增長邊界政策趨緊下中國特大城市的效率變化*

王新濤

當前中國城鎮(zhèn)化處于快速推進階段，土地城鎮(zhèn)化顯著快于人口城鎮(zhèn)化，城市空間低效率規(guī)模擴張，導致城市邊際效用逐漸遞減，資源環(huán)境成本和社會成本不斷遞增，直接影響到中國城市發(fā)展方式的轉變和城鎮(zhèn)化質量的提高。在此背景下，原國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部開始在部分特大城市進行邊界劃定的試點工作。但是，全球城鎮(zhèn)化發(fā)展的經驗表明，特大城市始終是城鎮(zhèn)化的核心，并且在城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)定的情況下，特大城市仍將不斷擴張。因此，未來一個時期，中國特大城市將面臨規(guī)模擴張內在需求與增長邊界外部約束并存的發(fā)展困境，迫切需要對增長邊界約束帶來的特大城市運行效率的變化進行評估，從而更好地按照“框定總量、限定容量、盤活存量、提高質量”的要求推動中國特大城市實現可持續(xù)發(fā)展。

一、城市增長邊界的內涵功能及政策實踐

城市增長邊界的概念提出后，國內外諸多學者進行了較為深入的研究。中國在城市規(guī)劃、土地利用管理等領域也開始借鑒相關的研究成果，總體上政策實踐經歷了從軟要求到硬約束的過程。

1.城市增長邊界的內涵和功能研究

城市增長邊界的理念最早來自1945年的大倫敦規(guī)劃，當時在倫敦外圍規(guī)劃了綠帶以控制城市蔓延。城市增長邊界的概念（Urban Growth Boundary，簡稱UGB）是20世紀70年代由美國提出，最早在美國波特蘭規(guī)劃中實施，根據農用地肥力等級、城市增長模式等因素綜合確定約束城市發(fā)展規(guī)模與發(fā)展邊界。美國俄勒岡州劃定第一條城市增長邊界來執(zhí)行新的土地利用規(guī)劃管理。國外學者根據美歐等國的具體實踐從不同的視角定義了城市增長邊界。Richard Sybert（1991）、Williams（2000）、D.Porter（2007）等學者認為城市增長邊界是圍繞城市劃定的一條邊界線，在邊界以內為城市，可以進行開發(fā)建設，邊界以外為鄉(xiāng)村，不能進行高密度的開發(fā)。美國規(guī)劃協會（1998）則認為劃定城市增長邊界主要是為了以空間上緊湊和連續(xù)的發(fā)展模式，保持或者保護開敞空間、農業(yè)用地及環(huán)境敏感區(qū)。David等（2004）認為城市增長邊界是被政府所用來在地圖上標示，用于劃分城市區(qū)域與周邊生態(tài)區(qū)域的邊界線。

國內學者也從不同角度對城市增長邊界的內涵和功能進行了研究。對城市增長邊界內涵的研究主要有以下代表性觀點：張庭偉（1999）認為城市增長邊界是為保護土地資源而劃定的城市限建區(qū)和可建設區(qū)的分界線。孫小群（2010）認為城市增長邊界是城市建設用地與農用地的分界線。黃華明等（2008）認為城市增長邊界分為城市邊界和郊區(qū)邊界。此外，對城市增長邊界功能的研究主要有，王峰（2009）認為城市增長邊界是用于抑制用地無序擴張的政策手段，是合理指導城鎮(zhèn)土地開發(fā)和再開發(fā)、保護各種自然資源（尤其是土地資源）的有意識的行動。

