。對(duì)于這種上級(jí)對(duì)下級(jí)的批復(fù),是否屬于規(guī)范性文件,法院在判決書(shū)中作出如下的認(rèn)定：“吳政函〔2016〕23號(hào)《批復(fù)》雖是湖州市吳興區(qū)人民政府針對(duì)被告妙西鎮(zhèn)政府作出,但是具有針對(duì)不特定的對(duì)象、能反復(fù)適用、有普遍約束力的特點(diǎn),屬規(guī)章以下規(guī)范性文件,本院予以附帶審查。”?詳見(jiàn)浙江省安吉縣人民法院(2017)浙0523行初21號(hào)行政判決書(shū)。

上述案例共同點(diǎn)都是,下級(jí)機(jī)關(guān)向上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)示,然后,上級(jí)機(jī)關(guān)以復(fù)函的形式予以答復(fù)。但不同的案例,對(duì)此類(lèi)《復(fù)函》到底是否是規(guī)范性文件,有不同的判決結(jié)果,也有許多問(wèn)題需要進(jìn)行研究。

（二）“會(huì)議紀(jì)要”是否是屬于規(guī)范性文件？

所謂會(huì)議紀(jì)要,最高法曾在“周素梅訴武漢市江漢區(qū)人民政府案”的裁判書(shū)中這樣描述：“據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第8條第15項(xiàng)的規(guī)定,會(huì)議紀(jì)要是適用于記載會(huì)議主要情況和議定事項(xiàng)的一種公文類(lèi)型,因此會(huì)議紀(jì)要屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部公文,具有過(guò)程性和決策性的特點(diǎn)?！?會(huì)議紀(jì)要到底算不算作規(guī)范性文件呢?不同的法院卻作出了不同的認(rèn)定。

“徐鳳元訴北京市房山區(qū)青龍湖鎮(zhèn)人民政府案”中,原告在請(qǐng)求法院判令被告青龍湖鎮(zhèn)政府、房山區(qū)水務(wù)局將所扣留的補(bǔ)償款(其中青龍湖鎮(zhèn)政府應(yīng)補(bǔ)償100 795.2元、房山區(qū)水務(wù)局應(yīng)補(bǔ)償83

996元)補(bǔ)給原告外,還申請(qǐng)對(duì)房山區(qū)政府第50期會(huì)議紀(jì)要、?2012年10月16日,房山區(qū)政府第50期會(huì)議紀(jì)要議定：大石河綜合治理工程地上物清理拆除費(fèi)用,以評(píng)估公司調(diào)查、清點(diǎn)總價(jià)為依據(jù),平均按照總價(jià)的80%,作為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)地上物清理拆除獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助資金。青龍湖鎮(zhèn)政府會(huì)議紀(jì)要?2013年3月15日,青龍湖鎮(zhèn)政府會(huì)議紀(jì)要決定：根據(jù)房山區(qū)政府第50期會(huì)議紀(jì)要,所撥付地上物清理拆除獎(jiǎng)勵(lì)資金由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌使用的決定,在撥付鎮(zhèn)級(jí)資金中,除獎(jiǎng)勵(lì)自行清除戶外,參與大石河青龍湖段綜合治理工程工作人員勞務(wù)費(fèi)用、村集體基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)費(fèi)用、不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)用等,此工程相關(guān)的開(kāi)支、須從資金總量中列支,預(yù)留應(yīng)撥付資金總量的24%作為以上開(kāi)支的備用資金。該會(huì)議紀(jì)要制定后,青龍湖鎮(zhèn)政府已將該會(huì)議紀(jì)要報(bào)經(jīng)房山區(qū)政府同意。進(jìn)行合法性審查。這兩份會(huì)議紀(jì)要均認(rèn)為,此款項(xiàng)是作為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)地上物清理拆除獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助資金,據(jù)此被告認(rèn)為,給予原告的款項(xiàng)是屬于拆除獎(jiǎng)勵(lì)資金而不是補(bǔ)償款,不存在截留補(bǔ)償款的問(wèn)題。此案經(jīng)過(guò)兩審終審,兩審法院都沒(méi)有否定兩份會(huì)議紀(jì)要是規(guī)范性文件,并給予了合法性審查。一審法院認(rèn)為：“被告青龍湖鎮(zhèn)政府根據(jù)房山區(qū)政府第50期會(huì)議紀(jì)要內(nèi)容制定了青龍湖鎮(zhèn)政府會(huì)議紀(jì)要,并已報(bào)經(jīng)房山區(qū)政府同意。經(jīng)附帶審查,房山區(qū)政府第50期會(huì)議紀(jì)要及青龍湖鎮(zhèn)政府會(huì)議紀(jì)要不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定和相關(guān)文件的程序性規(guī)定?！?詳見(jiàn)北京市房山區(qū)人民法院(2015)房行初字第169號(hào)行政判決書(shū)。二審法院對(duì)此予以維持：“房山區(qū)政府第50期會(huì)議紀(jì)要……,屬行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)范圍且不違反法律法規(guī)規(guī)定,不存在明

?詳見(jiàn)最高人民法院(2017)最高法行申1310號(hào)行政裁定書(shū)。顯不當(dāng)?shù)那樾巍?“青龍湖鎮(zhèn)政府會(huì)議紀(jì)要決定根據(jù)房山區(qū)政府第50期會(huì)議紀(jì)要,……已將該會(huì)議紀(jì)要報(bào)經(jīng)房山區(qū)政府備案同意,亦不違反法律法規(guī)規(guī)定,不存在明顯不當(dāng)?shù)那樾巍薄?詳見(jiàn)北京市第二中級(jí)人民法院(2016)京02行終109號(hào)行政判決書(shū)?？梢?jiàn),該會(huì)議紀(jì)要是被認(rèn)定為規(guī)范性文件并進(jìn)行合法性審查。

但是,在另一個(gè)案件中,法院卻作出相反的認(rèn)定。在“黎朝勝與宿松縣房地產(chǎn)管理局案”中,被告以宿松縣人民政府所作的《會(huì)議紀(jì)要》為由拒絕了原告的申請(qǐng),不予辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記。為此,原告提出對(duì)宿松縣人民政府〔2015〕13號(hào)《會(huì)議紀(jì)要》是否具有法律效力進(jìn)行審查。安徽省安慶市迎江區(qū)人民法院卻認(rèn)為：“該《會(huì)議紀(jì)要》不是具有普遍約束力的規(guī)范性文件,亦不是針對(duì)不特定人或事作出,不屬于行政訴訟中規(guī)范性文件附帶審查的范疇,對(duì)原告的該項(xiàng)訴訟請(qǐng)求本院不予支持”。?詳見(jiàn)安徽省安慶市迎江區(qū)人民法院(2016)皖0802行初20號(hào)行政判決書(shū)。

