生態(tài)文明背景下土地整治模式探索
——以福建省古田縣為例

黃晶晶

(福建省地質(zhì)遙感與地理信息服務(wù)中心，福建福州 350000)

2015年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，明確生態(tài)文明建設(shè)的總體要求、目標(biāo)愿景、重點任務(wù)、制度體系。2015年9月，中共中央、國務(wù)院出臺了《生態(tài)文明體制改革總體方案》?！度珖恋卣我?guī)劃(2016—2020年)》明確提出：“按照生態(tài)文明建設(shè)要求，實施山水林田湖綜合整治，加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，大力建設(shè)生態(tài)國土”。這意味著土地整治向國土綜合整治和生態(tài)治理轉(zhuǎn)型發(fā)展，表明了土地整治將在實施山水林田湖系統(tǒng)性保護(hù)與修復(fù)工程、建設(shè)生態(tài)國土方面發(fā)揮先行示范作用。有關(guān)土地整治與生態(tài)文明的研究[1-7]也引起廣泛熱議，許剛[8]對生態(tài)型土地整治規(guī)劃設(shè)計模式進(jìn)行了分析，提出4種模式。福建省作為生態(tài)基礎(chǔ)相對較好的地區(qū)，成為國家生態(tài)文明試驗區(qū)之一。古田縣土地資源稟賦相對不足，林地覆蓋率高，要守護(hù)好綠水青山，積極推進(jìn)土地整治，但礦山生態(tài)修復(fù)治理形勢嚴(yán)峻，有必要準(zhǔn)確把握形勢，分析土地利用狀況，探索古田縣土地整治模式，切實推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

1 研究區(qū)域概況

古田縣位于閩中部偏東北方，N26°16″～26°53″，E118°32″～119°24″，東依寧德、羅源，西臨南平、建甌，南界閩清、閩侯，北接屏南。屬中亞熱帶季風(fēng)氣候，年均氣溫16～21 ℃，年均降水量1 400～2 100 mm，地貌為丘陵山地，境內(nèi)山地、丘陵約占88.56%，河谷、盆谷、平地僅占9.47%，地勢西部、中部和東北部高，西南部低。境內(nèi)河流除了有閩江主干流，還有古田溪、霍口溪和武步溪，流域面積1 498.7 km2。古田以“中國食用菌之都”名聞全國，全縣共有菌類30多種，被中國食用菌協(xié)會授予“全國食用菌優(yōu)秀基地縣”稱號。

古田縣下轄城東街道、城西街道、平湖鎮(zhèn)、大橋鎮(zhèn)、黃田鎮(zhèn)、鶴塘鎮(zhèn)、杉洋鎮(zhèn)、鳳都鎮(zhèn)、水口鎮(zhèn)、大甲鎮(zhèn)、吉巷鄉(xiāng)、泮洋鄉(xiāng)、鳳埔鄉(xiāng)和卓洋鄉(xiāng)等14個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)。

2 土地利用現(xiàn)狀分析

根據(jù)2016年土地利用現(xiàn)狀統(tǒng)計，全縣面積為237 281.92 hm2。其中，面積最大的是林地，為164 488.53 hm2，占全縣面積的69.32%；其次是耕地，面積為27 640.59 hm2，占全縣面積的11.65%；其他從大到小依次為園地、水域及水利設(shè)施用地、其他土地、城鎮(zhèn)村及工礦用地、草地、交通運輸用地(表1)。

2.1耕地各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的耕地面積都占一定比重，其中平湖鎮(zhèn)、鶴塘鎮(zhèn)、大橋鎮(zhèn)、杉洋鎮(zhèn)、吉巷鄉(xiāng)和泮洋鄉(xiāng)耕地面積及占所屬區(qū)域比重均在全縣平均水平以上，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的耕地種植比例較高，糧食作物播種面積從大到小分別是大橋鎮(zhèn)、吉巷鄉(xiāng)、鶴塘鎮(zhèn)和平湖鎮(zhèn)，同時這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是基本農(nóng)田分布較為集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

2.2園地全縣果園種植主要分布在城東街道、城西街道、吉巷鄉(xiāng)和平湖鎮(zhèn)，園林水果種植面積從大到小分別是城西街道、平湖鎮(zhèn)、吉巷鄉(xiāng)和城東街道，城西街道主要種植奈、李、桃、柑、橙、柚，平湖鎮(zhèn)主要種植奈、桃、李、葡萄，吉巷鄉(xiāng)和城東街道主要種植桃、奈、李。

