“一帶一路”背景下農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的法治路徑探析
——基于國(guó)內(nèi)法改良視角

李興國(guó)

（福建江夏學(xué)院法學(xué)院，福建福州，350108）

一、問(wèn)題的提出

“一帶一路”倡議是2013年以來(lái)我國(guó)確立的對(duì)外開(kāi)放合作重大方略，農(nóng)業(yè)對(duì)外合作是其中一項(xiàng)重要的經(jīng)貿(mào)對(duì)接合作議題。在“一帶一路”背景下的農(nóng)業(yè)對(duì)外合作，從狹義上而言主要指農(nóng)業(yè)對(duì)外直接投資a，其系以營(yíng)利為目的，通過(guò)新設(shè)、并購(gòu)、參股等方式在境外創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加工企業(yè)等涉農(nóng)投資項(xiàng)目，亦即通說(shuō)的農(nóng)業(yè)“走出去”。

近年來(lái)，有關(guān)學(xué)者對(duì)“一帶一路”背景下如何推進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作，以及“一帶一路”建設(shè)的法律保障問(wèn)題進(jìn)行了一系列研究，并提出了相應(yīng)對(duì)策建議。張?jiān)抡J(rèn)為，我國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作應(yīng)做好如下方面：一是強(qiáng)化投資企業(yè)實(shí)力，二是完善相關(guān)政策，三是制定戰(zhàn)略規(guī)劃，四是采取必要機(jī)制應(yīng)對(duì)復(fù)雜的國(guó)際投資環(huán)境。[1]林澤宇通過(guò)分析“一帶一路”戰(zhàn)略背景下我國(guó)農(nóng)業(yè)資本的輸出特征，提出推進(jìn)農(nóng)業(yè)資本輸出深化的可行性和相關(guān)政策舉措。[2]李靜認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外投資合作的路徑應(yīng)積極推動(dòng)境外農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)和農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放合作試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，積極推動(dòng)高端價(jià)值鏈嵌入，創(chuàng)新合作機(jī)制，完善政策支持。[3]趙立軍認(rèn)為，應(yīng)積極、高效地參與相關(guān)國(guó)際農(nóng)業(yè)投資規(guī)則談判，特別是按照國(guó)際規(guī)則的制定和發(fā)展規(guī)律，靈活運(yùn)用雙層博弈方法，努力擴(kuò)大與對(duì)方博弈的獲勝集合，在合理空間內(nèi)最大程度實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益，并加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的投資指導(dǎo)和服務(wù)保障，引導(dǎo)企業(yè)規(guī)范海外農(nóng)業(yè)投資經(jīng)營(yíng)。[4]王剛認(rèn)為，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)應(yīng)從法律沖突協(xié)調(diào)機(jī)制、區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作法治保障機(jī)制、生態(tài)及環(huán)境保護(hù)法治合作機(jī)制、推進(jìn)國(guó)內(nèi)相關(guān)立法的完善修改等方面予以法治化建構(gòu)。[5]丁同民認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)用法律規(guī)范為“一帶一路”建設(shè)規(guī)劃路線圖，依法界定沿線國(guó)家之間的權(quán)利和義務(wù)，依靠法律的強(qiáng)制約束力來(lái)增強(qiáng)雙多邊合作的穩(wěn)定性，協(xié)調(diào)沿線國(guó)家履行各自的法律責(zé)任。[6]

總之，目前學(xué)術(shù)界主要是從經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)各自的學(xué)科層面對(duì)“一帶一路”背景下如何推進(jìn)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作、“一帶一路”建設(shè)中的一般性法律保障問(wèn)題分別進(jìn)行研究，而對(duì)“‘一帶一路’背景下推進(jìn)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的國(guó)內(nèi)法改良”這一涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、農(nóng)學(xué)、法學(xué)交集領(lǐng)域的跨學(xué)科交叉研究近乎空白。法治是確保中國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作穩(wěn)步推進(jìn)的長(zhǎng)效機(jī)制，健全合理的國(guó)內(nèi)法律體系則是農(nóng)業(yè)“走出去”首要的母國(guó)制度基礎(chǔ)，對(duì)“一帶一路”背景下農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的國(guó)內(nèi)法改良問(wèn)題進(jìn)行研究具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義和理論探索價(jià)值?！澳壳埃萍s‘一帶一路’共建理論與實(shí)踐創(chuàng)新發(fā)展的問(wèn)題仍很突出，一系列涉及法學(xué)法律研究的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題亟待從理論與實(shí)踐層面實(shí)現(xiàn)新突破?！盵7]緣此，本文擬探析當(dāng)前我國(guó)涉及農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的國(guó)內(nèi)法現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，并提出“一帶一路”背景下相應(yīng)的改良思路。

二、國(guó)內(nèi)法律對(duì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的作用

農(nóng)業(yè)對(duì)外合作是“一帶一路”倡議大背景下對(duì)外投資合作的重要一環(huán)，其有順應(yīng)國(guó)家政策、體現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略布局的一面，但更多的是一種境內(nèi)投資者以逐利為目的的商業(yè)行為。舍此，則農(nóng)業(yè)對(duì)外合作將無(wú)以為繼。這種跨境的對(duì)外投資合作，投資者要注入資金、技術(shù)、人力等資源拓展陌生的國(guó)外市場(chǎng)，其面臨的風(fēng)險(xiǎn)通常是高于境內(nèi)投資的。此外，農(nóng)業(yè)對(duì)外合作是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下進(jìn)行的，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)被普遍認(rèn)為是一種法治經(jīng)濟(jì)，“沒(méi)有合適的法律制度，市場(chǎng)就不會(huì)產(chǎn)生體現(xiàn)任何價(jià)值最大化意義上的效率”。[8]因此，為了防范對(duì)外投資風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作良性發(fā)展，除了作為微觀主體的境內(nèi)投資者本身要具備相應(yīng)的實(shí)力，要在理性評(píng)估基礎(chǔ)上進(jìn)行審慎的投資決策外，在宏觀方面，國(guó)家應(yīng)主動(dòng)作為，采取必要的手段，建立健全有利于農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的法律體系，營(yíng)造良性的國(guó)內(nèi)法制規(guī)則環(huán)境，夯實(shí)投資者“走出去”的母國(guó)制度基礎(chǔ)。國(guó)內(nèi)法律對(duì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的作用，可歸結(jié)為如下方面：