實(shí)踐中,不少行政機(jī)關(guān)對(duì)一些重要問(wèn)題采取會(huì)議討論的方式進(jìn)行研究,并作出會(huì)議紀(jì)要,而該會(huì)議紀(jì)要,常常是行政機(jī)關(guān)作出行政行為的重要依據(jù),對(duì)此,是否認(rèn)定為規(guī)范性文件并可以進(jìn)行附帶審查,確實(shí)值得研究。而在“岳陽(yáng)縣通達(dá)運(yùn)輸有限公司與岳陽(yáng)縣道路運(yùn)輸管理所不予行政許可案”中,對(duì)會(huì)議紀(jì)要及其審查的說(shuō)理,值得借鑒。在該案中,原告請(qǐng)求附帶審查被告岳陽(yáng)縣道路運(yùn)輸管理所引用的〔2009〕16號(hào)會(huì)議紀(jì)要的合法性。法院則認(rèn)為：“會(huì)議紀(jì)要是用于記載、傳達(dá)會(huì)議情況和議定事項(xiàng)的公文。被告岳陽(yáng)縣道路運(yùn)輸管理所于2009年7月21日制作會(huì)議記錄時(shí)是以協(xié)調(diào)原告岳陽(yáng)縣通達(dá)運(yùn)輸有限公司和岳陽(yáng)縣汽車(chē)運(yùn)輸總公司矛盾為目的,具有協(xié)商的意義。但會(huì)議紀(jì)要是行政公文具有普遍約束力,不能再認(rèn)定為一般協(xié)商結(jié)論?！蛾P(guān)于協(xié)調(diào)解決縣汽車(chē)運(yùn)輸總公司與縣通達(dá)運(yùn)輸公司有關(guān)矛盾問(wèn)題的會(huì)議紀(jì)要》制訂后,并以岳縣運(yùn)管發(fā)〔2009〕16號(hào)通知的形式將紀(jì)要內(nèi)容外化,發(fā)送相關(guān)單位及當(dāng)事運(yùn)輸公司,當(dāng)作為了行政管理引用依據(jù)時(shí),對(duì)協(xié)調(diào)雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)會(huì)產(chǎn)生實(shí)際影響,……是作為行政行為的適用依據(jù)”,?詳見(jiàn)湖南省岳陽(yáng)縣人民法院(2017)湘0621行初31號(hào)行政判決書(shū)。并對(duì)其合法性進(jìn)行了審查。會(huì)議紀(jì)要作為外化了的公文,并作為行政行為依據(jù)時(shí),就具有了規(guī)范性文件的性質(zhì),可以作為一并審查的對(duì)象。

（三）“實(shí)施方案”是否屬于規(guī)范性文件？

在“張洋萍、高某與南通市通州區(qū)金沙街道辦事處要求履行搬遷安置補(bǔ)償職責(zé)案”中,原告請(qǐng)求對(duì)《實(shí)施方案》?進(jìn)行合法性審查,確認(rèn)《實(shí)施方案》中“已出嫁或已招婿離開(kāi)本轄區(qū)生活,戶口未遷出的,不作為安置對(duì)象”的規(guī)定不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)。一審法院認(rèn)為：“《實(shí)施方案》,系金沙街道辦針對(duì)特定人員、特定事項(xiàng)、在特定范圍內(nèi)實(shí)施的方案,不具有普遍約束力,不屬于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十三條規(guī)定的可在行政訴訟中附帶審查的規(guī)范性文件?！?詳見(jiàn)江蘇省如東縣人民法院(2016)蘇0623行初8號(hào)行政判決書(shū)。二審法院認(rèn)為：“《實(shí)施方案》,是被上訴人就特定地塊、特定的人員、特定搬遷事項(xiàng)的具體規(guī)定,與規(guī)范性文件所具有的針對(duì)不特定的多數(shù)人、可普遍反復(fù)適用的特性不符,一審法院未將《實(shí)施方案》視同規(guī)范性文件并無(wú)明顯不當(dāng)?！?詳見(jiàn)江蘇省南通市中級(jí)人民法院(2016)蘇06行終642號(hào)行政判決書(shū)。此處的《實(shí)施方案》沒(méi)有被認(rèn)定為規(guī)范性文件,值得商榷。因?yàn)?該《實(shí)施方案》雖然針對(duì)特定地塊和特定人群,但就個(gè)人而言,則并非是專(zhuān)門(mén)針對(duì)原告的,具有一定的不特定性,與具體行政行為專(zhuān)門(mén)針對(duì)特定人的情形不同。也就是說(shuō),《實(shí)施方案》針對(duì)對(duì)象的特定性本身也具有相對(duì)性,

（四）“對(duì)外通知”是否屬于規(guī)范性文件？

在“江門(mén)潮連大橋有限公司與江門(mén)市交通運(yùn)輸局、江門(mén)市路橋收費(fèi)管理中心交通行政協(xié)議糾紛案”中,原告潮連橋公司一審提出對(duì)廣東省交通運(yùn)輸廳《關(guān)于加快推進(jìn)我省收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)清理工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》?該文件對(duì)加快推進(jìn)廣東省收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)清理工作提出要求,其中要求“對(duì)部分收費(fèi)公路經(jīng)批復(fù)的收費(fèi)期限不符合《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定問(wèn)題,分類(lèi)予以糾正”;“27個(gè)建成通車(chē)后由政府還貸轉(zhuǎn)讓為經(jīng)營(yíng)性公路的項(xiàng)目,按照轉(zhuǎn)讓政府還貸公路收費(fèi)權(quán)可延長(zhǎng)收費(fèi)期限,但延長(zhǎng)期限不超過(guò)5年,累計(jì)收費(fèi)期限的總和最長(zhǎng)不超過(guò)20年的規(guī)定,統(tǒng)一核定收費(fèi)期限為20年(從項(xiàng)目建成通車(chē)收費(fèi)之日算起)。其中22個(gè)收費(fèi)已滿20年的項(xiàng)目取消收費(fèi)”;“需取消收費(fèi)的公路項(xiàng)目自2013年6月30日24時(shí)起取消收費(fèi),其剩余債務(wù)由各項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)公司自行承擔(dān),不得納入或者轉(zhuǎn)入年票制還貸基數(shù)”。(粵交明電〔2013〕56號(hào))中關(guān)于江門(mén)市潮連大橋收費(fèi)期限及收費(fèi)性質(zhì)的內(nèi)容進(jìn)行合法性審查。一審法院認(rèn)為,“由于該文件針對(duì)的是某一部分公路收費(fèi)項(xiàng)目等特定主體,不具有普遍約束力和反復(fù)適用性,不屬于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》規(guī)定的規(guī)范性文件,本案依法不予審查?！?詳見(jiàn)廣東省江門(mén)市江海區(qū)人民法院(2016)粵0704行初237號(hào)行政判決。二審法院也同樣認(rèn)為：“由于粵交明電〔2013〕56號(hào)《關(guān)于加快推進(jìn)我省收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)清理工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》是對(duì)特定主體進(jìn)行的調(diào)整,并非適用于全部公路收費(fèi)項(xiàng)目主體,不具備普遍約束力和反復(fù)適用性,不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為規(guī)范性文件,故原審法院依法不予審查并無(wú)不當(dāng),本院予以支持?！?詳見(jiàn)廣東省江門(mén)市中級(jí)人民法院(2017)粵07行終65號(hào)行政判決書(shū)。本案中,法院沒(méi)有將該文件認(rèn)定為規(guī)范性文件是值得商榷的,特別是,該文件是江門(mén)路橋收費(fèi)中心解除涉案協(xié)議的直接依據(jù)。

