美國正賦予“印太戰(zhàn)略”實質(zhì)內(nèi)容

趙明昊

2017年7月17日，美印日三國在孟加拉灣舉行2017“馬拉巴爾”聯(lián)合軍演。美軍“尼米茲”號航母戰(zhàn)斗群、日本自衛(wèi)隊“出云”號準(zhǔn)航母和印軍“維克拉馬蒂亞”號航母參演。

2017年11月，特朗普展開其執(zhí)政后的首次亞洲之行。在此前后，美國政府正式提出“自由而開放的印太戰(zhàn)略”，將“印太”作為推進(jìn)外交戰(zhàn)略的地緣框架，宣稱美國將與印太地區(qū)建立“新伙伴關(guān)系”。這一戰(zhàn)略旨在替代奧巴馬政府實施的“亞太再平衡”，正日益成為美國對華展開地緣競爭并制衡“一帶一路”倡議的主要依托。美國的“印太戰(zhàn)略”并非空架子，過去一年多來不斷得到充實和細(xì)化，政策手段、資源保障、實施機(jī)制等逐漸清晰，對中美關(guān)系及中國周邊安全環(huán)境的影響不可低估。

美國以“印太戰(zhàn)略”應(yīng)對“一帶一路”

“印太”是一個地理和戰(zhàn)略意義上的概念。根據(jù)特朗普政府2017年底發(fā)布的《美國國家安全戰(zhàn)略報告》作出的定義，“印太”是指“從印度洋西海岸至美國東海岸的廣大區(qū)域，這是世界上人口數(shù)量最多、經(jīng)濟(jì)最具活力的地區(qū)”。

特朗普政府并非“印太”的首倡者，“印太戰(zhàn)略”可以說是過去十多年美國持續(xù)調(diào)整其亞太政策的結(jié)果。早在2007年，小布什政府就在其發(fā)布的《21世紀(jì)海上合作戰(zhàn)略》中宣稱，美國的戰(zhàn)略重心將由大西洋和太平洋轉(zhuǎn)向太平洋和印度洋。到奧巴馬執(zhí)政時期，美國開始加強(qiáng)對印度洋和太平洋地區(qū)的戰(zhàn)略統(tǒng)合，尤其是抬升印度在美國對外戰(zhàn)略中的地位，全面拓展與印度的關(guān)系。2010年，五角大樓發(fā)布的《四年防務(wù)評估報告》提出，印度已成為印度洋以及更廣闊地區(qū)的“安全凈提供方”，美國需要加強(qiáng)與印度的安全合作。時任美國國務(wù)卿希拉里·克林頓表示，“要在太平洋擴(kuò)展我們與印度海軍的合作，因為我們認(rèn)識到印太地區(qū)對于全球貿(mào)易和商業(yè)有多么重要”。2015年1月，美國和印度共同發(fā)布了《美印亞太和印度洋聯(lián)合戰(zhàn)略愿景》。

“印太戰(zhàn)略”之所以能在特朗普時期最終成形并得到充實，與中國的“一帶一路”倡議密切相關(guān)。美方認(rèn)為“一帶一路”具有使中國成為“歐亞大陸霸主”的潛力，“中國的主導(dǎo)會破壞印太地區(qū)多數(shù)國家的主權(quán)”。曾任美國海軍學(xué)院院長的海權(quán)理論家阿爾弗雷德·馬漢很早就提出，控制印度洋和太平洋至關(guān)重要，可以使相關(guān)國家沿著歐亞大陸邊緣投射力量，美國應(yīng)與民主國家構(gòu)建“跨國海上聯(lián)盟系統(tǒng)”，以抗衡位于歐亞大陸的強(qiáng)國。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國國家安全戰(zhàn)略的核心目標(biāo)之一就是防范歐亞大陸出現(xiàn)霸權(quán)國家。蘇聯(lián)解體后，美國對外戰(zhàn)略的“關(guān)鍵性和長期性”目標(biāo)就是“阻止地區(qū)或大陸霸主的崛起”，“防止因資源過于集中于某一歐亞大國而對美國構(gòu)成類似之前蘇聯(lián)那種全球性挑戰(zhàn)”。在很多美國戰(zhàn)略界人士眼中，“一帶一路”實際上是“中國特色的印太戰(zhàn)略”，中國正借助“一帶一路”在整個歐亞大陸展開“地緣經(jīng)濟(jì)攻勢”，并基于此不斷“擴(kuò)張”安全和政治影響力，進(jìn)而挑戰(zhàn)美國在二戰(zhàn)后形成的霸權(quán)基礎(chǔ)。顯然，“印太戰(zhàn)略”體現(xiàn)了一種鮮明的“海權(quán)”思想底色，旨在從太平洋和印度洋東西兩線遏阻歐亞大陸可能出現(xiàn)的“霸主”。