2.中國關于城市增長邊界的政策實踐

20世紀90年代城市增長邊界的概念傳入中國后，諸多專家學者圍繞城市增長邊界的內涵、功能、劃定方式、時效等問題進行了深入的探討，也提出了一些具體政策建議供國土和規(guī)劃等部門參考。從2006年開始，中國國土和規(guī)劃等政府管理部門逐漸吸收采納有關建議，關于城市增長邊界的政策制定逐漸從“軟要求”轉向“硬約束”。第一，提出進行增長邊界的研究。2006年4月，《城市規(guī)劃編制辦法》頒布實施，涉及中心城區(qū)及其各類功能區(qū)增長邊界的研究內容共有3項：在總體規(guī)劃綱要中，要求研究城市規(guī)劃區(qū)及其禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)范圍；在市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中，要求研究重點城鎮(zhèn)的發(fā)展定位、用地規(guī)模和建設用地控制范圍；在中心城區(qū)規(guī)劃中，要求研究中心城區(qū)空間增長邊界，確定建設用地規(guī)模，劃定建設用地范圍。第二，將城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界作為強制性內容。2008年國務院批準的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，明確提出實行城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界控制，綜合運用經濟、行政和法律手段，控制城鄉(xiāng)建設用地盲目無序擴張。如2006年提出的研究要求著眼于長遠的非強制性內容，2008年國務院將實施城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界控制確定為約束性內容。第三，推進城市增長邊界劃定的試點工作。2014年，住房和城鄉(xiāng)建設部、國土資源部聯合召開劃定城市開發(fā)邊界試點城市啟動會，共同確定了全國部分城市開展劃定城市增長邊界的試點工作，希望以土地利用方式轉變倒逼城市發(fā)展方式和發(fā)展動能轉變，防止城市無序蔓延，優(yōu)化城市空間布局，提高建設用地利用效率。

二、增長邊界管控下特大城市發(fā)展概況

2014年開始，增長邊界劃定對試點城市的要素投入結構、城市空間布局和城市運行效率產生了重大影響，這和其他非試點城市存在較大差異。同時，特大城市日益成為中國經濟社會發(fā)展的經濟中心、文化中心、創(chuàng)新中心、開放中心，在引領城市群和區(qū)域發(fā)展中的聚集輻射帶動作用日益增強，是中國參與國際競爭的重要載體和平臺，其功能地位和其他城市也不相同。為此，結合試點城市和特大城市的雙重選擇標準，重點分析北京、上海、沈陽、南京、蘇州、杭州、廈門、鄭州、武漢、廣州、深圳、成都、西安等13個特大城市，2006—2016年在既面臨超越其他城市的自身規(guī)模擴張的內在需求，又要應對城市增長邊界從“軟要求”到“硬約束”作用下的發(fā)展特征。

1.人口持續(xù)增長

由于多數特大城市承擔了國家中心城市的職能，在全國城鎮(zhèn)體系中居于金字塔塔尖的位置，各類資源加速向特大城市集聚，帶來城鎮(zhèn)體系“兩極分化”的同時，也導致特大城市“城市病”凸顯。以北京為例，人口增長連續(xù)突破城市人口規(guī)劃預期，為北京的城市發(fā)展、資源環(huán)境帶來了巨大的壓力。為了緩解這種人口、資源、環(huán)境的壓力，為了城市長期的可持續(xù)發(fā)展，北京提出人口2300萬人的“天花板”。從2014年開始，北京調整城市功能、產業(yè)結構定位以及疏解非首都核心功能等戰(zhàn)略措施來實現人口疏解的目標，嚴格控制北京人口規(guī)模的擴大。從中西部地區(qū)來看，由于武漢、鄭州、成都、西安等特大城市處于省域城鎮(zhèn)體系的核心，外來人口占常住人口的比例更大。其中，根據河南省統(tǒng)計局2016年公布的數據，“十二五”期間鄭州是河南全省唯一一個人口凈流入的地區(qū)，僅比深圳少了1萬人，外省流入河南人口的37%和省內流動人口的60%均流入鄭州?？傮w上看，2006—2016年13個特大城市的市轄區(qū)人口從6877萬人增長到8930萬人，11年間凈增2053萬人，平均每個城市增加160萬人。沈陽市轄區(qū)凈增人口最多，達357.1萬人，北京、廣州、成都凈增人口也超過200萬人。從凈增人口比例上看，深圳、沈陽、成都、蘇州是凈增比例最高的4個城市。

2.面積持續(xù)擴大

在產業(yè)集聚、人口集中的過程中，由于人口密度過大、交通運輸擁堵、房價居高不下等矛盾突出，不可避免地會推動特大城市的擴張，縣改區(qū)成為特大城市擴張的一種重要方式。例如，北京繼2001年將平谷、大興、懷柔3個縣改為區(qū)之后，2015年又撤銷密云縣、延慶縣，設立密云區(qū)、延慶區(qū)。廣州在2014年撤縣級市從化市設從化區(qū)、撤增城市設增城區(qū)，市轄區(qū)面積增加了3591平方千米。北京和廣州也是近十年特大城市中新擴面積最大的兩個城市?？傮w上看，2006—2016年13個特大城市市轄區(qū)面積擴大了19435平方千米，其中北京、廣州、南京、蘇州、杭州5個城市市轄區(qū)新擴面積達到15000平方千米，占13個特大城市面積總量的77.2%。