同樣的案件發(fā)生在“劉春洪訴昆明市西山區(qū)人民政府收回國(guó)有土地使用權(quán)案”中,原告一審請(qǐng)求審查昆政辦〔2009〕144號(hào)《昆明市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)草海片區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷工作方案的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)〔2009〕144號(hào)通知)、昆政辦〔2009〕145號(hào)《昆明市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)草海片區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)〔2009〕145號(hào)通知)、〔2009〕6號(hào)通知、〔2011〕37號(hào)批復(fù)、〔2011〕318號(hào)請(qǐng)示,共五份文件。然而,法院在判決時(shí)認(rèn)定：該五份文件的對(duì)象是特定的,也不存在反復(fù)適用的可能,故劉春洪要求審查的五份文件不屬于《行政訴訟法》第53條規(guī)定中的“規(guī)范性文件”,不屬于行政訴訟中可以一并要求審查的“規(guī)范性文件”的范圍,依法不予審查。?詳見(jiàn)云南省昆明市中級(jí)人民法院(2015)昆行初字第182號(hào)行政判決書(shū)。然而在該案中,這5份文件并不只是針對(duì)原告一人適用,原告的國(guó)有土地被收回,也是被告依據(jù)這5份文件而實(shí)施的,不認(rèn)定其為規(guī)范性文件的做法確實(shí)存在爭(zhēng)議。

然而,在“修俊英與內(nèi)江市衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)案”中,一審法院與二審法院對(duì)相關(guān)文件是否是規(guī)范性文件的認(rèn)定結(jié)論截然相反,更給人留下了無(wú)盡的思考。該案中,原告在行政訴訟中附帶提出對(duì)四川省衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員發(fā)布的《關(guān)于做好醫(yī)師資格遺留問(wèn)題有關(guān)工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)川衛(wèi)辦發(fā)〔2014〕301號(hào)通知)進(jìn)行合法性審查。在一審中,四川省內(nèi)江市東興區(qū)人民法院認(rèn)為,“根據(jù)四川省人民政府令第188-1號(hào)《四川省行政規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》第2條規(guī)定,規(guī)范性文件是指各級(jí)機(jī)關(guān)、團(tuán)體或組織針對(duì)不特定對(duì)象制發(fā)的在一定時(shí)期內(nèi)反復(fù)使用的各類(lèi)文件。川衛(wèi)辦發(fā)〔2014〕301號(hào)通知是針對(duì)具備醫(yī)師資格的不特定對(duì)象,且在該文件規(guī)定的時(shí)期內(nèi)可反復(fù)使用,故川衛(wèi)辦發(fā)〔2014〕301號(hào)通知屬規(guī)范性文件”,并認(rèn)定“四川省衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)川衛(wèi)辦發(fā)〔2014〕301號(hào)通知與《中華人民共和國(guó)行政許可法》相沖突部分不合法,不能作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)”。?詳見(jiàn)四川省內(nèi)江市東興區(qū)人民法院(2016)川1011行初10號(hào)行政判決。然而,經(jīng)上訴后,二審法院則持相反的觀點(diǎn),認(rèn)為：“川衛(wèi)辦發(fā)〔2014〕301號(hào)通知雖涉及全省范圍,人數(shù)較多,但該文件系為解決醫(yī)師資格歷史遺留問(wèn)題開(kāi)展的一次性的醫(yī)師資格認(rèn)定補(bǔ)辦和省醫(yī)師資格考試工作,不具有反復(fù)適用性,不屬于規(guī)范性文件,故被上訴人在原審提出對(duì)川衛(wèi)辦發(fā)〔2014〕301號(hào)通知的合法性進(jìn)行附帶審查缺乏法律依據(jù),本院對(duì)川衛(wèi)辦發(fā)〔2014〕301號(hào)通知的合法性不予審查。原審判決認(rèn)定川衛(wèi)辦發(fā)〔2014〕301號(hào)通知屬于規(guī)范性文件,并對(duì)其合法性進(jìn)行附帶審查和在判決主文中作出判決,屬于適用法律錯(cuò)誤,本院予以糾正”。?詳見(jiàn)四川省內(nèi)江市中級(jí)人民法院(2016)川10行終42號(hào)行政判決書(shū)。同一個(gè)文件,不僅原告、被告對(duì)之認(rèn)識(shí)有不同,原告認(rèn)為是規(guī)范性文件,而被告并不認(rèn)為,認(rèn)為其不是規(guī)范性文件;更為有趣的是,一審法院與二審法院的看法也不同,一審法院認(rèn)為是規(guī)范性文件,并進(jìn)行了合法性審查,而二審法院則認(rèn)為不是規(guī)范性文件,且不予合法性審查。