（一）投資前期的告示指引作用

“法律作為一種由國(guó)家立法機(jī)關(guān)遵循法定程序制定，以權(quán)利和義務(wù)為核心范疇，依賴國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的正式規(guī)則，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性和可預(yù)期性”[9]，對(duì)社會(huì)公眾的行為能起到明確的告示、指引作用。我國(guó)境內(nèi)投資者在前期謀劃農(nóng)業(yè)對(duì)外投資項(xiàng)目時(shí)，通常會(huì)面臨無(wú)現(xiàn)有“套路”可供借鑒，不知如何出牌才能少走彎路、少交“學(xué)費(fèi)”的困境。此時(shí)，如果國(guó)家能夠制訂出較為完備的對(duì)外投資法律規(guī)則，則投資者就能對(duì)照這些規(guī)則進(jìn)行研判并指導(dǎo)自身的投資前期籌備活動(dòng)，由此實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益訴求與母國(guó)法律規(guī)則要求的一致性，確保農(nóng)業(yè)對(duì)外合作在正確的起點(diǎn)上沿著正確的軌道推進(jìn)。因此，健全的國(guó)內(nèi)法律規(guī)則體系將對(duì)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作項(xiàng)目前期的籌辦起到告示指引作用。

（二）投資后期的評(píng)價(jià)調(diào)控作用

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期性長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)對(duì)外合作是一項(xiàng)持久性工程，其在境外投資設(shè)立的經(jīng)營(yíng)實(shí)體開(kāi)業(yè)之后并非一勞永逸，所謂“打江山易，守江山難”，在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，不管是對(duì)外商務(wù)交往、行政管轄，還是對(duì)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)管理，都會(huì)面臨錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題。處理這些問(wèn)題，需要有一系列法律規(guī)則作為評(píng)判調(diào)控“尺度”，才能保證農(nóng)業(yè)對(duì)外合作設(shè)立的經(jīng)營(yíng)實(shí)體依法運(yùn)作，促使其個(gè)體利益訴求與公共利益需求協(xié)調(diào)一致。這些規(guī)則，除了東道國(guó)制訂外，也有很多涉及資本輸出國(guó)即中方利害關(guān)系的，需要我國(guó)立法機(jī)關(guān)提供配套規(guī)則予以規(guī)制調(diào)控。因此，健全的國(guó)內(nèi)法律規(guī)則體系將對(duì)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作項(xiàng)目后期的運(yùn)營(yíng)起到持續(xù)的評(píng)價(jià)調(diào)控作用。

三、農(nóng)業(yè)對(duì)外合作相關(guān)的國(guó)內(nèi)立法現(xiàn)狀分析

（一）農(nóng)業(yè)對(duì)外合作相關(guān)的國(guó)內(nèi)立法現(xiàn)狀

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作作為國(guó)內(nèi)資本“走出去”戰(zhàn)略的一個(gè)組成部分，發(fā)展較為迅猛。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示， 2013—2017這五年我國(guó)農(nóng)業(yè)累計(jì)對(duì)外投資總額約180億美元，對(duì)外投資的國(guó)別數(shù)量達(dá)到100多個(gè)。至2019年4月，在“一帶一路”沿線國(guó)家投資的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目數(shù)量已達(dá)650多個(gè)，投資額700多億元人民幣，已與沿線48個(gè)國(guó)家簽署了100多個(gè)合作協(xié)議。伴隨著農(nóng)業(yè)對(duì)外合作實(shí)務(wù)的拓展，作為其上層建筑的農(nóng)業(yè)對(duì)外合作相關(guān)國(guó)內(nèi)立法也從無(wú)到有，逐步確立起來(lái)。這些立法中，有的屬于橫向?qū)用娴木C合性法規(guī)，適用于包括農(nóng)業(yè)在內(nèi)的所有行業(yè)對(duì)外投資，有的則屬于縱向?qū)用娴霓r(nóng)業(yè)行業(yè)專門(mén)性法規(guī)。

1．橫向?qū)用?/p>

制訂了部分適用于農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的境外投資綜合性部門(mén)規(guī)章。2000年，我國(guó)開(kāi)始提出“走出去”到境外投資的戰(zhàn)略。此后，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、國(guó)家外匯管理局等與境外投資相關(guān)的行政主管部門(mén)，陸續(xù)制訂部分與境外投資相關(guān)的部門(mén)規(guī)章，且這些規(guī)章隨著實(shí)踐檢驗(yàn)摸索又歷經(jīng)多次修訂。截至目前，現(xiàn)行有效的規(guī)章主要如下：商務(wù)部2014年第3號(hào)令《境外投資管理辦法》、國(guó)家發(fā)改委2017年第11號(hào)令《企業(yè)境外投資管理辦法》、國(guó)家外匯管理局匯發(fā)〔2009〕30號(hào)令《境內(nèi)機(jī)構(gòu)境外直接投資外匯管理規(guī)定》等。農(nóng)業(yè)對(duì)外合作屬于境外投資的一個(gè)方面，故上述這些綜合性部門(mén)規(guī)章同樣適用于農(nóng)業(yè)對(duì)外合作領(lǐng)域。