過去兩年來，特朗普政府的多名高官都談及或暗示中國正在印太地區(qū)展開“脅迫性”行動，通過“掠奪性經(jīng)濟(jì)”“南海軍事化”等方式謀求霸權(quán)，損害相關(guān)國家的“主權(quán)”，試圖“在印太地區(qū)取代美國，擴(kuò)展政府驅(qū)動的經(jīng)濟(jì)模式的影響力，按照有利于中國的方式重塑地區(qū)秩序”。針對這些挑戰(zhàn)，“印太戰(zhàn)略”的具體制定者之一、美國國務(wù)院助理國務(wù)卿幫辦黃之瀚等在闡釋這一戰(zhàn)略的內(nèi)涵時指出：所謂“自由”，是指該地區(qū)國家不受他國脅迫，而且能夠在本國國內(nèi)維護(hù)自由民主體制;所謂“開放”，是強(qiáng)調(diào)“印太”地區(qū)海上交通線以及貿(mào)易和投資的開放性，尤其是南海不被任何國家控制。

美“印太戰(zhàn)略”取得一定進(jìn)展

2018年以來，特朗普政府加緊充實其“印太戰(zhàn)略”的具體內(nèi)容。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，2018年8月蓬佩奧國務(wù)卿訪問馬來西亞、新加坡、印尼，出發(fā)前夕還在美國商會主辦的“印太工商論壇”上發(fā)表題為《美國對印太地區(qū)經(jīng)濟(jì)前景的構(gòu)想》演講，稱美國“不是為政治影響而投資，而是奉行合作關(guān)系經(jīng)濟(jì)學(xué)”，“我們相信戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，而不是戰(zhàn)略依賴關(guān)系”。美國并未展開與“一帶一路”規(guī)模和資金量對等的競爭，而是聚焦數(shù)字經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)安全、能源和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展等領(lǐng)域，并先期投入1.13億美元的“預(yù)付資金”，以調(diào)動更多私人資本參與“通過能源增進(jìn)發(fā)展和增長”（EDGE）等具體行動計劃。

美國商務(wù)部、能源部和國際開發(fā)署等機(jī)構(gòu)也推出一系列政策，推動美國商業(yè)界擴(kuò)展與印太地區(qū)的聯(lián)系。2018年11月，彭斯副總統(tǒng)在《華盛頓郵報》撰文稱，美國在印太地區(qū)的貿(mào)易總額每年約為1.8萬億美元，為美國創(chuàng)造了330萬個就業(yè)崗位;美國在該地區(qū)的投資總額高達(dá)1萬億美元，超出中日韓三國在印太地區(qū)的投資額之和。彭斯表示，美國與印太地區(qū)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的拓展將主要依賴私營資本，推動更多具有可視性利益的項目。

在安全領(lǐng)域，“印太戰(zhàn)略”聚焦“海上安全”、人道主義援助和減災(zāi)、維和能力提升、打擊跨國犯罪四大領(lǐng)域，以東南亞和太平洋島國為重點，并加大對孟加拉灣沿岸國尤其是斯里蘭卡的投入。2018年5月，美軍太平洋司令部正式更名為印太司令部。蓬佩奧在訪問東南亞期間宣布美國將投入3億美元，用于強(qiáng)化印太地區(qū)的安全合作。2018年8月，美國舉辦新一期年度性“東南亞合作訓(xùn)練”（SEACAT）。美國還同新加坡啟動“數(shù)字防御合作計劃”支持印尼和菲律賓等國打擊跨境武裝分子。此外，由于孟加拉灣位于印度洋和東南亞的結(jié)合部，地緣戰(zhàn)略地位日益突出，加之斯里蘭卡等國已成為“一帶一路”的重要合作對象，美國對這些國家也加大了關(guān)注力度。