（五）“招聘簡(jiǎn)章”是否屬于規(guī)范性文件？

在“劉某某與濟(jì)寧市兗州區(qū)人力資源和社會(huì)保障局勞動(dòng)和社會(huì)保障行政管理案”中,原告請(qǐng)求對(duì)《2016年濟(jì)寧市兗州區(qū)事業(yè)單位公開(kāi)招聘工作人員簡(jiǎn)章》及所依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查。對(duì)此,一審法院沒(méi)有給出明確的回應(yīng)。而二審法院則在判決書(shū)中作出了闡述,認(rèn)為,“《2016年濟(jì)寧市兗州區(qū)事業(yè)單位公開(kāi)招聘工作人員簡(jiǎn)章》是針對(duì)2016年濟(jì)寧市兗州區(qū)事業(yè)單位招考制作的簡(jiǎn)章,部署特定工作,不具有反復(fù)適用性,不屬于規(guī)范性文件”,?詳見(jiàn)山東省濟(jì)寧市中級(jí)人民法院(2017)魯08行終52號(hào)行政判決書(shū)。故不予支持。在“杜某某與濟(jì)寧市人力資源和社會(huì)保障局勞動(dòng)和社會(huì)保障行政管理案”中,原告一審請(qǐng)求一并審查《2016年濟(jì)寧市市屬事業(yè)單位公開(kāi)招聘工作人員簡(jiǎn)章》等的合法性。但一審法院對(duì)簡(jiǎn)章沒(méi)有認(rèn)定為規(guī)范性文件,認(rèn)為：“《2016年濟(jì)寧市市屬事業(yè)單位公開(kāi)招聘工作人員簡(jiǎn)章》是針對(duì)2016年濟(jì)寧市市屬事業(yè)單位招考制作的簡(jiǎn)章,適用時(shí)間短,部署特定工作,不具有反復(fù)適用性,因此,不屬于規(guī)范性文件?！?詳見(jiàn)濟(jì)寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)人民法院(2016)魯0891行初119號(hào)行政判決。二審法院同樣認(rèn)為,該簡(jiǎn)章“系安排特定工作,不具有反復(fù)適用性,不符合規(guī)范性文件的特征”,?詳見(jiàn)山東省濟(jì)寧市中級(jí)人民法院(2017)魯08行終63號(hào)行政判決書(shū)。并維持了一審的認(rèn)定。

行政機(jī)關(guān)對(duì)外招聘的簡(jiǎn)章是否是規(guī)范性文件,是否可以一并提起合法性審查?二審法院所稱(chēng)的“外部性、普遍適用性、反復(fù)適用性”,是否是規(guī)范性文件判決的核心標(biāo)準(zhǔn)?如果不認(rèn)定為規(guī)范性文件,又應(yīng)將其歸入什么范疇?這些問(wèn)題都值得進(jìn)一步研究。

（六）“裁量規(guī)定”是否屬于規(guī)范性文件？

在“關(guān)勇堅(jiān)與佛山市南海區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局、佛山市食品藥品監(jiān)督管理局食品藥品安全行政管理案”中,原告在提起行政訴訟時(shí),要求一并審查《佛山市食品藥品監(jiān)督管理局規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)暫行規(guī)定》第13條第(2)項(xiàng)的合法性”。?該暫行規(guī)定(〔2013〕219號(hào))發(fā)布于2013年。其第13條規(guī)定,當(dāng)事人有下列情形之一的,應(yīng)當(dāng)從重處罰：……(二)生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用假藥、劣質(zhì)或者不符合標(biāo)準(zhǔn)的食品、醫(yī)療器械、化妝品,造成人員傷害后果的或者違法行為被新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)曝光,引起較大社會(huì)負(fù)面影響的。被告認(rèn)為法院不應(yīng)審查,原因是該暫行規(guī)定“屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的業(yè)務(wù)指引及操作規(guī)程,……并不屬于對(duì)外公開(kāi)發(fā)布的、對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)構(gòu)成直接影響的規(guī)范性文件,不應(yīng)納入行政訴訟審查范圍”。對(duì)此,法院在判決書(shū)中,回避了對(duì)該暫行規(guī)定性質(zhì)的回答,而是認(rèn)為,“對(duì)于原告請(qǐng)求一并審查《佛山市食品藥品監(jiān)督管理局規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)暫行規(guī)定》第13條第(2)項(xiàng)的合法性,被告區(qū)食藥監(jiān)局沒(méi)有在涉案《行政處罰決定書(shū)》中適用該條款,也沒(méi)有將其作為作出涉案行政處罰決定所依據(jù)的規(guī)范性文件予以提交,沒(méi)有將其作為涉案行政處罰的依據(jù),故與本案不具有關(guān)聯(lián)性,本院不予審查”。?詳見(jiàn)廣東省佛山市南海區(qū)人民法院(2015)佛南法行初字第204號(hào)行政判決書(shū)。二審法院也基本同意一審法院的看法,認(rèn)為“南海食藥監(jiān)局未在0211號(hào)《處罰決定書(shū)》中適用該暫行規(guī)定,即該暫行規(guī)定并未作為本案行政處罰決定的依據(jù),與本案不具關(guān)聯(lián)性,其合法性不屬于本案的審查范圍,故本院在本案中對(duì)該規(guī)范性文件的合法性不予審查?！?詳見(jiàn)廣東省佛山市中級(jí)人民法院(2016)粵06行終4號(hào)行政判決書(shū)。

法院雖然繞開(kāi)了對(duì)行政處罰自由裁量基準(zhǔn)問(wèn)題的定性,以不是所訴行政行為作出的依據(jù)為由,不予審查,但這里提出了一個(gè)問(wèn)題,即,對(duì)各行政機(jī)關(guān)使用的處罰裁量基準(zhǔn)是否屬于《行政訴訟法》所附帶審查的規(guī)范性文件?就《佛山市食品藥品監(jiān)督管理局規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)暫行規(guī)定》而言,盡管被告市食藥監(jiān)局一再聲稱(chēng)該暫行規(guī)定“屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的業(yè)務(wù)指引及操作規(guī)程”,但實(shí)際上還是對(duì)外公開(kāi)的,還有自己的發(fā)布文號(hào)。我們可以輕易查到該文件,共5章35條,并在附則中規(guī)定：本規(guī)定自發(fā)布之日起施行。而且,退一步說(shuō),即使對(duì)外不公布,但只要對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響,成為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)時(shí),就應(yīng)該納入一并審查的“規(guī)范性文件”范疇,而不能任其逃離司法機(jī)關(guān)的審查。

