中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的憲法表述及其現(xiàn)實(shí)推演

譚 波，鄭春蕊

（1．河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州，450001 2．河南省科學(xué)技術(shù)信息研究院，河南鄭州，450003）

2019年是中華人民共和國(guó)成立70周年，也是我國(guó)第一部社會(huì)主義類型的憲法即1954年憲法頒布65周年?；仡?0多年來憲法在某些重要表述上的變化，以期對(duì)當(dāng)下持續(xù)進(jìn)行的改革有所啟示。尤其是2018年憲法在被修改過程中于第1條第2款“社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度”之后加入了“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”的重要論斷，更提出了我們回顧中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位憲法表述的必要和需求。

一、共和國(guó)憲法對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的憲法表述演變

自中華人民共和國(guó)成立以來，我國(guó)只制定過一部憲法，那就是1954年憲法，制憲權(quán)因其特殊性只在一國(guó)新生政權(quán)成立之后有一次行使的可能性，其后便只是憲法的修改問題，因此在憲法文本中找不到關(guān)于制憲權(quán)的規(guī)定。1954年憲法是我國(guó)第一部社會(huì)主義類型的憲法，也是一部民主意味十足的憲法，全國(guó)6億群眾向憲法起草委員會(huì)提出了118萬(wàn)多條制憲建議。這部憲法對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的描述主要集中于其序言的第一自然段和第四自然段兩處，即通過肯定中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民推翻“三座大山”來表述黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的歷史形成過程，通過對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨之于人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的領(lǐng)導(dǎo)地位來體現(xiàn)其持續(xù)的領(lǐng)導(dǎo)地位。1975年憲法被修改為只有30條，但對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨憲法地位的提及多達(dá)11處，不僅體現(xiàn)在序言中對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的歷史肯認(rèn)，還包括對(duì)未來中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的定位，特別是在正文中第2條肯定了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)核心的地位，把黨作為工人階級(jí)先鋒隊(duì)的性質(zhì)作了明示，除此之外，在憲法中明確了黨對(duì)軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)地位也是該部憲法的特色。

1978年憲法伴隨著文化大革命的結(jié)束姍姍而來。這部憲法一方面繼承了1975年憲法的一些提法，比如中國(guó)共產(chǎn)黨是全中國(guó)人民的領(lǐng)導(dǎo)核心，工人階級(jí)經(jīng)過自己的先鋒隊(duì)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)，中華人民共和國(guó)武裝力量由中國(guó)共產(chǎn)黨中央軍事委員會(huì)主席統(tǒng)率，以及中國(guó)人民解放軍是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的工農(nóng)子弟兵，這些提法實(shí)際上也是我們一直以來體現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的現(xiàn)實(shí)表述，這種延續(xù)實(shí)際上表明，我們對(duì)一些事關(guān)國(guó)情、黨情的客觀事實(shí)，仍習(xí)慣于通過憲法表述的方式明確其地位與重要性。但1978年憲法也對(duì)1975年憲法的一些表述作了刪改，比如涉及全國(guó)人大性質(zhì)的定位的表述。另外，1978年憲法在第56條提出，公民必須擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，擁護(hù)社會(huì)主義制度，維護(hù)祖國(guó)的統(tǒng)一和各民族的團(tuán)結(jié)，遵守憲法和法律。這實(shí)際上也是現(xiàn)行憲法第52條和第53條關(guān)于公民憲法義務(wù)表述的肇始。

1982年憲法將1978年憲法的條文數(shù)量由60條擴(kuò)展為138條，在關(guān)乎中國(guó)共產(chǎn)黨憲法地位的表述方面也作了不小的調(diào)整。在1982年12月4日五屆人大五次會(huì)議全面修改1978年憲法之前，黨的十二大于1982年9月先行召開，該次大會(huì)進(jìn)一步思索和擺正了黨和國(guó)家的關(guān)系，也擺正了黨組織和人民群眾的關(guān)系，即“黨在國(guó)家之內(nèi)，黨在人民之中”，1982年憲法也在這種思想指導(dǎo)下應(yīng)運(yùn)而生。[1]1982年憲法在序言中分三個(gè)層面肯定了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，這種肯定隨著憲法的多次修正大體包含三個(gè)方面，分別涉及黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立中華人民共和國(guó)（憲法序言第五自然段首先從歷史回顧的角度肯定了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位），取得中國(guó)新民主主義革命的勝利和社會(huì)主義事業(yè)的成就及黨在未來的國(guó)家根本任務(wù)實(shí)現(xiàn)過程中的領(lǐng)導(dǎo)定位（序言第七自然段再次提到了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各族人民完成國(guó)家任務(wù)的必要性，實(shí)際上是“四項(xiàng)基本原則”的融入），中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線與多黨合作和政治協(xié)商制度的長(zhǎng)期領(lǐng)導(dǎo)（序言第十自然段肯定了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線的領(lǐng)導(dǎo)，肯定了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)性）。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)憲法地位“再正文化”及其重大考量