2．縱向?qū)用?/p>

農(nóng)業(yè)法規(guī)體系初步確立，并制定了對(duì)外合作的相關(guān)條款。運(yùn)用法治手段管理農(nóng)業(yè)，是農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法。晚近20多年來(lái)，伴隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，我國(guó)的農(nóng)業(yè)立法也逐步推進(jìn)。1993年7月，全國(guó)人大常委會(huì)頒布了我國(guó)第一部農(nóng)業(yè)基本法，即《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)業(yè)法》）。截至2018年底，以《農(nóng)業(yè)法》為基本法，包含26部全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律、約80部國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)和相關(guān)部委規(guī)章、1300多部地方性法規(guī)組成的中國(guó)農(nóng)業(yè)法規(guī)體系已經(jīng)初步形成。在這些法規(guī)中，部分涉及到農(nóng)業(yè)對(duì)外交流合作條款。比如，2013年修訂后的《農(nóng)業(yè)法》第49條規(guī)定：“國(guó)家采取措施促進(jìn)國(guó)際農(nóng)業(yè)科技、教育合作與交流，鼓勵(lì)引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)?！鄙鲜龇煞ㄒ?guī)，某種程度上從縱向?qū)用鏄?gòu)成了農(nóng)業(yè)“走出去”的國(guó)內(nèi)法制基礎(chǔ)。

（二）農(nóng)業(yè)對(duì)外合作相關(guān)國(guó)內(nèi)立法存在的不足

如前所述，伴隨著依法治國(guó)方略及新時(shí)期資本“走出去”戰(zhàn)略的推進(jìn)實(shí)施，我國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作確立了部分國(guó)內(nèi)法律依據(jù)。然而，綜合總體立法現(xiàn)狀來(lái)評(píng)判，必須清醒地看到，現(xiàn)有的法律依據(jù)存在諸多不盡完善之處，歸結(jié)如下：

1．農(nóng)業(yè)對(duì)外合作缺乏高位階的立法

農(nóng)業(yè)對(duì)外合作系境外投資的一個(gè)領(lǐng)域，而境外投資目前沒(méi)有最高立法機(jī)關(guān)即全國(guó)人大及其常委會(huì)制訂的狹義上的法律，也沒(méi)有最高行政機(jī)關(guān)即國(guó)務(wù)院制訂的行政法規(guī)或地方人大制訂的地方性法規(guī)。目前，可以適用的最主要法律依據(jù)是商務(wù)部2014年第3號(hào)令《境外投資管理辦法》及國(guó)家發(fā)改委2017年第11號(hào)令《企業(yè)境外投資管理辦法》，但其僅是部門(mén)行政規(guī)章，法律位階是比較低的，相應(yīng)的約束力和執(zhí)行效果就打了折扣。而反觀歐美一些發(fā)達(dá)國(guó)家，普遍由最高立法機(jī)關(guān)制訂正式法律來(lái)規(guī)制對(duì)外投資，如美國(guó)制定了《經(jīng)濟(jì)合作法》（Economic Cooperation Act）、《對(duì)外援助法》（Foreign Assistance Act）、《共同安全法》（Mutual Security Acts）等一系列的單行法或綜合法，對(duì)海外投資主體、投資方式、稅收征管等進(jìn)行協(xié)調(diào)，德國(guó)、日本也是如此。另外，在《農(nóng)業(yè)法》等行業(yè)專門(mén)法律中，雖然有提到農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的內(nèi)容，但這方面的規(guī)定非常簡(jiǎn)略，語(yǔ)焉不詳，幾無(wú)具體可操作的條款?？傮w來(lái)看，目前農(nóng)業(yè)對(duì)外合作缺乏由最高立法機(jī)關(guān)制定的高位階、具有針對(duì)性和實(shí)際適用性的法律規(guī)則。

2．農(nóng)業(yè)對(duì)外合作側(cè)重政策文件調(diào)控，缺乏行政立法文件規(guī)制

農(nóng)業(yè)對(duì)外合作是一項(xiàng)長(zhǎng)周期的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)對(duì)外投資合作，國(guó)務(wù)院作為最高行政機(jī)關(guān)可對(duì)之行使行政調(diào)控權(quán)。同時(shí)，國(guó)務(wù)院亦具有行政立法權(quán)，按《立法法》規(guī)定，可針對(duì)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作制定系統(tǒng)的行政法規(guī)。不過(guò)，從當(dāng)前現(xiàn)狀來(lái)看，國(guó)務(wù)院更注重于制訂指導(dǎo)性的政策文件，而對(duì)通過(guò)行政立法程序制訂農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的行政法規(guī)著力不夠。比如，2016年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的若干意見(jiàn)》，第一次系統(tǒng)構(gòu)建了支持農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的外交、外經(jīng)貿(mào)、投資等政策框架體系；其后在《全國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016—2020年）》基礎(chǔ)上，又編制完成了《農(nóng)業(yè)對(duì)外合作規(guī)劃（2016—2020年）》，對(duì)發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)、布局、舉措等進(jìn)行了部署。然而，上述這些僅系指導(dǎo)性的政策文件，并非具有法律約束力、強(qiáng)制性的行政立法文件。至于國(guó)務(wù)院之下的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部及地方政府更是沒(méi)有農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的專門(mén)行政規(guī)章了。可見(jiàn)，農(nóng)業(yè)對(duì)外合作不僅缺乏高位階的法律保障，也缺乏專門(mén)的、具有具體適用性的行政法規(guī)及規(guī)章等低位階的法律保障。

四、“一帶一路”背景下農(nóng)業(yè)對(duì)外合作國(guó)內(nèi)法改良的總體原則

我國(guó)在“一帶一路”背景下開(kāi)展的農(nóng)業(yè)對(duì)外合作，是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下實(shí)施的，而現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種自由經(jīng)濟(jì)，自由是其內(nèi)在規(guī)定性和價(jià)值追求目標(biāo)。[10]依據(jù)英國(guó)哲學(xué)家柏林之理解，自由可分為消極自由和積極自由兩種哲學(xué)理路。消極自由代表演進(jìn)理性主義，其實(shí)質(zhì)上闡發(fā)的是市場(chǎng)的內(nèi)在生發(fā)機(jī)制；積極自由代表建構(gòu)理性主義，其實(shí)質(zhì)上闡發(fā)的是國(guó)家的主動(dòng)建構(gòu)機(jī)制。依筆者之見(jiàn)，由于東西方異質(zhì)的歷史文化背景，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)固然應(yīng)以消極自由為主，但應(yīng)照應(yīng)中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)治理模式，高揚(yáng)建構(gòu)理性主義的旗幟，充分發(fā)揮國(guó)家通過(guò)審慎的制度建構(gòu)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的引領(lǐng)作用。