（七）黨政雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的文件審查問(wèn)題

在“徐建軍與長(zhǎng)沙市望城區(qū)人民政府政府信息公開(kāi)案”中,當(dāng)事人要求對(duì)長(zhǎng)編委發(fā)〔2008〕9號(hào)文件進(jìn)行審查。二審法院在判決中這樣認(rèn)定：“關(guān)于上訴人要求一并審查長(zhǎng)編委發(fā)〔2008〕9號(hào)文件的合法性問(wèn)題。根據(jù)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于〈中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室機(jī)構(gòu)改革方案〉的通知》(中辦廳字〔2000〕30號(hào))規(guī)定,中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室是中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu),既是黨中央的機(jī)構(gòu),又是國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)。地方機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)也是隸屬于地方黨委、政府雙重領(lǐng)導(dǎo)。長(zhǎng)沙市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)作出的長(zhǎng)編委發(fā)〔2008〕9號(hào)文件,不屬于長(zhǎng)沙市人民政府及其職能部門(mén)制作的規(guī)范性文件,法院不能依照行政訴訟法第53條的規(guī)定對(duì)其一并進(jìn)行合法性審查?！?詳見(jiàn)湖南省高級(jí)人民法院(2017)湘行終824號(hào)行政判決書(shū)。由于長(zhǎng)沙市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)接受黨政雙重領(lǐng)導(dǎo),因此,法院對(duì)其制定的文件也沒(méi)有認(rèn)定為行政訴訟法中的規(guī)范性文件。對(duì)此,是否正確?對(duì)此類(lèi)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)如何解決?而且,可以合理預(yù)見(jiàn)的是,隨著十九大以后黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的深入推進(jìn),此類(lèi)接受黨政雙重領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)關(guān)制發(fā)的規(guī)范性文件會(huì)越來(lái)越多,能否對(duì)其進(jìn)行附帶審查,進(jìn)而對(duì)其進(jìn)行有效的合理性與合法性控制,越發(fā)成為一個(gè)突出的問(wèn)題。

上述問(wèn)題都是司法實(shí)踐中遇到的案例,在一定程度上反映了對(duì)規(guī)范性文件識(shí)別的復(fù)雜性,如何將行政訴訟中合法性審查的規(guī)范性文件與其他文件區(qū)分開(kāi)來(lái),如何將更多的規(guī)范性文件納入行政訴訟附帶審查的范圍,不僅是實(shí)踐問(wèn)題,也是理論上的問(wèn)題,必須加以解決。而欲對(duì)其妥善解決,則必須認(rèn)真分析其成因。

三、行政規(guī)范性文件難以識(shí)別的原因分析

規(guī)范性文件識(shí)別已經(jīng)成為司法實(shí)踐中規(guī)范性文件合法性審查的重要難題之一,造成此類(lèi)現(xiàn)象的原因有客觀方面的,也有主觀方面的?？陀^原因是規(guī)范性文件與相關(guān)文件在區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)上的不清晰,“存在很多似是而非甚至是錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)”;?黃金榮：《“規(guī)范性文件”的法律界定及其效力》,載《法學(xué)》2014年第7期。主觀原因則來(lái)自法院自身的原因。

（一）規(guī)范性文件與規(guī)章難以區(qū)別的客觀原因

所謂客觀原因,是指識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)?關(guān)于行政立法與規(guī)范性文件的區(qū)分,理論上存在實(shí)體與程序兩種標(biāo)準(zhǔn)。以實(shí)體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看,行政立法與規(guī)范性文件在實(shí)體內(nèi)容上存在區(qū)別;根據(jù)程序區(qū)分標(biāo)準(zhǔn),行政立法與規(guī)范性文件在內(nèi)容上并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別,兩者僅在制定程序上有所不同。參見(jiàn)王留一：《論行政立法與行政規(guī)范性文件的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)》,載《政治與法律》2018年第6期。上的原因。由于識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)不明確,造成對(duì)規(guī)范性文件識(shí)別上存在困難。

從理論上講,規(guī)范性文件與規(guī)章比較容易區(qū)別,二者在制定主體、制定程序以及內(nèi)容的重要性等方面存在差異。首先,在制定主體上,《立法法》修訂之前,只有國(guó)務(wù)院部委、省級(jí)政府以及較大市政府才有規(guī)章制定權(quán),可以制定規(guī)章;而《立法法》修訂后,賦予了設(shè)區(qū)的市普遍立法權(quán),使得所有設(shè)區(qū)的市都有規(guī)章制定權(quán),只有具有規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)才能制定行政規(guī)章,其他主體則不可以制定規(guī)章。而規(guī)范性文件制定主體的層次相對(duì)較低,一般是設(shè)區(qū)的市以下層級(jí)的政府以及各級(jí)政府的工作部門(mén)制定的文件。其次,在制定程序上,規(guī)章的制定程序一般較為正式。再次,在內(nèi)容上,規(guī)章的內(nèi)容一般比規(guī)范性文件的內(nèi)容更為重要。

然而,情形并不是那么簡(jiǎn)單。首先,就制定主體而言,雖然制定規(guī)范性文件的行政機(jī)關(guān)不一定具有規(guī)章制定權(quán),但具有規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)卻同時(shí)具有規(guī)范性文件的制定權(quán),可以制定規(guī)范性文件來(lái)進(jìn)行行政管理,由此,規(guī)范性文件還包括國(guó)務(wù)院部委的規(guī)范性文件、省級(jí)政府的規(guī)范性文件、設(shè)區(qū)的市政府的規(guī)范性文件?，F(xiàn)在遇到的問(wèn)題,是具有規(guī)章制定權(quán)的上述行政機(jī)關(guān)所制定的文件是規(guī)章還是規(guī)范性文件的問(wèn)題。其次,就制定程序而言,盡管《規(guī)章制定程序條例》對(duì)規(guī)章的制定有一套專(zhuān)門(mén)的程序,包括立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布、解釋等,但在《規(guī)章制定程序條例》制定前,規(guī)章與規(guī)范性文件在制定程序上并沒(méi)有如此區(qū)分,基本程序差不多;即使在《規(guī)章制定程序條例》施行后,規(guī)范性文件當(dāng)作規(guī)章制定的,也不在少數(shù)。由于目前對(duì)規(guī)范性文件制定程序的規(guī)定,沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)范性文件制定程序,主要是地方政府對(duì)此作出規(guī)定,例如,《青島市人民政府規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》明確了該市規(guī)范性文件制定的程序,包括立法、起草、審查、決定、公布、解釋、備案等程序,這與規(guī)章的制定程序幾乎沒(méi)有差異。更有的地方,將規(guī)范性文件與規(guī)章的制定程序合二為一,?《昆明市行政規(guī)章和規(guī)范性文件制定程序》就是這種情形的典型事例。因此,從制定程序上很難將規(guī)章與規(guī)范性文件加以區(qū)分。再次,從內(nèi)容上看,按道理說(shuō),規(guī)章的內(nèi)容要比規(guī)范性文件更重要,但實(shí)際情況并非如此,而且從相關(guān)法律條款上看,也沒(méi)有顯示誰(shuí)更重要。按照《立法法》第82條第2款規(guī)定：“地方政府規(guī)章可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：(一)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng);(二)屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)?！倍?guī)范性文件在內(nèi)容上幾乎也是如此,例如,《安徽省行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》第2條規(guī)定,行政規(guī)范性文件是“縣級(jí)以上人民政府及其部門(mén),根據(jù)法律、法規(guī)和其他上位法的規(guī)定,在其法定權(quán)限內(nèi)制定,規(guī)范行政管理事務(wù),公開(kāi)發(fā)布并反復(fù)適用的,具有普遍約束力的文件”,從中也沒(méi)有看出在內(nèi)容上與規(guī)章有多大差異。實(shí)際上,有些規(guī)范性文件的內(nèi)容在解決臨時(shí)問(wèn)題方面,比規(guī)章顯得更為重要,因此,從內(nèi)容上也很難區(qū)分規(guī)章與規(guī)范性文件。此外,即使從規(guī)章與規(guī)范性文件的名稱(chēng)上,也難以做出區(qū)分。一般而言,規(guī)章的名稱(chēng)可以稱(chēng)之為辦法、規(guī)定,而規(guī)范性文件也可以這樣使用,例如,《廣西壯族自治區(qū)行政規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》第五條規(guī)定：行政規(guī)范性文件的名稱(chēng),可以使用“辦法”“規(guī)定”“決定”“規(guī)則”“通告”“布告”“通知”“意見(jiàn)”等,但不得稱(chēng)“條例”。