上述憲法表述上的變化，實(shí)際上完全可以看作是中國(guó)共產(chǎn)黨以法律手段治國(guó)理政能力提升的憲法表現(xiàn)，這是新中國(guó)成立60多年來尤其是改革開放40年間中國(guó)法治發(fā)展的一大趨勢(shì)。[2]2018年對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨憲法地位表述格局上的變化，就是再次將中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)寫入了正文。2018年憲法修正案第36條規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征?！睂?shí)現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)憲法地位的“再正文化”。

（一）中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位“再正文化”的客觀表述：中國(guó)特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)作為中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，作為憲法總綱部分第1條第2款的內(nèi)容，并被置于“社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度”之后，“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的再正文化”，說明其憲法地位的變化和將要發(fā)揮的重要指導(dǎo)作用。從具體的修正案內(nèi)容來看，正文中其他部分的修改與該條的提法有著天然的關(guān)聯(lián)?！爸袊?guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”這一論斷，最早是習(xí)近平同志2014年9月5日在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話中提出的。隨后，他在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)、中共十八屆五中全會(huì)第二次全體會(huì)議、2015年全國(guó)黨校工作會(huì)議、中共十八屆六中全會(huì)和2017年省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆六中全會(huì)精神專題研討班等場(chǎng)合不止一次地重申了這一論斷的重要精神。[3]2018年2月，習(xí)近平同志在黨的十九屆三中全會(huì)上所作的《關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革決定稿和方案稿的說明》進(jìn)一步提到，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是“決勝全面建成小康社會(huì)、奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利的根本保證”。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)也成為中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。

（二）中國(guó)共產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)地位“再正文化”的重大意義

1．是“堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則”在新時(shí)代的重要表現(xiàn)

“四項(xiàng)基本原則”1979年被鄧小平同志提出后，1982年被寫入憲法，1987年作為重要內(nèi)容寫進(jìn)了黨在社會(huì)主義初級(jí)階段的基本路線中，進(jìn)入黨章。在新時(shí)代，不論是黨的指導(dǎo)思想，還是憲法的指導(dǎo)思想，都需要隨著社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展不斷被豐富、充實(shí)，同時(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位在實(shí)際的政治生活中必須得到加強(qiáng)。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作為歷史的必然產(chǎn)物，在當(dāng)下也有著強(qiáng)大的生命力，在依憲治國(guó)的當(dāng)下，黨領(lǐng)導(dǎo)人民修改憲法，同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”，實(shí)現(xiàn)富強(qiáng)民主文明和諧美麗新中國(guó)的任務(wù)，需要在肯定民主事實(shí)的憲法中強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。這是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的需要，同時(shí)，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要理論與制度前提。

2．是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的組織保證

2018年，中共中央發(fā)布的《關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，提出了堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的原則：“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的根本保證。”憲法對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的進(jìn)一步肯認(rèn)，尤其在組織上強(qiáng)化了對(duì)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)性推進(jìn)，也使中國(guó)特色社會(huì)主義更具現(xiàn)實(shí)載體，提高了“黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力”，便于堅(jiān)定中國(guó)特色社會(huì)主義的“四個(gè)自信”。

3．是憲法作為國(guó)家根本法在各方面屬性的全面體現(xiàn)