值得注意的是，美國戰(zhàn)略界尤其是軍方對太平洋島國的重視程度也在顯著提升，擔(dān)憂中國通過增加對島國港口等基礎(chǔ)設(shè)施的投資而進(jìn)一步獲取安全影響力，甚至建立海外軍事基地。美國和澳大利亞已經(jīng)與巴布亞新幾內(nèi)亞共建馬努斯島軍事基地，美軍力量加快重返太平洋島國地區(qū)。根據(jù)彭斯的說法，2018年美國已向印太地區(qū)投入總計5億美元的安全援助，其中4億用于軍事領(lǐng)域，超過此前三年的總和。

雖然特朗普政府不像奧巴馬政府那樣高調(diào)推動價值觀外交，但源于美國外交的長期利益和傳統(tǒng)關(guān)切，“印太戰(zhàn)略”也逐步加大了對民主與治理問題的關(guān)注，而且美方希望借此對“一帶一路”形成更加全面有效的制衡。彭斯2018年11月出席在巴布亞新幾內(nèi)亞舉行的亞太經(jīng)合組織（APEC）領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議期間，宣布美國將推動耗資4億美元的“印太透明倡議”。特朗普政府強(qiáng)調(diào)，“良政”是美國印太愿景的核心部分，將支持該地區(qū)的“負(fù)責(zé)任政府”推動民主和法治，要求各國尊重個人權(quán)利、保障宗教和言論自由、打擊腐敗等。“印太透明倡議”旨在增強(qiáng)相關(guān)國家的能力建設(shè)，提高其捍衛(wèi)自身主權(quán)的能力，避免落入“別國制造的債務(wù)陷阱”。彭斯此次還在APEC工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會演講時頗具挑釁性地宣稱，“威權(quán)主義和侵略行為在印太沒有立足之地”。

在政策協(xié)調(diào)架構(gòu)方面，特朗普政府大力推動“美日印澳”四邊機(jī)制（Quad）。2017年11月這一機(jī)制得到重啟，目前參加四邊對話的官員仍是司局級，但不排除提升層級的可能性，軍方人士日后或許也會直接參與。2018年11月，美日印澳四國外交部高官在新加坡舉行第三次會晤，在海上安全、反恐、互聯(lián)互通等議題之外又增加了強(qiáng)化地區(qū)網(wǎng)絡(luò)安全的內(nèi)容。除了四邊機(jī)制，美日澳、澳日印等三邊協(xié)調(diào)機(jī)制也在逐步走實。比如，在經(jīng)濟(jì)方面，美日澳三方已決定共同支持地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為此簽署了三方基建合作備忘錄，成立“種子基金”，其中日本出資100億美元，澳大利亞出資20億美元。

2018年6月1日，時任美國國防部長馬蒂斯在新加坡第17屆香格里拉對話會上發(fā)表演講，談及美國的“印太戰(zhàn)略”。

在“美日印澳”核心圈之外，法國、英國等歐洲國家也成為美國拉攏借重的對象。法國馬克龍政府提出“印太軸心”構(gòu)想，擔(dān)心“一帶一路”不僅影響其在歐洲、印度洋地區(qū)的利益，還會損害在非洲地區(qū)的利益。法國制定《2018法國和印太地區(qū)的安全政策》文件，英國推出“亞洲全域”（All of Asia）戰(zhàn)略，法英兩國防長還多次表示將參與美國主導(dǎo)的“航行自由行動”。尤為值得警惕的是，臺灣方面試圖借助已由特朗普簽署成法的《與臺灣交往法案》和《亞洲再保證倡議法》，積極參與美國的“印太戰(zhàn)略”。