基于上述理論分析，在“一帶一路”倡議的大背景下，為推動(dòng)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作良性有序發(fā)展，確立農(nóng)業(yè)“走出去”的長(zhǎng)效機(jī)制，夯實(shí)農(nóng)業(yè)對(duì)外投資的母國(guó)制度基礎(chǔ)，我國(guó)立法機(jī)關(guān)應(yīng)秉持建構(gòu)理性主義的理念，著力構(gòu)建相對(duì)完善的農(nóng)業(yè)對(duì)外合作國(guó)內(nèi)法律體系。而這種改良及構(gòu)建，本質(zhì)上是一種制度的設(shè)計(jì)和創(chuàng)建，必須遵循一定的原則，才能確保其施行時(shí)所趨向價(jià)值目標(biāo)的統(tǒng)一，達(dá)致規(guī)制調(diào)控效果，“法的原則也有價(jià)值準(zhǔn)則的意義”[11]。所以，筆者認(rèn)為，從法的內(nèi)容和形式兩個(gè)層面，應(yīng)注意秉承如下原則進(jìn)行優(yōu)化改良：

（一）產(chǎn)業(yè)安全原則

“安全是指某一具體系統(tǒng)處于受保護(hù)狀態(tài)，使其能夠免受危險(xiǎn)或能防止和排除危險(xiǎn)或?qū)⑽ｋU(xiǎn)降至最低程度?！盵12]而產(chǎn)業(yè)安全是指一國(guó)在對(duì)外開(kāi)放條件下，具有保持本國(guó)產(chǎn)業(yè)持續(xù)生存和發(fā)展的能力。農(nóng)業(yè)是第一產(chǎn)業(yè)，是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)安全是全球化時(shí)代我國(guó)這個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)不可忘卻的底線。在“一帶一路”背景下推進(jìn)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作，必須以提高農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、確保本國(guó)農(nóng)業(yè)安全為目的，而不能為了對(duì)外合作而斷送本國(guó)農(nóng)業(yè)永續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)根基。在構(gòu)建農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的國(guó)內(nèi)法律體系時(shí)，相關(guān)規(guī)則條款的設(shè)計(jì)必須體現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全的要求，切實(shí)關(guān)注農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升，確保我國(guó)在“一帶一路”框架下能夠占據(jù)國(guó)際農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈條的制高點(diǎn)。

（二）引導(dǎo)扶持原則

在“一帶一路”背景下，推進(jìn)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作，對(duì)于聯(lián)結(jié)國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)，優(yōu)化我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)結(jié)構(gòu)，帶動(dòng)我國(guó)涉農(nóng)領(lǐng)域資金和技術(shù)輸出，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，提升我國(guó)農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)治理水平，均具有積極意義。因此，引導(dǎo)扶持國(guó)內(nèi)適格的投資者開(kāi)展農(nóng)業(yè)對(duì)外合作，應(yīng)成為今后我國(guó)有關(guān)部門(mén)涉農(nóng)工作的要點(diǎn)之一。在構(gòu)建農(nóng)業(yè)對(duì)外合作法規(guī)體系時(shí)，相應(yīng)的條款設(shè)計(jì)應(yīng)體現(xiàn)引導(dǎo)扶持這種積極的色彩，從金融、稅收、信息等方面，對(duì)投資者“走出去”開(kāi)展農(nóng)業(yè)對(duì)外合作提供切實(shí)的便利和支持，營(yíng)造寬松的對(duì)外投資法律環(huán)境。

（三）市場(chǎng)運(yùn)作原則

“一帶一路”背景下的農(nóng)業(yè)對(duì)外合作，本質(zhì)上是一種以追求更高層面經(jīng)濟(jì)效益為目的的跨國(guó)商務(wù)投資行為。因此，按市場(chǎng)規(guī)律辦事、遵循國(guó)際商業(yè)慣例、尊重對(duì)外合作主體的經(jīng)濟(jì)理性選擇是其良性運(yùn)作的基本原則。所以，從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，作為“一帶一路”建設(shè)的重要議題，應(yīng)從政策制度設(shè)計(jì)層面去積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作，但這種推動(dòng)應(yīng)是輔助性的，是在市場(chǎng)運(yùn)作原則主導(dǎo)下的推動(dòng)，而非違背市場(chǎng)規(guī)律、純粹為了“走出去”的噱頭而撥苗助長(zhǎng)。“立法者應(yīng)該把自己看作一個(gè)自然科學(xué)家。他不是在制造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律?！盵13]在構(gòu)建農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的國(guó)內(nèi)法律體系時(shí)，必須充分遵循市場(chǎng)運(yùn)作原則，充分借鑒國(guó)際農(nóng)業(yè)對(duì)外合作實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)營(yíng)原則，高度尊重投資主體的商業(yè)理性選擇和創(chuàng)新開(kāi)拓行為，并將這些吸納設(shè)定到立法的相關(guān)條款之中。

（四）協(xié)調(diào)互補(bǔ)原則

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的相關(guān)國(guó)內(nèi)立法整體上較為薄弱，需要從多個(gè)層面加以改進(jìn)完善?！耙粠б宦贰北尘跋碌霓r(nóng)業(yè)對(duì)外合作，牽涉到投資、金融、稅收、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)等諸多領(lǐng)域，所需要的法律規(guī)則也是多層面的。這些規(guī)則有的應(yīng)當(dāng)由最高立法機(jī)關(guān)以法律的形式界定，有的應(yīng)以行政法規(guī)、行政規(guī)章的形式出現(xiàn)。由于制定機(jī)關(guān)不同，難免從本位出發(fā)各行其是。為了確保法律規(guī)范實(shí)施的整體效果，應(yīng)切實(shí)依照《立法法》規(guī)定，改進(jìn)立法技術(shù)、完善立法程序，力求上述各個(gè)層級(jí)的法律規(guī)范之間能夠協(xié)調(diào)互補(bǔ)，從而構(gòu)建起相得益彰、有機(jī)融合的農(nóng)業(yè)對(duì)外合作法規(guī)體系。