憲法作為政治法產(chǎn)生，成為人類在治者與被治者關(guān)系上的法律[4]，規(guī)定主權(quán)者對(duì)國(guó)家的比率[5]，隨后又在不斷應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)了“經(jīng)濟(jì)之法”“文化之法”“社會(huì)之法”“生態(tài)之法”的屬性。在現(xiàn)代中國(guó)，工人階級(jí)是人民民主專政的領(lǐng)導(dǎo)階級(jí)，中國(guó)共產(chǎn)黨則是工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，也是社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者，在物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、社會(huì)文明和生態(tài)文明建設(shè)的過程中，帶領(lǐng)全國(guó)人民實(shí)現(xiàn)“五位一體”的目標(biāo)，已經(jīng)成為憲法序言所確立的最新版的國(guó)家任務(wù)。而這也是中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)先行者所最應(yīng)該承擔(dān)的任務(wù)，“四個(gè)全面”也彰顯了中國(guó)共產(chǎn)黨在實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)過程中所持的態(tài)度和立場(chǎng)。

三、中國(guó)共產(chǎn)黨憲法領(lǐng)導(dǎo)地位的現(xiàn)實(shí)推演

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位在現(xiàn)行憲法中得以確認(rèn)絕非偶然，也不會(huì)只是一種單一的邏輯論斷，需要有更進(jìn)一步的現(xiàn)實(shí)推演與制度表現(xiàn)，從而成為該憲法條文精神的完整詮釋。

（一）黨的指導(dǎo)思想與憲法指導(dǎo)思想的一致化

雖然“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”這一重大論斷出現(xiàn)于正文，但此次憲法修正案對(duì)指導(dǎo)思想的新增仍在序言部分，科學(xué)發(fā)展觀和習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想被寫進(jìn)憲法，從而實(shí)現(xiàn)了和兩次黨章修改中指導(dǎo)思想的最終一致。這是黨和人民實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和集體智慧的結(jié)晶，是未來很長(zhǎng)一段時(shí)期黨領(lǐng)導(dǎo)人民踐行中國(guó)特色社會(huì)主義的重要精神動(dòng)力和時(shí)代精華，是“國(guó)家政治生活和社會(huì)生活的根本指針”[6]，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者互動(dòng)關(guān)系展開的重要導(dǎo)引。憲法作為“人類生活的方式”[7]，不僅為生活而存在，也為優(yōu)良的生活而存在[8]。傳統(tǒng)的憲法觀念將民主局限在政治領(lǐng)域之內(nèi)，而與社會(huì)生活絕緣。[9]在當(dāng)下，憲法影響和調(diào)控人類各方面的生活的最高活動(dòng)準(zhǔn)則，也是集政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、文化生活、社會(huì)生活和環(huán)境生活等五方面要求為一體的最根本生活方式的體現(xiàn)。究其根本，實(shí)際上是“五位一體”如何在憲法之下得以落實(shí)的問題。如果說現(xiàn)行憲法關(guān)于憲法程序的規(guī)定主要強(qiáng)調(diào)政治生活，那么，對(duì)于其他“優(yōu)良生活”的追求，則是政治生活之外其他幾方面生活標(biāo)準(zhǔn)的要求。

對(duì)于上述指導(dǎo)思想，還有同樣作為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想組成部分的新發(fā)展理念作為補(bǔ)充，即創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的五大發(fā)展理念，實(shí)際上是對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面生活標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值的補(bǔ)強(qiáng)式肯認(rèn)，同時(shí)，憲法序言第七自然段“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家”，也被修改為“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”。這也將是我國(guó)在第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)國(guó)家需要秉承的指導(dǎo)性原則。

（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)具體落實(shí)機(jī)制的可操作化

憲法作為由國(guó)家制定的對(duì)全體人民或大多數(shù)人有約束力的法律[10]，其實(shí)質(zhì)也是組織共同體的規(guī)則[11]。這種共同體規(guī)則有時(shí)需要更進(jìn)一步的程序落實(shí)。習(xí)近平同志在提出“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”這一重要論斷的同時(shí)，還提出了其他輔助性論斷，其中就包含了“四個(gè)善于”，即“善于使黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)全黨全國(guó)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一”。這一論斷后來在黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》再次被提及，并在之前加入了黨的領(lǐng)導(dǎo)與憲法法律關(guān)系的論斷，即“既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”“必須堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國(guó)基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來”“把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來”，也就是后來總結(jié)出的“三統(tǒng)一”的部分內(nèi)容。因此，在當(dāng)下，需要注重的是如何以法治話語(yǔ)重塑黨的治理邏輯。這種事關(guān)憲法政策的重要表述，也勢(shì)必在下一步的國(guó)家政治生活和憲法實(shí)施中扮演更加重要的角色。