由于規(guī)章與規(guī)范性文件在識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)方面的模糊,因此,實(shí)踐中對(duì)具有規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)而言,其制定的到底是規(guī)章還是規(guī)范性文件,確實(shí)不易區(qū)分,這是造成司法識(shí)別困難的最主要原因。

（二）規(guī)范性文件與其他文件難以區(qū)別的客觀原因

規(guī)范性文件與其他文件區(qū)分的最大難點(diǎn)實(shí)質(zhì)上是抽象行政行為與具體行政行為的區(qū)分。在行政行為的分類(lèi)上,有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn),即按照行政行為所針對(duì)的對(duì)象標(biāo)準(zhǔn),將行政行為分為抽象行政行為與具體行政行為。抽象行政行為又分為立法性抽象行政行為和非立法性行政行為,顯然,規(guī)范性文件屬于非立法性行政行為。與具體行政行為相比,抽象行政行為針對(duì)的是不特定的多數(shù)人,而且可以反復(fù)適用;而具體行政行為則相反,針對(duì)的是特定的具體人,而且不具有反復(fù)適用性;此外,抽象行政行為具有對(duì)行為后的法律效力,而具體行政行為是針對(duì)行為發(fā)生前的效力。然而,這種區(qū)分在理解上還是存在一定分歧的。

以“王修俊英與內(nèi)江市衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)案”中的川衛(wèi)辦發(fā)〔2014〕301號(hào)通知為例。川衛(wèi)辦發(fā)〔2014〕301號(hào)通知是為了解決《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》開(kāi)始施行(1999年5月1日)之前按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定取得醫(yī)學(xué)專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)和醫(yī)學(xué)專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)的人員的醫(yī)師資格問(wèn)題的文件：該案原告于1995年參加內(nèi)江市辦醫(yī)從業(yè)人員專(zhuān)業(yè)技術(shù)考試,經(jīng)內(nèi)江市醫(yī)療機(jī)構(gòu)評(píng)審委員會(huì)評(píng)審合格于1996年獲得《合格證書(shū)》,并經(jīng)過(guò)向當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門(mén)申請(qǐng)開(kāi)業(yè)行醫(yī),取得《中華人民共和國(guó)醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》。這就涉及原告的醫(yī)師資格在《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》施行后的重新認(rèn)定問(wèn)題。原告于2014年11月14日向內(nèi)江市東興區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局提出補(bǔ)認(rèn)定醫(yī)師資格的申請(qǐng),但該局認(rèn)為原告不符合川衛(wèi)辦發(fā)〔2014〕301號(hào)通知所要求提供的申報(bào)材料,并向原告發(fā)出《告知書(shū)》。經(jīng)多方交涉,未果,原告提起行政訴訟并附帶提出對(duì)川衛(wèi)辦發(fā)〔2014〕301號(hào)通知的合法性審查。

首先,川衛(wèi)辦發(fā)〔2014〕301號(hào)通知是四川省為專(zhuān)門(mén)解決個(gè)體醫(yī)師資格認(rèn)定的歷史遺留問(wèn)題、化解信訪糾紛而印發(fā)的通知,這個(gè)范圍可以看作適用對(duì)象范圍具有特定性,即這批人的數(shù)量是有限的,也是可以統(tǒng)計(jì)的。然而,從另一個(gè)角度來(lái)講,該文件所針對(duì)的并不是一個(gè)人,可能是一批人,而且這一批人也并不是特定的一批人,是一群具有類(lèi)似經(jīng)歷的人,在案件發(fā)生之前,具體是哪些人,并沒(méi)有一個(gè)非常明確的個(gè)體所指,在這個(gè)意義上講,其適用對(duì)象也不具有特定性。其次,關(guān)于川衛(wèi)辦發(fā)〔2014〕301號(hào)通知是否具有反復(fù)適用性的問(wèn)題。如果從解決問(wèn)題的角度來(lái)講,只要這一部分人的問(wèn)題解決了,該文件的任務(wù)就完成了,今后也不會(huì)出現(xiàn)此類(lèi)問(wèn)題,因此,其適用的反復(fù)性并不是很強(qiáng)。然而,這并不能否定其適用的反復(fù)性,即它不僅適用符合條件的張三,也適用符合條件的李四,以及王五,只要相關(guān)人員向有關(guān)部門(mén)提出補(bǔ)認(rèn)定醫(yī)師資格的申請(qǐng),該通知就一直在不斷地適用,這難道不是在反復(fù)適用嗎?再次,川衛(wèi)辦發(fā)〔2014〕301號(hào)通知的效力溯及既往還是溯及以后的問(wèn)題。該文件是針對(duì)1999年5月1日之前的歷史遺留問(wèn)題作出的處理,也算作是善后工作,從這個(gè)意義上講,它與具體行政行為非常相似。然而,該文件雖然是針對(duì)以前問(wèn)題的制定的,但確實(shí)是在其制定后才對(duì)以往的遺留問(wèn)題作出處理的,成了相關(guān)行政機(jī)關(guān)此后作出行政行為的依據(jù),并由此作出了一系列行政行為。因此,從這個(gè)意義上講,301號(hào)通知的實(shí)施效力是針對(duì)之后進(jìn)行認(rèn)定行為的,具有抽象行政行為的特點(diǎn),將之認(rèn)定為規(guī)范性文件并沒(méi)有錯(cuò)。