五、“一帶一路”背景下農(nóng)業(yè)對(duì)外合作國(guó)內(nèi)法改良的具體思路

針對(duì)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作國(guó)內(nèi)法存在的不足，秉承優(yōu)化改良的四項(xiàng)總體原則，筆者認(rèn)為，應(yīng)從橫向?qū)用?、縱向?qū)用?、配套層面分別具體推進(jìn)。

（一）橫向?qū)用妫汉暧^環(huán)境法制規(guī)則的構(gòu)建

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，法治經(jīng)濟(jì)的要義之一是“有法可依”，為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體構(gòu)建一套適宜的宏觀環(huán)境法制規(guī)則，使得這些主體在規(guī)則之內(nèi)能各得其所、有序經(jīng)營(yíng)?！爸刃虻木S持在某種程度上是以存在著一個(gè)合理、健全的法律制度為條件的。”[14]在“一帶一路”倡議大背景下，農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的順利開(kāi)展，同樣有此需求。筆者以為，近期內(nèi)要著力構(gòu)建如下方面的宏觀環(huán)境法制規(guī)則：

1．“一帶一路”建設(shè)促進(jìn)法

當(dāng)前的農(nóng)業(yè)對(duì)外合作主要立足“一帶一路”倡議這個(gè)對(duì)外開(kāi)放合作新方略來(lái)推進(jìn)，是“一帶一路”倡議這個(gè)系統(tǒng)大工程的建設(shè)內(nèi)容之一。“一帶一路”倡議的實(shí)施成效將直接影響到農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的進(jìn)展。有關(guān)“一帶一路”建設(shè)的國(guó)內(nèi)頂層立法構(gòu)成了農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的宏觀環(huán)境法制規(guī)則。

“一帶一路”建設(shè)自2013年首倡以來(lái)，在中國(guó)政府的大力推動(dòng)下，經(jīng)過(guò)數(shù)年的理論研討和實(shí)踐摸索，時(shí)至今日已取得了階段性成果。b然而，我們必須清醒地看到，“一帶一路”建設(shè)是一項(xiàng)百年大計(jì)的基業(yè)，國(guó)際國(guó)內(nèi)都面臨著諸多的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，沒(méi)有良好的制度設(shè)計(jì)和保障機(jī)制，這項(xiàng)建設(shè)方略很可能“其興也勃焉、其亡也忽焉”?！叭绾伪Ｕ稀粠б宦贰掷m(xù)地進(jìn)行及實(shí)施下去，需要從法律上予以確認(rèn)?！盵15]“法治的意思就是指政府在一切行動(dòng)中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則之約束?！盵16]所以，確立“一帶一路”建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制，必須轉(zhuǎn)變僅依賴官方政策的做法，改為倚重法治的路徑，通過(guò)最高立法機(jī)關(guān)科學(xué)審慎的立法，將“一帶一路”建設(shè)方略的頂層設(shè)計(jì)、具體舉措以法律的形式界定出來(lái)，并以法的實(shí)施和保障機(jī)制去貫徹之。惟如此，才能通過(guò)法律確定性、強(qiáng)制性的功能，確保“一帶一路”建設(shè)這項(xiàng)方略持之以恒地推進(jìn)下去。為此，應(yīng)明晰如下關(guān)鍵問(wèn)題：（1）該法的制定機(jī)關(guān)和名稱。由于“一帶一路”是國(guó)家層面的重大方略，因而，該法應(yīng)由最高立法機(jī)關(guān)即全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)制定。而且，由于事關(guān)重大，該法的制定不宜操之過(guò)急，不能為了立法而立法，應(yīng)遵循理性、穩(wěn)健、審慎原則，廣泛組織有關(guān)部門(mén)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的專家進(jìn)行深入論證。其名稱可定為《絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)促進(jìn)法》或簡(jiǎn)稱為《“一帶一路”建設(shè)促進(jìn)法》。（2）該法的主要調(diào)整內(nèi)容。作為“一帶一路”建設(shè)的基本法律，該法應(yīng)充分吸納近年來(lái)國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界的研究成果，將“一帶一路”倡議的目標(biāo)和建設(shè)原則、我國(guó)推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的中央和地方層面負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)、促進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的主要舉措、“一帶一路”建設(shè)的司法保障措施和法律責(zé)任規(guī)定等盡可能界定下來(lái)。當(dāng)然，“一帶一路”建設(shè)錯(cuò)綜復(fù)雜，該法不可能面面俱到。為此，可采用開(kāi)放式立法，對(duì)于目前無(wú)法明確的可暫不規(guī)定，留待其他配套法規(guī)規(guī)章去完善。