（三）黨的領(lǐng)導(dǎo)與治國(guó)理政體系和能力現(xiàn)代化

作為治國(guó)理政的基本依據(jù)，憲法對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的影響也是現(xiàn)實(shí)的，表現(xiàn)在諸多方面。反腐敗作為治國(guó)理政的一項(xiàng)具體工作，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程和領(lǐng)域中扮演著重要角色。在此次憲法修改中，通過對(duì)監(jiān)察制度的總體調(diào)整和增加“監(jiān)察委員會(huì)”一章，憲法完成對(duì)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的完整布局，而通過黨政合署辦公的方式，憲法在國(guó)家反腐敗領(lǐng)域滲入中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)這一中國(guó)特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征。此次憲法修正案對(duì)于監(jiān)察制度的規(guī)定，達(dá)到了整個(gè)憲法修正的“半壁江山”，貫徹了黨的十九大關(guān)于健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的部署?？偣?1條憲法修正案中，涉及監(jiān)察制度改革的條文占到了近一半。在具體內(nèi)容方面，第3條從民主集中制原則層面肯定了監(jiān)察機(jī)關(guān)與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系，其他條文則從監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)歸屬及具體的權(quán)力之間的關(guān)系（人大常委會(huì)組成人員不得兼任監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)）確定了監(jiān)察委員會(huì)的職能定位。2018年3月20日，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》得以通過，作為憲法相關(guān)法，該法進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，即第2條規(guī)定“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)”，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制。監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅是黨的反腐敗專責(zé)機(jī)關(guān)，更是與黨的反腐敗專責(zé)機(jī)關(guān)合署辦公，同時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)也是政治機(jī)關(guān)，其辦案思路與主旨也與其他機(jī)關(guān)有所不同。中國(guó)共產(chǎn)黨作為最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，其對(duì)監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)不僅是對(duì)憲法精神的貫徹，也是堅(jiān)持黨管干部、完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制的重要舉措。[12]

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不僅表現(xiàn)在宏觀治理領(lǐng)域，還表現(xiàn)在基層治理領(lǐng)域。基層治理在我國(guó)憲法中是被憲法第111條所確認(rèn)的，即通常所說的基層群眾性自治制度，這種制度雖然處于國(guó)家權(quán)力之外，屬于社會(huì)自治的范疇，但實(shí)際上更是“德治法治自治”等“三治”的融合。在憲法肯定了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征之后，這種“三治”的結(jié)合就顯得更為必要和可行。以新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為例，最早出現(xiàn)于56年前的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”樣板，除了鞏固了我國(guó)憲法第1條規(guī)定的“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家”這一根本國(guó)家制度之外，還貫徹了憲法關(guān)于“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”這一根本政治原則，體現(xiàn)了憲法第2條關(guān)于“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”這一權(quán)力屬性。[13]最重要的經(jīng)驗(yàn)是：“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的機(jī)理在于以黨建為引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)”。這一精神通過中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的“再正文化”，使得憲法第1條精神和第111條內(nèi)容結(jié)合了起來，基層群眾性自治制度的落實(shí)有了更新的指導(dǎo)精神和原則。