2.3林地全縣以林地為主，林地占全縣面積近70%，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是以林地最多，除了城東街道，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)的林地均超過其所屬區(qū)域面積的1/2。

2.4草地主要是荒草地，以杉洋鎮(zhèn)、城西街道、平湖鎮(zhèn)的荒草地居多。

2.5城鎮(zhèn)村及工礦用地城東街道與城西街道作為縣級中心城區(qū)，城鎮(zhèn)村及工礦用地面積較大，所占比例較高，而鶴塘鎮(zhèn)以礦山開采為主，采礦用地面積占全縣采礦用地的85%，石材礦山開采企業(yè)40多家，年開采石礦72萬m3，擁有1個生態(tài)工業(yè)園區(qū)和4個石材加工集中區(qū)，石材加工企業(yè)有150多家。

2.6交通運輸用地主要分布在城西街道、大橋鎮(zhèn)、黃田鎮(zhèn)，這3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)是對內(nèi)、對外交通干線和高鐵站所在地。

2.7水域及水利設(shè)施用地城東街道和水口鎮(zhèn)居多，翠屏湖和古田水庫分別坐落于此。

綜上，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間土地類型構(gòu)成具有一定的相似性，但土地利用結(jié)構(gòu)存在一定的差異，這些會對土地整治的方向產(chǎn)生一定的影響。

表1 2016年古田縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀

3 土地整治模式

古田縣生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢嚴(yán)峻，在生態(tài)文明背景下，應(yīng)優(yōu)先保護(hù)生態(tài)，減少宜耕后備土地資源開發(fā)。根據(jù)福建省土地整治要求，結(jié)合古田縣的土地利用狀況，提出了3種土地整治模式。

3.1糧食主產(chǎn)區(qū)土地整治模式古田縣是主要的糧食生產(chǎn)基地，承擔(dān)著堅守耕地紅線、確保國家糧食安全的重大使命。糧食主產(chǎn)區(qū)土地整治模式是以農(nóng)田整治為主、村落整治為輔，結(jié)合土地整治重大工程、“萬村土地整治”示范工程，實施田水路林村綜合整治，充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)綜合效益。

在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，大力開展農(nóng)用地整理，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量等級，大力建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，促進(jìn)耕地尤其是基本農(nóng)田布局優(yōu)化，加強農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善田間道路系統(tǒng)，優(yōu)化田間道、生產(chǎn)路布局，提高道路的荷載標(biāo)準(zhǔn)和通達(dá)度。加強農(nóng)田灌溉與排水工程建設(shè)，提高耕地灌溉面積比例和渠系水利用系數(shù)，增強農(nóng)田防洪排澇能力，優(yōu)化現(xiàn)代水利建設(shè)對提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的支撐作用，按照“田成塊、樹成行、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排”的標(biāo)準(zhǔn)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，建設(shè)具有古田特色的以糧、果、食用菌、水產(chǎn)、林竹為支柱產(chǎn)業(yè)的外向型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地利用狀況和種植情況，得出高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)潛力情況，分布如圖1所示，糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)用地整理模式主要布局在平湖鎮(zhèn)、大橋鎮(zhèn)、吉巷鄉(xiāng)等。

圖1 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)潛力分布Fig.1 Potential distribution of high standard farmland construction

3.2建設(shè)用地復(fù)墾區(qū)土地整治模式針對古田縣存在空心村、一戶多宅、舊房危房、閑置廢棄宅基地的現(xiàn)象，對一些不適合人類居住、生產(chǎn)生活條件較差的村莊通過土地整治實施整體搬遷，逐步推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理，通過土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實現(xiàn)原有農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)農(nóng)民向中心村鎮(zhèn)集中，完善中心村、集鎮(zhèn)或農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套，加快農(nóng)村新型社區(qū)規(guī)劃和建設(shè)，實現(xiàn)社區(qū)化管理。同時也要注重鄉(xiāng)村傳統(tǒng)特色歷史文化、自然景觀保護(hù)和旅游資源開發(fā)，建設(shè)富有特色的村鎮(zhèn)。

國務(wù)院《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》(國發(fā)〔2010〕47號)提出了一系列明確的要求：“涉及農(nóng)村拆遷安置的新居建設(shè)，要為農(nóng)民提供多種建房選擇，保持農(nóng)村特色和風(fēng)貌，保護(hù)具有歷史文化和景觀價值的傳統(tǒng)建筑；要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源、整體推進(jìn)的原則，以耕地面積增加、建設(shè)用地總量減少、農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境明顯改善為目標(biāo)，規(guī)范推進(jìn)以田水路林村綜合整治為內(nèi)容的農(nóng)村土地整治示范建設(shè)?！?/p>