2．境外投資法

農(nóng)業(yè)對(duì)外合作系我國(guó)對(duì)外直接投資的一個(gè)部分。根據(jù)商務(wù)部網(wǎng)站信息，2018年我國(guó)對(duì)外非金融類(lèi)直接投資累計(jì)1205億美元，位居全球第二，我國(guó)已經(jīng)成為對(duì)外投資輸出大國(guó)。然而，我國(guó)對(duì)外直接投資的立法卻很不完善。目前，沒(méi)有一部高位階的法律規(guī)制對(duì)外直接投資，只有前述國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部等制定的部門(mén)規(guī)章。為了進(jìn)一步促進(jìn)包括農(nóng)業(yè)對(duì)外合作在內(nèi)的對(duì)外直接投資順利發(fā)展，為我國(guó)境內(nèi)投資者在“一帶一路”背景下“走出去”提供堅(jiān)實(shí)的國(guó)內(nèi)法制基礎(chǔ)，建議從如下方面完善對(duì)外直接投資立法：（1）制定機(jī)關(guān)和名稱。目前，我國(guó)可適用調(diào)整對(duì)外直接投資的兩個(gè)基本法律文件是國(guó)家發(fā)改委2017年11號(hào)令《企業(yè)境外投資管理辦法》和商務(wù)部2014年3號(hào)令《境外投資管理辦法》。以上兩個(gè)文件均屬于部門(mén)規(guī)章，其法律層級(jí)較低，且由于制定機(jī)關(guān)不同，相互之間不盡協(xié)調(diào)、各行其是，“多元主體立法的現(xiàn)實(shí)造成中國(guó)企業(yè)境外投資的規(guī)制體系十分混亂?！盵17]為了確保法制統(tǒng)一，提升立法權(quán)威性和國(guó)際認(rèn)可度，應(yīng)由最高立法機(jī)關(guān)即全國(guó)人大常委會(huì)制訂一部規(guī)制對(duì)外直接投資的基本法律?？紤]到與之前法律文件的銜接，該法名稱可定為《境外投資法》。同時(shí)，該法中可設(shè)置一條款，授權(quán)國(guó)務(wù)院制定配套的《境外投資法實(shí)施條例》，盡量杜絕之前由國(guó)家發(fā)改委或商務(wù)部來(lái)另訂部門(mén)行政規(guī)章的做法，從而增強(qiáng)境外投資法律體系的權(quán)威性，防范部門(mén)本位立法。（2）調(diào)整內(nèi)容?！毒惩馔顿Y法》作為一部千呼萬(wàn)喚始出來(lái)的對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作大法，其立法條文宜細(xì)不宜粗，要具有切實(shí)可操作性。該法應(yīng)總結(jié)我國(guó)企業(yè)20多年來(lái)“走出去”進(jìn)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并融匯汲取國(guó)家發(fā)改委2017年11號(hào)令《企業(yè)境外投資管理辦法》和商務(wù)部2014年3號(hào)令《境外投資管理辦法》這兩個(gè)現(xiàn)行規(guī)章中的合理?xiàng)l款，對(duì)境外投資從啟動(dòng)前的引導(dǎo)服務(wù)、啟動(dòng)后的備案登記、境外投資企業(yè)設(shè)立后的扶持監(jiān)管、相關(guān)的法律責(zé)任作出詳細(xì)完整的規(guī)定。在該法適用的投資主體范圍方面，應(yīng)突破以往局限，明確規(guī)定境外投資者包括企業(yè)和適格的個(gè)人。在監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)定上，應(yīng)改變多頭監(jiān)管格局，明確由商務(wù)部統(tǒng)一監(jiān)管。另外，為了充分體現(xiàn)對(duì)境外投資的扶持，應(yīng)吸取國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在該法中設(shè)專章對(duì)境外投資保險(xiǎn)、境外投資援助服務(wù)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定?？傊?，要充分借鑒世界上主要資本輸出國(guó)在海外投資立法上的有益經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)過(guò)往部門(mén)立法的可行做法，制定出一部?jī)?nèi)容精致詳盡、符合國(guó)際慣例又照應(yīng)本國(guó)國(guó)情的中國(guó)版《境外投資法》。

（二）縱向?qū)用妫盒袠I(yè)專屬法的改良

法作為上層建筑，是特定時(shí)期經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的反映，“無(wú)論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已?！盵18]因此，我國(guó)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)立法必須同國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)。在 “一帶一路”建設(shè)大背景下推動(dòng)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作，需要對(duì)農(nóng)業(yè)的行業(yè)專屬領(lǐng)域相關(guān)立法從如下方面進(jìn)行完善改良：

1．農(nóng)業(yè)基本法：基于全球化視野，增加細(xì)化農(nóng)業(yè)對(duì)外合作內(nèi)容

我國(guó)農(nóng)業(yè)基本法為《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》，其亦是農(nóng)業(yè)對(duì)外合作應(yīng)遵循的法律。該法于1993年7月2日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)，其后于2002年、2009年、2012年又作了三次修訂?，F(xiàn)行修訂后的《農(nóng)業(yè)法》共計(jì)13章99條。如前所述，該法有部分條款c涉及農(nóng)業(yè)對(duì)外交往。然而，這些條款更多關(guān)注的是外資“引進(jìn)來(lái)”，而沒(méi)有明確規(guī)定“走出去”的相關(guān)法律問(wèn)題。在當(dāng)代經(jīng)濟(jì)高度全球化的背景下，農(nóng)業(yè)對(duì)外交往不單是敞開(kāi)國(guó)門(mén)讓外資進(jìn)來(lái)，也包括我國(guó)境內(nèi)投資者利用本國(guó)資金技術(shù)優(yōu)勢(shì)“走出去”到國(guó)際舞臺(tái)上拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)空間?！皩?shí)施農(nóng)業(yè)‘走出去’，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能的重要途徑?！盵19]因此，為適應(yīng)新時(shí)期農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的需要，必須與時(shí)俱進(jìn)地對(duì)《農(nóng)業(yè)法》進(jìn)行再次修訂，增加細(xì)化農(nóng)業(yè)對(duì)外合作內(nèi)容。比如，在《農(nóng)業(yè)法》第六章“農(nóng)業(yè)投入與支持保護(hù)”這部分中的第41條第2款，建議修訂為：“國(guó)家采取措施，促進(jìn)農(nóng)業(yè)擴(kuò)大利用外資，支持境內(nèi)企業(yè)和適格的個(gè)人投資者到境外開(kāi)展農(nóng)業(yè)投資?！钡?5條第4款建議修訂為：“國(guó)家通過(guò)貼息等措施，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、向境內(nèi)投資者開(kāi)展的農(nóng)業(yè)對(duì)外合作項(xiàng)目提供貸款?！蓖ㄟ^(guò)這些條款的修訂，首次在《農(nóng)業(yè)法》這部農(nóng)業(yè)行業(yè)大法中明確規(guī)定農(nóng)業(yè)“走出去”的基本國(guó)內(nèi)規(guī)則，為新時(shí)期農(nóng)業(yè)對(duì)外合作提供高位階的法律保障。