3.產出效率持續(xù)上升

特大城市作為全球城市體系的重要節(jié)點和全國城市體系的中心城市，能夠在全國乃至全球范圍內配置資源，醫(yī)療、教育及基礎設施等優(yōu)勢公共資源在中心城市過度集中，高技能勞動人口源源不斷地涌入這些城市，更高生產率的勞動人口（企業(yè)）在激烈市場競爭中留存，從而使得特大城市的生產效率不斷提高。2006—2016年，13個特大城市市轄區(qū)的地均產出和人均產出增速分別達到8.4%和9.3%，是全國所有城市地均產出的4.1倍和人均產出的1.7倍。在經濟高效率、高質量發(fā)展的同時，特大城市并未像人們傳統(tǒng)認識的那樣犧牲生態(tài)來促進經濟發(fā)展。從2006—2011年，13個特大城市市轄區(qū)的人均綠地面積年均增速達4.2%，增速不僅高于自身土地面積擴張的速度，而且人均綠地面積也達到全國所有城市平均水平的1.6倍。

4.用地效率仍然不高

從2006年開始，國家明確要求城市控制用地增長和城市無序蔓延，中國特大城市仍然通過縣改區(qū)等方式推動城區(qū)的擴張。從土地和人口增速的對比情況看，2006—2016年城市市轄區(qū)土地面積年均增速為3.3%，而人口增速年均為2.4%，土地擴展明顯快于人口增長，說明中國城鎮(zhèn)過程中土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的問題在特大城市中也有顯現。雖然地均產出和人均產出都以高于8%的速度增長，但是和全國所有城市平均水平相比，特大城市市轄區(qū)在地均產出、人均產出的效率優(yōu)勢逐年縮小，反映出中國特大城市用地效率在近十年仍然不高，存在一定的改進空間。

三、增長邊界趨緊下特大城市的效率分析

城市增長過程與多種要素投入相關，土地是其中最特殊的生產要素，具有不可再生性、不可流動性、空間約束性最強的特點，增長邊界管控對特大城市的約束性更是超過其他中小城市。在此背景下，用數據包絡分析方法（DEA）分別對增長邊界管控趨緊下中國特大城市的靜態(tài)效率和動態(tài)效率進行評價。

1.指標體系的構建

城市作為一個復雜開放的巨系統(tǒng)，從城市的經濟效率、社會效率、生態(tài)效率3個子系統(tǒng)構建相應的指標體系，衡量其效率選擇市轄區(qū)土地面積、市轄區(qū)人口和市轄區(qū)固定資產投資作為投入指標，選擇市轄區(qū)生產總值、市轄區(qū)道路面積、市轄區(qū)綠化面積作為產出指標。其中，靜態(tài)效率評價逐年考察2006—2011年中國特大城市土地投入要素是否具有冗余，動態(tài)效率評價主要考察2006—2011年土地作為約束性投入要素的情況下中國特大城市整體運行效率的變化情況。其中，在分析動態(tài)效率過程中，不僅將土地作為重要的投入指標，而且將其設置為約束性指標，根據柯布道格拉斯生產函數的約束條件進行標準化處理。所有數據來自2007—2017年中國城市統(tǒng)計年鑒，其中缺失的5個變量用線性插值法進行估算。

2.研究方法的選擇

DEA方法具有不需預估指標權重、不需事先設定輸入輸出間的顯式函數關系、算法簡單、評價結果豐富等諸多優(yōu)點，其特別適合多輸入多輸出復雜系統(tǒng)的相對有效性評價。靜態(tài)效率采用逐年分析的方式，考慮如何從投入的角度進行資源優(yōu)化配置，提高整體效率，采用DEA-Output模型，以期更好地反映規(guī)模效應。動態(tài)效率分析采用DEAMalmquist生產率指數方法，通過面板數據進行決策單元的動態(tài)效率的縱向比較，獲得更加完整的全要素生產率變化情況，并進一步分解為技術效率變化指數和技術進步變化指數。為了保證投入與產出指標的充分相關性，運用SPSS19.0軟件中的pearson相關性檢驗進行雙側檢測并通過，說明指標的選取具有合理性，符合“同向性”原則。