可見(jiàn),上述問(wèn)題還是抽象行政行為所針對(duì)對(duì)象的不特定性、反復(fù)適用性以及效力不及既往的特點(diǎn)在理解上所處的語(yǔ)境不同而造成的,并由此出現(xiàn)對(duì)規(guī)范性文件識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的模糊。

需要說(shuō)明的是,首先,在現(xiàn)實(shí)中,在行政行為的分類(lèi)方面,抽象行政行為與具體行政行為之間其實(shí)并不是沒(méi)有空白點(diǎn)的,并不是非此即彼的,在抽象行為行政與具體行政行為之間,實(shí)際上還存在著一些模糊地帶,這些行政行為既不是嚴(yán)格意義上的抽象行政行為,也是嚴(yán)格意義上的具體行政行為,甚至可以說(shuō),既可以算作抽象行政行為也可以算作具體行政行為。其次,有許多文件,在事項(xiàng)上是特定的,但在相對(duì)人上則是不特定的,即在一個(gè)特定事項(xiàng)上確定了與不特定人之間形成的法律關(guān)系,既像抽象行政行為,也像具體行政行為,在識(shí)別上極易產(chǎn)生混淆。此外,“抽象行為與具體行為的劃分不是絕對(duì)的,而是相對(duì)的,因?yàn)閮烧咧g是可以相互轉(zhuǎn)化的”。?程龍：《論抽象行政行為與普遍性行政措施》,載《行政與法》2016年第3期。正是因?yàn)槿绱?所以才造成了現(xiàn)實(shí)中的區(qū)分和識(shí)別上的困難。

（三）規(guī)范性文件難以有效識(shí)別的主觀原因

規(guī)范性文件難以區(qū)分與識(shí)別,不僅有客觀方面的原因,即無(wú)論是規(guī)范性文件與規(guī)章之間的區(qū)分還是規(guī)范性文件與其他文件的區(qū)分,由于區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的不明確,使得現(xiàn)實(shí)情況遠(yuǎn)比理論上要復(fù)雜得多;而且還有主觀方面的原因,那就是法院在認(rèn)定規(guī)范性文件方面有主觀保守的一面。

從現(xiàn)有案例來(lái)看,沒(méi)有被法院認(rèn)定為規(guī)范性文件的案例有非常多的數(shù)量,估計(jì)占三成左右,尤其是在對(duì)規(guī)范性文件與規(guī)章之間的識(shí)別上,由于制定此類(lèi)規(guī)范性文件的行政機(jī)關(guān)級(jí)別較高,在出現(xiàn)難以辨別時(shí),法院往往傾向于將之認(rèn)定為規(guī)章,而不予審查。特別是在審查法院所在地的政府文件時(shí),更有這種傾向。例如,在“肖吉光訴青島市國(guó)土資源和房屋管理局土地行政登記案”中,將明顯不具備規(guī)章特征的《青島市人民政府關(guān)于進(jìn)一步向青島市高新技術(shù)(紅島經(jīng)濟(jì)區(qū))和青島藍(lán)色硅谷核心區(qū)賦權(quán)的決定》認(rèn)定為政府規(guī)章;在“李萍等與濟(jì)南市公安局歷城分局案”中,法院將省委省政府辦公廳聯(lián)合發(fā)布的文件認(rèn)定為“具有規(guī)章的性質(zhì)”等。明明是規(guī)范性文件,卻認(rèn)定為規(guī)章性文件。特別是那些有可能裁定規(guī)范性文件相關(guān)條款違法的情形時(shí),法院往往更是非常謹(jǐn)慎。

由此引出一個(gè)問(wèn)題：對(duì)規(guī)范性文件認(rèn)定主體與認(rèn)定機(jī)制的問(wèn)題,即由審理案件的法院來(lái)認(rèn)定規(guī)范性文件的方式是否恰當(dāng)?在公民與司法部案件的“蔡迅與中華人民共和國(guó)司法部信息公開(kāi)案”中,法院將《國(guó)家司法考試保密工作規(guī)定》認(rèn)定為規(guī)范性文件,并進(jìn)行了合法性審查,當(dāng)然,審查的最后結(jié)果是“不存在違反上位法的情況”,是一個(gè)無(wú)損于該文件制定機(jī)關(guān)的結(jié)果,但設(shè)想一下：如果法院認(rèn)定該文件違反上位法的規(guī)定,而文件的制定機(jī)關(guān)反戈一擊：“我這是規(guī)章,不是規(guī)范性文件”,那法院的境況就非常尷尬了。這再次提醒我們：審理法院作為規(guī)范性文件的識(shí)別主體,特別是面對(duì)可能是規(guī)章的規(guī)范行文件的識(shí)別時(shí),存在是否合適的問(wèn)題。

四、行政規(guī)范性文件司法識(shí)別的初步建議

盡管在整個(gè)法規(guī)范體系中,行政規(guī)范性文件的位階最低,但其在實(shí)踐中的影響與作用則是巨大的,?黃學(xué)賢：《行政規(guī)范性文件司法審查的規(guī)則擅變及其完善》,載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2017年第2期。而規(guī)范性文件審查的前提是先確認(rèn)被審查的是規(guī)范性文件。如果所審查的不是規(guī)范性文件,或應(yīng)該審查的規(guī)范性文件因?yàn)闆](méi)有識(shí)別而錯(cuò)過(guò)了合法性審查的機(jī)會(huì),都是不應(yīng)該的。為此,建立科學(xué)的識(shí)別機(jī)制是規(guī)范性文件附帶審查制度實(shí)施的重要一環(huán)。這里,可以采取區(qū)別對(duì)待的方式對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行識(shí)別。

（一）對(duì)規(guī)章與規(guī)范性文件的識(shí)別要建立科學(xué)的識(shí)別機(jī)制

具有規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)所制定的規(guī)章與規(guī)范性文件之間由于存在著難以區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn),當(dāng)下,建立一種公認(rèn)的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)是不現(xiàn)實(shí)的,但法院不能因此而拒絕識(shí)別,更不能因此而拒絕裁判,為此,必須建立科學(xué)的識(shí)別機(jī)制,以解決識(shí)別難的問(wèn)題。