按照實地調(diào)查并充分尊重農(nóng)民意愿，得出農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力情況，分布如圖2所示，主要在鶴塘鎮(zhèn)、吉巷鄉(xiāng)、杉洋鎮(zhèn)等區(qū)域開展農(nóng)村建設(shè)用地整理。

3.3生態(tài)脆弱區(qū)土地整治模式礦山生態(tài)恢復(fù)環(huán)境整治是國家山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重要內(nèi)容。財政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部關(guān)于《推進(jìn)山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的通知》(財建〔2016〕725號)指出：“加快山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)，實現(xiàn)格局優(yōu)化、系統(tǒng)穩(wěn)定、功能提升，關(guān)系生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國建設(shè)進(jìn)程，關(guān)系國家生態(tài)安全和中華民族永續(xù)發(fā)展”。國土資源部、工業(yè)和信息化部、財政部、環(huán)境保護(hù)部、國家能源局《關(guān)于加強礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》(國土資發(fā)〔2016〕63號)、《福建省水污染防治行動計劃工作方案》(閩政〔2015〕26號)、《關(guān)于進(jìn)一步做好敖江流域飾面石材土質(zhì)裸露區(qū)域復(fù)綠工作的通知》(閩國土資綜〔2016〕101號)等文件，提出了實施礦山環(huán)境治理恢復(fù)和流域水環(huán)境保護(hù)治理的目標(biāo)和要求。為全面落實環(huán)保督查的各項要求，古田縣委常委會研究出臺《敖江流域到期關(guān)閉飾面石材礦山環(huán)保設(shè)施建設(shè)補助方案》和《敖江流域飾面石材加工企業(yè)關(guān)停補償方案》，設(shè)法籌措3.5億元資金用于礦山和石材加工企業(yè)關(guān)停的補償。

加大歷史遺留損毀采礦用地的復(fù)墾力度，采取工程措施和植物措施相結(jié)合進(jìn)行綜合治理，嚴(yán)格土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)，加強土地復(fù)墾監(jiān)測監(jiān)管，積極開展土地生態(tài)建設(shè)，對于歷史遺留損毀采礦用地，通過土地整治工程，能夠復(fù)墾為耕地的實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，鼓勵將廢棄礦山建設(shè)成為生態(tài)主題公園，實現(xiàn)綠色礦山建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)。

古田縣礦山主要分布在鶴塘鎮(zhèn)、杉洋鎮(zhèn)和鳳埔鄉(xiāng)，是歷史遺留損毀采礦用地的重點區(qū)域，其復(fù)墾潛力分布情況如圖3所示。

圖2 農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力分布Fig.2 Potential distribution of rural construction land consolidation

圖3 歷史遺留損毀采礦用地復(fù)墾潛力分布Fig.3 Distribution of reclamation potential of damaged mining land left over from history

4 保障措施

4.1完善土地整治規(guī)劃制度體系土地整治工作必須依據(jù)土地整治規(guī)劃，各類土地整治活動必須符合土地整治規(guī)劃。規(guī)劃一旦審批通過，必須嚴(yán)格執(zhí)行。加強規(guī)劃實施監(jiān)督檢查，禁止隨意修改規(guī)劃，避免“重規(guī)劃，輕實施”的情況發(fā)生，維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

成立土地整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強土地整治工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮政府的行政主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)各方利益，統(tǒng)籌推進(jìn)土地整治各項工作，保障規(guī)劃的順利實施。

在開展農(nóng)村土地整治項目時，要充分尊重當(dāng)?shù)剞r(nóng)民意愿，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)，依法保護(hù)農(nóng)民的財產(chǎn)收益權(quán)與處置權(quán)。增強規(guī)劃的公開性和透明度。在具體項目安排和土地整治活動方面應(yīng)當(dāng)廣泛聽取公眾意見。經(jīng)批準(zhǔn)的土地整治規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依法公告，并將規(guī)劃有關(guān)信息按照《政府信息公開條例》的要求主動公開，接受公眾監(jiān)督。