（四）“黨管干部”的形式與實(shí)質(zhì)統(tǒng)一化

2018年憲法修正案第40條規(guī)定：“國(guó)家工作人員就職時(shí)應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定公開進(jìn)行憲法宣誓?！边@只是“黨管干部”原則的一種形式上的部署?！包h管干部”實(shí)際上是在強(qiáng)化“人”的要素，在對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)層面工作人員進(jìn)行約束的同時(shí)，也對(duì)黨的機(jī)構(gòu)工作人員的入職程序產(chǎn)生了一定程度的影響和規(guī)范。作為黨政合署改革的必然結(jié)果，黨的相應(yīng)機(jī)構(gòu)的工作人員也同時(shí)可能具備國(guó)家工作人員身份。《公務(wù)員法》早在2005年出臺(tái)時(shí)就已經(jīng)明確了黨的機(jī)構(gòu)工作人員的公務(wù)員身份，目前已經(jīng)修改通過并已于2019年6月1日起實(shí)施的《公務(wù)員法》也在第9條加進(jìn)了“憲法宣誓”，這不僅與《憲法》中宣誓制度實(shí)現(xiàn)了對(duì)接，也是《監(jiān)察法》出臺(tái)后“所有行使公權(quán)力的公職人員”的一種回應(yīng)，是一種開放式的規(guī)定模式，也可以通過下一步憲法解釋而將“國(guó)家工作人員”與“所有行使公權(quán)力的公職人員”實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)的對(duì)接。如果說上述憲法宣誓制度在憲法中的體現(xiàn)只是形式要素的話，那么，《公務(wù)員法》甚至《監(jiān)察法》的制定都是從實(shí)質(zhì)上在進(jìn)一步落實(shí)“黨管干部”原則。從“中組部負(fù)責(zé)人就修訂公務(wù)員法答記者問”的內(nèi)容也可以看出，此次修改也是在進(jìn)一步理順公務(wù)員法與憲法、法律、黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系，同時(shí)，也在確保“黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”這一基本方略。“將擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度列為公務(wù)員的基本條件，將自覺接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)列為應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，將被開除中國(guó)共產(chǎn)黨黨籍的人員列為不得錄用為公務(wù)員的對(duì)象，將不得散布有損中國(guó)共產(chǎn)黨聲譽(yù)的言論列為必須遵守的紀(jì)律，強(qiáng)化對(duì)政治素質(zhì)的考核培訓(xùn)等?！盿

（五）黨領(lǐng)導(dǎo)立法與地方性法規(guī)的憲法地位的推廣化

黨的十九大報(bào)告指出，要支持和保證人民通過人大行使國(guó)家權(quán)力，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，支持和保證人大依法行使立法權(quán)等項(xiàng)權(quán)力，使各級(jí)人大及其常委會(huì)成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)。2018年憲法修正將設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)制定的權(quán)力寫入了憲法，這不僅是對(duì)2015年立法法修改之后相應(yīng)立法權(quán)力下放的回應(yīng)，也是對(duì)設(shè)區(qū)的市作為立法主體憲法地位的一種真正肯定，同時(shí)，也回應(yīng)了黨的十九大報(bào)告中關(guān)于人大地位和作用的定性。憲法中對(duì)城市地位的規(guī)定本集中于第30條關(guān)于行政區(qū)劃的規(guī)定，但設(shè)區(qū)的市的憲法概念一直沒有被直接體現(xiàn)。此次憲法修正將設(shè)區(qū)的市在第100條作了規(guī)定，既是對(duì)第30條第2款“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”的一種照應(yīng)，盡管“較大的市”在《立法法》中已經(jīng)被“設(shè)區(qū)的市”這一新概念所取代。從地方的實(shí)際情況來看，很多設(shè)區(qū)的市的人大常委會(huì)主任也由同級(jí)黨委書記兼任，對(duì)這一條的憲法確認(rèn)，實(shí)際上也是對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位在立法工作中的進(jìn)一步體現(xiàn)，是黨領(lǐng)導(dǎo)立法尤其是領(lǐng)導(dǎo)制定地方立法的一種全新補(bǔ)強(qiáng)。隨著“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成”，中國(guó)立法漸次告別“大規(guī)模立法時(shí)代”進(jìn)入精細(xì)立法時(shí)代，而設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容立法，則標(biāo)志著“大規(guī)模地方立法時(shí)代”隨之而來[14]，如何在這樣一個(gè)時(shí)代處理好堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法和立法質(zhì)量提高以及立法備案審查的關(guān)系，將成為下一步合法性審查乃至合憲性審查必須面對(duì)的問題。說到底，實(shí)際上是“健全人民當(dāng)家作主制度體系”和“發(fā)展社會(huì)主義民主政治”的一個(gè)側(cè)面，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)關(guān)系處理的又一重要領(lǐng)域和抓手。