2．行政立法層面：制定農(nóng)業(yè)對(duì)外合作專門(mén)條例

農(nóng)業(yè)對(duì)外合作是“一帶一路”經(jīng)貿(mào)建設(shè)領(lǐng)域的重要議題。為了持續(xù)有序地予以推進(jìn)，除了宏觀層面由最高立法機(jī)關(guān)提供高位階的法律保障之外，應(yīng)當(dāng)在次一級(jí)的法律規(guī)則層面出臺(tái)更系統(tǒng)、更具體的專門(mén)法規(guī)來(lái)調(diào)整農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的相關(guān)問(wèn)題。盡管?chē)?guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)對(duì)外合作規(guī)劃（2016—2020年）》，但這僅僅是個(gè)政策指導(dǎo)性文件，不屬于嚴(yán)格意義的法律規(guī)則。筆者認(rèn)為，為了彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作專門(mén)立法的空缺，根據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定，可在總結(jié)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作法制實(shí)踐的基礎(chǔ)上，由農(nóng)業(yè)部牽頭起草、國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《農(nóng)業(yè)對(duì)外合作實(shí)施條例》。該條例屬于農(nóng)業(yè)法領(lǐng)域的行政法規(guī)，是關(guān)于農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的專門(mén)立法。該條例應(yīng)遵循《農(nóng)業(yè)法》《境外投資法》等上位法的要求，對(duì)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的原則、合作的方式、對(duì)外合作項(xiàng)目的引導(dǎo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和流程、國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的具體扶持服務(wù)措施、違反本條例規(guī)定的法律責(zé)任作出系統(tǒng)規(guī)定?？傊ㄟ^(guò)這部專項(xiàng)行政法規(guī)，為農(nóng)業(yè)對(duì)外合作提供一個(gè)具有較高法律效力的系統(tǒng)性規(guī)則，確保未來(lái)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作事業(yè)能夠更加規(guī)范有序地持續(xù)推進(jìn)。

（三）配套層面：金融財(cái)稅關(guān)鍵配套法規(guī)的完善

從法制規(guī)則供應(yīng)層面來(lái)看，“一帶一路”背景下欲促進(jìn)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作良性發(fā)展，除了橫向的宏觀環(huán)境法制規(guī)則構(gòu)建、縱向的行業(yè)專屬法改良之外，另一方面應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作中如下關(guān)鍵配套法規(guī)進(jìn)行必要的完善：

1．外匯管理法規(guī)的完善

農(nóng)業(yè)對(duì)外合作作為境外直接投資之一，本質(zhì)上是一種資本輸出，這種輸出通常要借助外匯的形式進(jìn)行轉(zhuǎn)移，由此涉及到外匯管理的相關(guān)“游戲規(guī)則”，這些規(guī)則構(gòu)成了農(nóng)業(yè)對(duì)外合作相當(dāng)重要的配套法規(guī)。在“一帶一路”背景下，欲順利推進(jìn)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作，應(yīng)從如下方面對(duì)我國(guó)現(xiàn)行外匯管理法規(guī)進(jìn)行修訂完善：

（1）形式方面的完善。我國(guó)當(dāng)前涉及境外投資外匯管理的法規(guī)主要有兩個(gè)層面：其一是外匯管理行政法規(guī)，主要指2008年8月1日國(guó)務(wù)院修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》，該條例具有較高的法律效力，其第三章“資本項(xiàng)目外匯管理”對(duì)境外投資外匯管理作了原則性規(guī)定；其二是國(guó)家外匯管理局制定的部門(mén)行政規(guī)章及規(guī)范性文件，現(xiàn)行有效的主要有如下幾個(gè)：《境內(nèi)機(jī)構(gòu)境外直接投資外匯管理規(guī)定》（匯發(fā)〔2009〕30號(hào)）、《國(guó)家外匯管理局關(guān)于境內(nèi)企業(yè)境外放款外匯管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（匯發(fā)[2009]24號(hào)）、《國(guó)家外匯管理局關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展有關(guān)外匯管理問(wèn)題的通知》（匯發(fā)〔2012〕33號(hào)）、《國(guó)家外匯管理局關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)和調(diào)整資本項(xiàng)目外匯管理政策的通知》（匯發(fā)〔2014〕2 號(hào)）。上述規(guī)定較為龐雜零碎，尤其是以“通知”形式出現(xiàn)的三個(gè)文件，其法律約束力更為薄弱。因此，建議對(duì)《外匯管理?xiàng)l例》和《境內(nèi)機(jī)構(gòu)境外直接投資外匯管理規(guī)定》進(jìn)行修訂，將這三個(gè)通知的內(nèi)容，整合到修訂后的《外匯管理?xiàng)l例》這部行政法規(guī)和《境內(nèi)機(jī)構(gòu)境外直接投資外匯管理規(guī)定》這個(gè)針對(duì)境外投資的行政規(guī)章之中，從形式上提高立法的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。

（2）內(nèi)容方面的完善。境外投資順利開(kāi)展的保障條件是資本項(xiàng)目外匯支出能夠較為寬松自由地進(jìn)行，同時(shí)，境外投資企業(yè)設(shè)立后能夠得到適當(dāng)?shù)娜谫Y支持。我國(guó)現(xiàn)行《外匯管理?xiàng)l例》僅在其中的第5條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)經(jīng)常性國(guó)際支付和轉(zhuǎn)移不予限制?！狈催^(guò)來(lái)，對(duì)資本項(xiàng)目的外匯收支，國(guó)家目前仍然實(shí)行行政管控。為了適應(yīng)跨國(guó)投資便利化以及人民幣國(guó)際化的大潮，建議對(duì)《外匯管理?xiàng)l例》進(jìn)行適當(dāng)修改，放寬對(duì)資本項(xiàng)目的外匯管制，更加注重市場(chǎng)化和經(jīng)營(yíng)主體風(fēng)險(xiǎn)自負(fù)原則，將對(duì)資本項(xiàng)目外匯支出真實(shí)合規(guī)性的審核更多賦予商業(yè)銀行把控。其次，對(duì)于境外投資企業(yè)急需的融資扶持，《境內(nèi)機(jī)構(gòu)境外直接投資外匯管理規(guī)定》第11條規(guī)定：“境內(nèi)機(jī)構(gòu)可以按照《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》和其他相關(guān)規(guī)定，向境外直接投資企業(yè)提供商業(yè)貸款或融資性對(duì)外擔(dān)保?！钡锻鈪R管理?xiàng)l例》中的第19條、20條規(guī)定，無(wú)論是對(duì)外提供商業(yè)貸款或融資性對(duì)外擔(dān)保，均需經(jīng)外匯管理機(jī)關(guān)審批。筆者以為，為了更加便捷地為境外投資企業(yè)提供融資支持，順應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)變革趨勢(shì)，增進(jìn)境外放款的可操作性，建議修改現(xiàn)行《外匯管理?xiàng)l例》中的第19條、20條的規(guī)定，將上述境內(nèi)機(jī)構(gòu)向境外直接投資企業(yè)提供商業(yè)貸款或融資性對(duì)外擔(dān)保審批制改為備案制，同時(shí)吸收《國(guó)家外匯管理局關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展有關(guān)外匯管理問(wèn)題的通知》（匯發(fā)〔2012〕33號(hào)）的精神，明確規(guī)定境內(nèi)個(gè)人可作為融資性對(duì)外擔(dān)保的共同擔(dān)保人。如此，將為境外投資企業(yè)融資提供更多便利，促進(jìn)包括農(nóng)業(yè)對(duì)外合作在內(nèi)的境外投資良性發(fā)展。