3.靜態(tài)效率分析

計算結果如表1所示，2006—2016年，13個特大城市的綜合技術效率均值為0.678，表明中國特大城市整體運行效率水平相對不高，還有較大的改進空間。特別是在人口規(guī)模結構、投資效率、土地利用方式以及人、地、錢等生產要素的配置方式等方面還需進一步改善。值得關注的是，這些特大城市運行效率處于不斷提高的狀態(tài)。從純技術效率方面看，11年的均值為0.843，逐年遞增趨勢明顯。從規(guī)模效率方面看，11年均值為0.808，也呈現出逐年提高的趨勢。2006—2011年DEA判定有效城市個數占比相對偏低。總體上分析，2006—2011年，規(guī)模報酬遞增的城市不斷減少，規(guī)模報酬增減的城市逐年增加，說明生產要素通過優(yōu)化配置對特大城市產出增加的作用逐漸縮小，這在一定程度上反映出中國特大城市未來要通過非核心功能的有機疏散和區(qū)域協同發(fā)展的方式，來提高整體資源配置效率和運行效率。從所處的規(guī)模報酬階段來看，13個特大城市分化更為明顯。北京、沈陽、上海、廣州、南京、成都等持續(xù)處于規(guī)模報酬遞減狀態(tài)，杭州和西安在2006—2008年處于規(guī)模報酬遞增階段，2008年以后處于規(guī)模報酬遞減階段，鄭州和廈門持續(xù)處于規(guī)模報酬遞增狀態(tài)。相比較而言，處于規(guī)模報酬遞減階段的城市規(guī)模更大，這也印證了特大城市需要進行非核心功能的有機疏散來提高效率。

從增長邊界管控趨緊下的土地利用效率看，2006—2016年這些特大城市都存在土地投入冗余的情況（見表2）。其中，8個年份的土地投入冗余都在10000平方千米以上，2016年土地投入冗余下降至2006.5平方千米。從存在土地冗余的城市數量看，2006年和2007年存在土地冗余的城市均為7個，隨后存在土地冗余的城市數量不斷下降。在實際考察中，發(fā)現縣改區(qū)的方式對當年的特大城市土地投入冗余情況有較大影響。以北京為例，2015年北京存在土地冗余達到最高值，超過10000平方千米，而當年北京推進了密云、延慶兩個縣改區(qū)，2016年，北京即不存在土地冗余的情況。這說明在集聚效應下，中國特大城市仍然存在擴張的趨勢，這種趨勢和土地的高效利用并不一定沖突。城市增長邊界的劃定，要因地制宜，根據城市在全國城市體系中的地位和作用來進行，既要促進城市土地的集約利用，又要確保城市具備一定的發(fā)展空間。

4.動態(tài)效率分析

2006—2016年，中國對城市增長邊界的管控日漸趨緊，但是特大城市全要素生產率變化相對穩(wěn)定，波動較小，且處于小幅穩(wěn)定增長狀態(tài)，說明城市增長邊界的劃定和用地規(guī)模的管控對于特大城市的運行效率并無顯著影響。如表3所示，13個特大城市的綜合技術效率年均增速為2.63%，技術進步負增長，表明全要素生產率的提高主要是綜合技術效率進步的結果，也是純技術效率和規(guī)模效率作用的結果。這反映出在土地投入要素約束不斷強化的過程中，特大城市生產要素配置和利用水平變化雖然有所提高，但是并不顯著。未來這些特大城市要提高運行效率，還需要努力提高生產要素配置和利用水平。

表1 2006—2016年中國部分特大城市的效率值

表2 2006—2016年中國部分特大城市存在土地投入冗余情況

表3 2006—2016年中國部分特大城市全要素生產率指數

5.研究結論

通過對2006—2016年特大城市市區(qū)擴展軌跡和運行效率的靜態(tài)、動態(tài)評價，得出如下結論。第一，在集聚效應的客觀規(guī)律作用下，特大城市仍然處于擴張狀態(tài)，人口不斷增加，面積不斷擴大，仍然具備較高的產出效率，這也符合全球城鎮(zhèn)化發(fā)展的經驗。但是特大城市為了滿足自身發(fā)展空間的需要，推進城區(qū)擴張，導致土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，也出現了土地利用效率下降的現象。第二，部分特大城市開始進入規(guī)模效應遞減區(qū)間，持續(xù)增加土地供應并不能推動城市運行效率提升。第三，在土地投入要素約束不斷強化的過程中，特大城市生產要素配置和利用水平沒有較大提高，這在整體上影響城市運行效率的提升。