如何看美“印太戰(zhàn)略”走向

美國“印太戰(zhàn)略”雖取得不少進(jìn)展，但也面臨一些障礙和挑戰(zhàn)，其前景如何取決于以下幾方面因素。

一是特朗普本人對“印太戰(zhàn)略”的態(tài)度。很大程度上，“印太戰(zhàn)略”體現(xiàn)了美國戰(zhàn)略界建制派人士的想法和偏好，特朗普的興趣可能并不太大，他對于地區(qū)政策的主要關(guān)注點仍在于調(diào)整經(jīng)貿(mào)關(guān)系和應(yīng)對朝核問題。美國智庫戰(zhàn)略和國際問題研究中心東南亞項目主任埃米·西萊特認(rèn)為，特朗普本人缺席2018年11月巴新APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議，加重了地區(qū)國家對美國“印太戰(zhàn)略”有關(guān)承諾嚴(yán)肅性的質(zhì)疑。

二是美國國務(wù)院、國防部等部門的人事調(diào)整會對“印太戰(zhàn)略”走向帶來一定影響。馬蒂斯2018年6月曾在參加新加坡香格里拉對話會期間大談“印太戰(zhàn)略”，而今卻已離開美國國防部長崗位。當(dāng)初負(fù)責(zé)制定“印太戰(zhàn)略”具體內(nèi)容的代理亞太事務(wù)助卿董云裳也已離開國務(wù)院。此外，對于“印太戰(zhàn)略”的優(yōu)先事項，美國國會與行政部門之間存在不同理解，不少國會議員認(rèn)為美國應(yīng)當(dāng)重新加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）——其前身就是特朗普上臺后立即宣布退出的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），避免“美國優(yōu)先”政策損害美國與印太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，從而為“印太戰(zhàn)略”提供強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支撐。

三是美國與盟友伙伴之間的協(xié)調(diào)問題。日本、澳大利亞、印度都明確希望減少“印太戰(zhàn)略”的對抗性色彩，既反對“美中共治”，也對美國借“印太戰(zhàn)略”對華過度施壓抱一定戒心。日本安倍政府將“印太戰(zhàn)略”改稱為“印太構(gòu)想”，原因在于“戰(zhàn)略”一詞容易引起中國的警惕心理，使用“印太構(gòu)想”也更容易得到東盟國家的支持。2018年11月1日澳大利亞總理莫里森在澳亞洲協(xié)會發(fā)表演講時稱，“今后一段時期，我們將不可避免地處于更高烈度的美中戰(zhàn)略競爭之中?！彼瑫r表示，“重要的是，美中關(guān)系不要演變成用對抗來定義?！?018年6月印度總理莫迪在出席香格里拉對話會期間強(qiáng)調(diào)，印將推動自己的“印太政策”，印太僅是地理概念，印度倡導(dǎo)建設(shè)自由、開放、包容的印太。

四是其它地區(qū)國家對美國的“印太戰(zhàn)略”抱有疑慮。印尼、泰國等東南亞國家認(rèn)為，“印太戰(zhàn)略”的核心是美國、日本、印度和澳大利亞構(gòu)成的四國合作機(jī)制，東盟在地區(qū)格局中具有的“中心性”將因此受到挑戰(zhàn)。東盟還意識到，美國“印太戰(zhàn)略”很可能會引發(fā)中美對抗，導(dǎo)致東南亞國家陷入選邊站隊的困境。2019年1月在泰國清邁舉行的東盟外長非正式會議上，各方就推出東盟版本的“印太戰(zhàn)略”進(jìn)行了深入討論，印尼外長蕾特諾強(qiáng)調(diào)要以東盟為核心，確?！坝《妊蠛吞窖蟛坏帽挥糜谧匀毁Y源和海洋主導(dǎo)權(quán)爭奪”。韓國也對“印太戰(zhàn)略”持謹(jǐn)慎觀望態(tài)度，擔(dān)心本國在地區(qū)格局中的地位因此下降。根據(jù)俄羅斯戰(zhàn)略界的評估，美國“印太戰(zhàn)略”的實施，將對俄羅斯的“大歐亞伙伴關(guān)系”倡議構(gòu)成干擾，尤其是美國加大拉攏印度將對俄戰(zhàn)略利益產(chǎn)生較大影響。

（作者為當(dāng)代世界研究中心研究員）