2．稅法的完善

“一帶一路”背景下，我國(guó)境內(nèi)投資者農(nóng)業(yè)對(duì)外合作所采取的具體出資方式，除了貨幣資金出資外，還可能以實(shí)物、無(wú)形資產(chǎn)等非貨幣資產(chǎn)出資。對(duì)于以非貨幣資產(chǎn)到境外出資，我國(guó)現(xiàn)行稅法規(guī)定視同銷(xiāo)售交易處理，由此涉及到較為敏感的所得稅計(jì)征問(wèn)題。

根據(jù)《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于企業(yè)處置資產(chǎn)所得稅處理問(wèn)題的通知》（國(guó)稅函〔2008〕828號(hào)）第2條規(guī)定，企業(yè)將資產(chǎn)移送他人的情形，因資產(chǎn)所有權(quán)屬已發(fā)生改變而不屬于內(nèi)部處置資產(chǎn)，應(yīng)按規(guī)定視同銷(xiāo)售確定收入。所以，境內(nèi)企業(yè)以非貨幣資產(chǎn)到境外投資，屬于改變資產(chǎn)所有權(quán)屬的用途，應(yīng)視同銷(xiāo)售確定收入，從而計(jì)征企業(yè)所得稅。此外，根據(jù)《財(cái)政部、稅務(wù)總局關(guān)于個(gè)人非貨幣性資產(chǎn)投資有關(guān)個(gè)人所得稅政策的通知》財(cái)稅〔2015〕41號(hào)規(guī)定，個(gè)人以非貨幣性資產(chǎn)投資，應(yīng)按評(píng)估后的公允價(jià)值確認(rèn)非貨幣性資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入。非貨幣性資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入減除該資產(chǎn)原值及合理稅費(fèi)后的余額為應(yīng)納稅所得額，并按照“財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得”項(xiàng)目，適用20%依法計(jì)算繳納個(gè)人所得稅。

按照上述兩個(gè)規(guī)章的規(guī)定，境內(nèi)投資者不管是企業(yè)還是個(gè)人，以非貨幣資產(chǎn)到境外出資開(kāi)展農(nóng)業(yè)對(duì)外合作，均視為財(cái)產(chǎn)銷(xiāo)售轉(zhuǎn)讓，會(huì)涉及到企業(yè)所得稅或個(gè)人所得稅征管問(wèn)題，且其視同銷(xiāo)售處理的計(jì)稅收入金額彈性較大，投資者自身面臨著一定的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！岸惥鑼?duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害，只有在合乎財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)框架之下，才有正當(dāng)?shù)幕A(chǔ)?！盵20]為了促進(jìn)對(duì)外投資，支持有條件的國(guó)內(nèi)企業(yè)和個(gè)人投資者“走出去”，同時(shí)從節(jié)約稅收征管成本考慮，筆者建議，財(cái)政部及國(guó)家稅務(wù)總局應(yīng)對(duì)上述兩個(gè)稅收規(guī)章進(jìn)行修訂，明確規(guī)定對(duì)以非貨幣資產(chǎn)到境外投資的，只要不違背國(guó)家法律禁止性規(guī)定，則免征企業(yè)所得稅及個(gè)人所得稅。當(dāng)然，為了防止有些人假借出資非法轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，可規(guī)定所出資資產(chǎn)應(yīng)與投資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)具有經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)合理性，同時(shí)，對(duì)出資后資產(chǎn)及因此形成的股權(quán)限定轉(zhuǎn)讓的期間（譬如兩年），且應(yīng)向稅務(wù)機(jī)關(guān)履行報(bào)備程序。通過(guò)上述這些稅法規(guī)則的改良修訂，更好地扶持包括農(nóng)業(yè)對(duì)外合作在內(nèi)的境外直接投資發(fā)展。

結(jié)語(yǔ)

農(nóng)業(yè)對(duì)外合作是“一帶一路”建設(shè)的經(jīng)貿(mào)議題之一，對(duì)促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、提高農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、占據(jù)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈制高點(diǎn)具有重要意義。為促進(jìn)境內(nèi)投資者規(guī)范有序地開(kāi)展農(nóng)業(yè)對(duì)外合作，建立健全“一帶一路”背景下的相關(guān)國(guó)內(nèi)法律體系成為必須營(yíng)造的母國(guó)制度環(huán)境。我國(guó)立法機(jī)關(guān)應(yīng)基于《立法法》的要求，借鑒國(guó)內(nèi)外的立法經(jīng)驗(yàn)，不斷改良完善農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的法律體系，夯實(shí)農(nóng)業(yè)“走出去”的國(guó)內(nèi)制度基礎(chǔ)，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作在“一帶一路”這一宏大方略下沿著法治路徑健康發(fā)展。