正如上文所講,由法院來(lái)識(shí)別,法院實(shí)際上是難以承擔(dān)如此重任和風(fēng)險(xiǎn)。法院的作用應(yīng)該主要是合法性審查,而不是對(duì)規(guī)范性文件的識(shí)別,特別是不應(yīng)在規(guī)范性文件與規(guī)章之間做出判斷。為此,筆者建議,應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)規(guī)章與規(guī)范性文件的識(shí)別機(jī)制。?參見(jiàn)王春業(yè)：《從全國(guó)首案看現(xiàn)在規(guī)范性文件附帶審查制度完善》,載《行政法學(xué)研究》2018年第2期。由最高人民法院法院與國(guó)家行政司法機(jī)關(guān)共同建立一個(gè)規(guī)章數(shù)據(jù)庫(kù),將設(shè)區(qū)的市政府以及以上行政機(jī)關(guān)所制定的規(guī)章全部規(guī)章,包括正在生效與以及失效的規(guī)章納入其中,各地法院一旦需要識(shí)別具有規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定的文件是否是規(guī)范性文件時(shí),就可以利用這個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)。凡是在這個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)中可以查到的文件,便是規(guī)章,不能認(rèn)定為規(guī)范性文件,法院不能進(jìn)行合法性審查,從而解決法院在附帶審查中的識(shí)別難題。需要說(shuō)明的是,之所以只建立規(guī)章數(shù)據(jù)庫(kù),是因?yàn)樵诔橄笮姓袨橹?只要不是規(guī)章,其他的文件都可以按照規(guī)范性文件來(lái)對(duì)待,可以進(jìn)行合法性審查,只建立規(guī)章數(shù)據(jù)庫(kù),是一種更為簡(jiǎn)潔的方式。而之所以將已經(jīng)失效的規(guī)章也納入數(shù)據(jù)庫(kù),是因?yàn)樵谒痉▽?shí)踐中,也會(huì)遇到某些行政行為是過(guò)去的規(guī)章作出的,因此,將已經(jīng)失效的規(guī)章也納入規(guī)章信息,有助于全面掌握規(guī)章的完整信息。規(guī)章信息庫(kù)的建立,將從根本上解決規(guī)范性文件與規(guī)章識(shí)別上的難題,特別是從制度上解決了法院在識(shí)別上的困境,也解決了法院在識(shí)別時(shí)的保守傾向,具有眾多好處。

（二）由法院以更為寬松的方式識(shí)別規(guī)范性文件與其他文件

規(guī)范性文件與其他文件的區(qū)分,主要是非立法性抽象行政行為與似是而非的具體行政行為之間的區(qū)分。

首先,應(yīng)該由法院對(duì)此類(lèi)文件進(jìn)行識(shí)別。與規(guī)章與規(guī)范性文件之間區(qū)分與識(shí)別不同,對(duì)規(guī)范性文件與其他文件的識(shí)別,應(yīng)交給法院來(lái)進(jìn)行,法院有這個(gè)能力而且也沒(méi)有什么風(fēng)險(xiǎn)來(lái)對(duì)此類(lèi)文件進(jìn)行識(shí)別。

其次,法院應(yīng)采取更為寬松的態(tài)度來(lái)對(duì)此類(lèi)文件進(jìn)行識(shí)別。從嚴(yán)格意義上講,無(wú)論是具有規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件,還是沒(méi)有規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件,都有非常嚴(yán)格的制定程序,也有非常明確的定義。最近,國(guó)務(wù)院也在《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2018〕37號(hào))中,對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行了界定,即“行政規(guī)范性文件是除國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章外,由行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織依照法定權(quán)限、程序制定并公開(kāi)發(fā)布,涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù),具有普遍約束力,在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文”,似乎對(duì)規(guī)范性文件的判斷標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)有了明確的規(guī)定。然而,許多規(guī)范性文件并不是按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)制定的,尤其是一些政府工作部門(mén)的規(guī)范性文件,或一些臨時(shí)性文件,往往因工作的需要,在短時(shí)間內(nèi)制定出來(lái),也沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分討論,更沒(méi)有履行征求公眾意見(jiàn)程序,只是按照領(lǐng)導(dǎo)的要求進(jìn)行制定。

因此,實(shí)踐中,并不是每個(gè)行政機(jī)關(guān)都是按照規(guī)定來(lái)制定規(guī)范性文件的,也就出現(xiàn)了許多不該制定而制定的規(guī)范性文件,不符合規(guī)范性文件要求而制定出來(lái)的規(guī)范性文件,“沒(méi)有充分考慮到行政相對(duì)人的利益,脫離了社會(huì)生活的實(shí)際需要,甚至帶來(lái)了一定的負(fù)面作用”,?陸維福：《對(duì)規(guī)范性文件審查應(yīng)當(dāng)從行政復(fù)議延伸到司法審查》,載《學(xué)術(shù)界》2005年第2期。并由此損害了公民的合法權(quán)益。如果我們對(duì)此類(lèi)規(guī)范性文件以不符合規(guī)范性文件特性為由而對(duì)其不加審查,將是對(duì)此類(lèi)不規(guī)范的制定行為的縱容,這不符合法治原則。為此,我們應(yīng)該堅(jiān)持兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是在對(duì)規(guī)范性文件的制定方面,要堅(jiān)持嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn),即必須符合規(guī)范性文件的要求才可以制定,并對(duì)違法制定規(guī)范性文件的行為進(jìn)行治理;二是在司法審查時(shí),對(duì)規(guī)范性文件的解釋要堅(jiān)持寬松的標(biāo)準(zhǔn),即對(duì)規(guī)范性文件的理解不要作狹義的解釋,而應(yīng)該傾向于作廣義的解釋。就如同在確定被告時(shí),可以將規(guī)章授權(quán)的組織也作為被告,而實(shí)際上,目前已經(jīng)不再將規(guī)章作為授權(quán)的法律形式了一樣。因此,對(duì)規(guī)范性文件只做擴(kuò)大性的解釋,只要不是具體行政行為,而且是一個(gè)具體行政行為作出的依據(jù),就可以納入到規(guī)范性文件一并審查的范圍,尤其是在兩可之間時(shí),應(yīng)傾向于作出更有利于司法監(jiān)督的角度來(lái)加以認(rèn)定,而不能?chē)?yán)格按照狹義的規(guī)范性文件的概念來(lái)認(rèn)定,只有這樣,才能夠達(dá)到對(duì)行政權(quán)進(jìn)行充分監(jiān)督的目的,實(shí)現(xiàn)行政訴訟的目的和宗旨。