4.2鼓勵多元資金參與土地整治賈文濤[9]指出，土地整治專項資金不足和綜合整治任務(wù)不斷加重的矛盾日益凸顯，進(jìn)一步完善多元化投融資機制，拓展資金渠道迫在眉睫。充分發(fā)揮市場作用，以政府資金為引導(dǎo)，保障土地整治專項資金，整合各類涉農(nóng)資金，鼓勵采取政府和社會資本合作、委托代建、先建后補等方式，借鑒PPP模式[10]，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、工商資本、土地整治專業(yè)機構(gòu)等依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃，規(guī)范有序投資或參與土地整治項目。

鼓勵引導(dǎo)社會資本參與土地整治，旨在完善土地整治市場機制，實現(xiàn)土地整治投入多元化、實施模式多樣化、途徑多種化，進(jìn)一步激發(fā)活力、增加動力，提升土地整治水平，增加耕地數(shù)量，提升耕地質(zhì)量，進(jìn)一步改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

4.3建立專業(yè)化的技術(shù)隊伍嚴(yán)格審查從事土地整治專項測量、項目設(shè)計和施工隊伍、監(jiān)理單位的資質(zhì)和技術(shù)水平，可根據(jù)市局推薦的監(jiān)理單位名單，慎重選擇合作單位，保證土地整治項目質(zhì)量和申報成功率。對從事土地整治管理的工作人員進(jìn)行專業(yè)知識培訓(xùn)，提高項目認(rèn)證、項目設(shè)計、工程概預(yù)算、項目審查、項目實施、項目驗收等業(yè)務(wù)管理水平，建立專業(yè)化的技術(shù)隊伍，為土地整治工作提供技術(shù)保障。

及時引進(jìn)和采用相關(guān)領(lǐng)域的創(chuàng)新方法和先進(jìn)的技術(shù)手段，有效提升土地整治的科技含量，以便降低土地綜合整治的成本，提高效率，不斷增加土地綜合整治的綜合效益。

4.4強化土地整治生態(tài)人文理念

4.4.1堅持綠色發(fā)展。結(jié)合土地資源生態(tài)本底和生態(tài)系統(tǒng)受損現(xiàn)狀，適地開展土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，加強防治耕地重金屬污染和有機污染，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足“量”的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足“質(zhì)”的需求轉(zhuǎn)變；全面推進(jìn)建設(shè)占用耕地的耕作層剝離，將剝離的耕作層重點用于土地開發(fā)復(fù)墾、中低產(chǎn)田改造等。

4.4.2傳承傳統(tǒng)文化。土地整治中的舊村改造和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，要發(fā)揮文化的引導(dǎo)作用，特別是要從傳統(tǒng)實踐中提煉出其中的積極因素來指導(dǎo)當(dāng)前的城鄉(xiāng)人居環(huán)境建設(shè)，不僅不能全盤否定傳統(tǒng)因素，而且必須尊重地方特色，盡可能保留傳統(tǒng)的農(nóng)耕文化和民風(fēng)民俗中的積極元素，努力建設(shè)風(fēng)貌有別、基本公共服務(wù)均等的一體化城鄉(xiāng)。

5 結(jié)論

古田縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間土地利用現(xiàn)狀和土地類型構(gòu)成差異較為明顯。按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同土地利用方向，提出全縣土地整治的3種模式：①糧食主產(chǎn)區(qū)土地整治模式——以農(nóng)田整治為主、村落整治為輔，結(jié)合土地整治重大工程、“萬村土地整治”、示范工程，實施田水路林村綜合整治，充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)綜合效益；②建設(shè)用地復(fù)墾區(qū)土地整治模式——結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，切實做好農(nóng)村土地整治工作，建設(shè)富有特色的村鎮(zhèn)；③生態(tài)脆弱區(qū)土地整治模式——加大歷史遺留損毀采礦用地的復(fù)墾力度，實現(xiàn)綠色礦山建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)。有條件的地區(qū)，通過農(nóng)村土地整治示范建設(shè)，與散亂、廢棄、閑置、低效利用的農(nóng)村建設(shè)用地整治相結(jié)合，實施田水路林村綜合整治，充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)綜合效益，實行“土地整治+”模式[11]。為保障土地整治的實施，應(yīng)該完善土地整治規(guī)劃制度體系、鼓勵多元資金參與土地整治、建立專業(yè)化的技術(shù)隊伍及提升先進(jìn)技術(shù)支撐、強化土地整治生態(tài)人文理念。在生態(tài)文明背景下，縣域土地整治工作應(yīng)在分析土地利用狀況的基礎(chǔ)上，確定土地整治方向，創(chuàng)新土地整治模式，實現(xiàn)“山水林田湖生命共同體”目標(biāo)。