（六）黨政任期制頂層設(shè)計(jì)的一體化

2018年憲法第45條修正案規(guī)定，憲法第79條第3款“中華人民共和國(guó)主席、副主席每屆任期同全國(guó)人民代表大會(huì)每屆任期相同，連續(xù)任職不得超過兩屆”，修改為“中華人民共和國(guó)主席、副主席每屆任期同全國(guó)人民代表大會(huì)每屆任期相同”，取消了“連續(xù)任職不得超過兩屆”的限制。全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王晨同志在《＜中華人民共和國(guó)憲法修正案（草案）＞的說明》中指出：“黨章對(duì)黨的中央委員會(huì)總書記、黨的中央軍事委員會(huì)主席，憲法對(duì)中華人民共和國(guó)中央軍事委員會(huì)主席，都沒有作出‘連續(xù)任職不得超過兩屆’的規(guī)定?！边@次修改取消這一限制，實(shí)際上是“加強(qiáng)和完善國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制”[15]的需要。正如此次憲法修改所堅(jiān)持的原則表述那樣，“把堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)貫穿于憲法修改全過程，確保憲法修改的正確政治方向。”要把此次國(guó)家主席任期制度的調(diào)整與“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征”這一總綱主旨結(jié)合起來理解，以“中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定器”這一宏大背景來全面理解我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人任期制的深層考量。

（七）憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)和實(shí)施保障的強(qiáng)化

2017年10月，黨的十九大報(bào)告中提出要“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”。而在2018年3月的憲法修正中，憲法和法律委員會(huì)得以成立，這實(shí)際上是對(duì)合憲性審查具體的抓手式推進(jìn)。黨的十八屆四中全會(huì)提出了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的內(nèi)涵，除了完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系之外，嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系也是其重要的組成部分。堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，而嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系的首要任務(wù)也在于健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度。而對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨來說，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。2018年3月，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革過程中成立了中央全面依法治國(guó)委員會(huì)，就是為加強(qiáng)黨中央對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)的制度和工作機(jī)制，更好落實(shí)全面依法治國(guó)基本方略，負(fù)責(zé)全面依法治國(guó)的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。而下一步對(duì)憲法實(shí)施和憲法監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)，也將成為中央全面依法治國(guó)委員會(huì)的重要工作之一。

四、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位憲法表述的法治推演

從上述憲法文本對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的憲法表述來看，2018年憲法修正已經(jīng)完成了對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位憲法表述的法治升華。

（一）從推進(jìn)依憲治國(guó)的角度來看，是推動(dòng)該項(xiàng)事業(yè)順利發(fā)展的重要抓手

依法治國(guó)方略在1999年就被寫入了憲法，社會(huì)主義法治國(guó)家的建設(shè)也是屬于其中必須完成的憲法目標(biāo)。依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，依憲治國(guó)需要明確主體，黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。而所有的這些都需要具備一個(gè)前提，即實(shí)現(xiàn)黨的地位的憲法化尤其是正文化。2018年，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的憲法“再正文化”滿足了這個(gè)前提，并通過規(guī)定“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”來保證這一前提條件的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性，總綱的開篇規(guī)定造就了黨的憲法地位的明確化與常態(tài)化。在憲法總綱開門見山的肯認(rèn)下，中國(guó)共產(chǎn)黨憲法地位進(jìn)一步得到了鞏固和強(qiáng)化。在這種憲法條文的堅(jiān)實(shí)保障下，依憲治國(guó)將會(huì)為更多的具體法律提供憲法依據(jù)與支持。黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅僅成為一種憲法原則，更成為一種相對(duì)具體的憲法規(guī)則。這種規(guī)則在總綱中的存在，成為既能指導(dǎo)其他章節(jié)規(guī)則的憲法原則條款，也成為自身在宏觀層面實(shí)施的憲法規(guī)則條款，為全面推進(jìn)依法治國(guó)與社會(huì)主義法治國(guó)家的建成提供支撐，同時(shí)，利于保證重大改革于法有據(jù)。