四、增長邊界管控下提升特大城市運行效率的路徑

2006—2016年，特大城市增長邊界劃定工作經歷了從“軟要求”到“硬約束”的過程。由于中國特大城市仍然通過縣改區(qū)等方式推動城市擴張，導致特大城市出現土地利用效率下降等問題。為進一步提高中國特大城市的運行效率，需要在微觀、中觀和宏觀層面上做好以下幾個方面的工作。

1.微觀層面上提高空間資源利用效率

提高特大城市空間資源利用效率主要從兩個方面入手。第一，以城市設計為手段推動“城市雙修”。開展“城市雙修”是解決城市現有空間、土地、生態(tài)等資源利用不充分、不合理、不平衡問題的重要途徑。通過開展重點地區(qū)的城市設計，統(tǒng)籌協調特大城市與自然山水的關系，系統(tǒng)謀劃特大城市的立體藍圖，綜合解決特大城市建設用地使用、空間利用問題，從而使得特大城市空間、土地、生態(tài)等資源能夠得到更加充分的利用。第二，以地下空間利用為重點推動空間高質量開發(fā)。開發(fā)利用城市地下空間，是增長邊界政策約束加劇背景下，中國特大城市開辟城市空間資源利用新渠道，提高土地利用效率，提高城市韌性，增強城市綜合承載能力的重要方式。特大城市地下空間的高質量開發(fā)，將為特大城市提供空間容量上的支持，在土地資源十分緊缺的情況下，將部分地面城市功能轉移至地下，在地面上增加開放空間，降低地面建設強度，使城市發(fā)展在空間上趨向立體化、集約化。

2.中觀層面上提高空間結構組織效率

在經濟發(fā)展的不同階段，生產空間、生活空間、生態(tài)空間的地位與作用不完全一致。國際經驗表明，在工業(yè)化階段，生產空間將占據主導地位并呈現擴大趨勢；在后工業(yè)化階段，隨著收入水平提高，人民對生活品質和生態(tài)環(huán)境的要求也不斷提高，這時生態(tài)空間和生活空間將逐步占據主導地位，生產空間會有所下降。用世界銀行人均1萬美元地區(qū)生產總值的標準來衡量，特大城市已經進入后工業(yè)化發(fā)展階段。因此，在空間統(tǒng)籌方面，應按照后工業(yè)化時代的要求適時調整“三生”空間的組合布局，適度壓縮生產空間、優(yōu)化生活空間、擴大生態(tài)空間，從而提高城市品質和運行效率。第一，用高精尖經濟體系來逐漸替代原有的經濟體系，提高單位土地產出效率，實現產業(yè)空間減量、產業(yè)發(fā)展不減速的目標；第二，改變嚴格功能分區(qū)的空間組織模式，將生活和就業(yè)單元盡量混合，實現商業(yè)、居住、娛樂、教育等功能的適度疊加，推動多元混合功能空間的形成；第三，依托快速軌道交通廊道將居住空間、就業(yè)單位、公共服務中心和交通組織中心有機結合，提高整個城市的通勤效率。

3.宏觀層面上提高區(qū)域協調發(fā)展效率

在增長邊界政策趨緊的背景下，處于規(guī)模報酬遞減的特大城市數量逐年增多，要克服城市規(guī)模增長帶來的效應，有效解決“城市病”問題，促進城市規(guī)模增長正效應更好的發(fā)揮，就要推動特大城市非核心功能的有機疏散。特大城市作為中國參與國際競爭與合作的主平臺，作為全國城市體系的塔尖城市，未來的城市發(fā)展方向和核心功能應該是什么，要從均衡、協調、引導的原則出發(fā)，進一步明確承擔什么責任、突出什么職能、發(fā)揮什么作用、發(fā)展什么產業(yè)、吸納什么要素，按照有所為有所不為的原則保留核心功能，適度稀釋核心區(qū)優(yōu)質資源的高度集聚，疏散非核心功能，以大都市區(qū)為空間范圍來整合資源，優(yōu)化配置，不僅為自身城市運行效率的提升騰挪空間，也為腹地的發(fā)展提供機會，從而實現城市—區(qū)域的協同增長和持續(xù)發(fā)展。