（二）從依憲執(zhí)政的角度來看，是保證全面從嚴(yán)治黨的重要前提

不管是中國(guó)共產(chǎn)黨章程還是憲法序言的內(nèi)容，都明確了中國(guó)共產(chǎn)黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)的重要要求。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨、領(lǐng)導(dǎo)黨，在執(zhí)政過程中，需要明確自身行為在憲法范圍內(nèi)的受限性。黨要保持自己的機(jī)體活力，不僅需要黨內(nèi)法規(guī)作標(biāo)尺，還需要憲法這一國(guó)家根本法作標(biāo)桿。黨帶頭遵守憲法和法律，會(huì)更利于自己執(zhí)政過程的展開。憲法的這一規(guī)定，實(shí)際上更利于黨實(shí)現(xiàn)從執(zhí)政到施政過程的具體轉(zhuǎn)變與操作。同時(shí)，憲法的總綱式規(guī)定對(duì)黨內(nèi)法規(guī)這種黨內(nèi)規(guī)范的指導(dǎo)也是十分有力的。既然黨的領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)成為中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，就需要對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)本身進(jìn)行國(guó)家法律層面和黨內(nèi)法規(guī)層面的雙重加強(qiáng)。尤其是后者，將成為黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平保障的重要利器。以民主集中制為例，它既是黨的組織活動(dòng)原則，也是國(guó)家機(jī)構(gòu)組織與活動(dòng)的原則，在黨的領(lǐng)導(dǎo)的大背景下，勢(shì)必需要統(tǒng)合兩者的實(shí)質(zhì)含義，進(jìn)而利于黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的縱深進(jìn)行，從而也實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、中國(guó)特色社會(huì)主義、黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)權(quán)力運(yùn)行的多重統(tǒng)一，對(duì)于實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨、權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化和執(zhí)政過程的穩(wěn)定性具有重要意義。

（三）從法治思維的角度來看，是保證廣大黨員依法執(zhí)政能力提升的重要手段

法治思維可以有多種表述和表現(xiàn)，但在憲法中的表現(xiàn)則是相對(duì)集中的，那就是保障權(quán)利、約束權(quán)力。黨是為人民服務(wù)的，在憲法總綱的第1條中規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上也是對(duì)同條中第1款內(nèi)容的回應(yīng)，即中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，政權(quán)的人民性呼喚執(zhí)政主體的人民性，這樣才保證了執(zhí)政過程的人民性。黨的領(lǐng)導(dǎo)被寫入憲法開篇，實(shí)際上也是要告誡廣大黨員，在作出任何代表黨的形象的行為時(shí)，務(wù)必以憲法為據(jù)，不能突破法治的總體標(biāo)準(zhǔn)，在行使權(quán)力的過程中，必須從法治層面全面考量，不可突破規(guī)則性思維、合法性思維、程序性思維、權(quán)義性思維、契約性思維、權(quán)責(zé)性思維等這些具體法治思維[16]，或者個(gè)體思維、程序思維、公法思維與“唯法”思維等憲法實(shí)施思維[17]，提升依法行政的能力，法治政府的建成則指日可待，進(jìn)而為促進(jìn)全黨依法執(zhí)政能力的提升作出貢獻(xiàn)。

五、結(jié)語(yǔ)：寫在第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的征程上

改革開放以來，雖然我們已經(jīng)取得了諸點(diǎn)甚至諸方面的成績(jī)與進(jìn)步，但相比而言，各領(lǐng)域發(fā)展的不均衡是客觀存在的。法治，在改革開放帶動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展快步走過40年之后，尤其顯示出其在某些領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)發(fā)展回應(yīng)的不足和自身發(fā)展的短板。法治內(nèi)部的不均衡尤其反映在行政法和憲法等傳統(tǒng)狹義公法領(lǐng)域，行政法治在本世紀(jì)初經(jīng)歷了10多年的大踏步發(fā)展之后，法治政府的建成目標(biāo)近在眼前。但法治國(guó)家、法治政府與法治社會(huì)的一體化建設(shè)留給我們?cè)诘诙€(gè)百年奮斗目標(biāo)中的新任務(wù)并不輕松，憲法時(shí)代在行政法時(shí)代已經(jīng)即將完全到來之時(shí)，已經(jīng)顯示出其全面推行和準(zhǔn)入的必要性與緊迫性。中國(guó)共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義的核心力量，不僅帶領(lǐng)人民制定和完善憲法，也不斷實(shí)施憲法，維護(hù)憲法權(quán)威；而其對(duì)“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”這一憲法規(guī)定的實(shí)施，必將隨著時(shí)代的推移而日益彰顯其深意和必要性。這個(gè)過程也是黨帶頭遵守憲法和維護(hù)憲法實(shí)施的過程。在維護(hù)憲法權(quán)威尤其是合憲性審查運(yùn)行過程中，如何進(jìn)一步擴(kuò)展對(duì)各類憲法主體行為和包括黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)的各類規(guī)范性文件的監(jiān)督，將成為黨捍衛(wèi)憲法作為最高活動(dòng)準(zhǔn)則的必遇難題，也是體現(xiàn)黨依憲執(zhí)政決心的必要環(huán)節(jié)，更是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和“十四個(gè)堅(jiān)持”基本方略落實(shí)的題中之義。