住房公積金改革的路徑選擇：存廢去留

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院 山東 濟(jì)南 250014)

一、我國(guó)住房公積金制度現(xiàn)存問(wèn)題之梳理

(一)住房公積金頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題

1.制度繳存覆蓋范圍具有局限性

2002年3月修訂的《條例》規(guī)定的繳存人員范圍包括“國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及其在職職工”，對(duì)于在城市打工的廣大農(nóng)村戶籍人員未有提及。

2005年4月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行發(fā)布了《關(guān)于住房公積金管理若干具體問(wèn)題的指導(dǎo)意見》，提出有條件的地方，企業(yè)可以為進(jìn)城務(wù)工人員開立住房公積金賬戶并繳納住房公積金。自此，公積金政策范圍內(nèi)首次關(guān)注了進(jìn)城務(wù)工人員。

2006年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見》中再次指出，有條件的地方，企業(yè)可以為聘用的農(nóng)民工繳納住房公積金，農(nóng)民工可以用來(lái)購(gòu)房或者租房。這是國(guó)家第一次明確將農(nóng)民工納入住房公積金覆蓋范圍，是農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)住房保障體系的標(biāo)志。但真正能執(zhí)行落實(shí)到農(nóng)民工個(gè)體上的比例仍然偏低。祝仲坤指出，據(jù)國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)公布的《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告·2013》顯示，2012年末我國(guó)流動(dòng)人口繳存住房公積金的比例為5.8%，而通過(guò)中國(guó)勞動(dòng)力動(dòng)態(tài)調(diào)查數(shù)據(jù)計(jì)算的結(jié)果顯示，2012年農(nóng)民工繳存公積金比例為2.59%。這是在國(guó)家層面將農(nóng)民工納入住房公積金覆蓋范圍的文件出臺(tái)六年后的數(shù)據(jù)，可見這六年中農(nóng)民工建立住房公積金的制度并沒(méi)有較大的發(fā)展，對(duì)農(nóng)民工的購(gòu)房支持與保障仍然十分有限。2農(nóng)民工因?yàn)閼艏脑蛭茨軈⑴c住房公積金制度，不僅與市民收入拉開了差距，難以享受到國(guó)家對(duì)國(guó)民改善住房條件的支持，同時(shí)與我國(guó)“十三五”規(guī)劃中要求大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的國(guó)策相背離。因此住房公積金制度未能正式涵蓋農(nóng)民工群體，具有局限性。

2.繳存覆蓋率偏低

2015年年末，全國(guó)就業(yè)人員共有77451萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)就業(yè)人員40410萬(wàn)人，全國(guó)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)有35361萬(wàn)人，全國(guó)住房公積金實(shí)際繳存職工共有12393.31萬(wàn)人，由此可以計(jì)算出，2015年末全國(guó)住房公積金實(shí)際繳存職工人數(shù)僅占全國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)人員人數(shù)的30.67%，可以看出我國(guó)公積金繳存覆蓋率仍處在較低水平，仍然是住房公積金制度運(yùn)行的短板。

(二)住房公積金執(zhí)行過(guò)程存在的問(wèn)題

1.繳存比例與繳存基數(shù)相差大，導(dǎo)致馬太效應(yīng)

2005年以前由于繳存政策不規(guī)范、不健全，全國(guó)各地市管理機(jī)構(gòu)在繳存單位繳存公積金時(shí)一般只要求繳存基數(shù)最低不得低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，而不限制最高繳存基數(shù)及繳存比例。有些公積金管理中心以追求高繳存為目標(biāo)，為某些壟斷、特殊企業(yè)超高額度繳存，成為職工隱性福利和企業(yè)避稅的灰色通道，爆出“天價(jià)公積金”等新聞。2005年，住房城鄉(xiāng)建部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行發(fā)布《關(guān)于住房公積金管理若干具體問(wèn)題的指導(dǎo)意見》文件，對(duì)住房公積金的繳存基數(shù)和繳存比例做出了規(guī)定，職工的月繳存基數(shù)不能超過(guò)所在城市上一年度的社會(huì)職工平均月工資的兩倍或三倍，單位和職工的繳存比例最低不得低于職工上一年度月平均工資的5%，最高不超過(guò)12%。自此，國(guó)家開始對(duì)繳存比例加以規(guī)范，然而即使在限定比例和限定工資基數(shù)的情況下，繳存金額仍然存在巨大的差距。

2.使用方式和條件門檻高，中低收入人群難享權(quán)利

住房公積金的提取和貸款兩大業(yè)務(wù)的使用方式和使用條件一直是中低收入家庭難以逾越的門檻，直至2015年三部委聯(lián)合發(fā)文放寬租房提取條件，中低收入家庭才能稍享住房公積金政策福利，然而貸款業(yè)務(wù)上部分中低收入家庭仍然望而卻步，制度仍然存在不公平現(xiàn)象。

《條例》規(guī)定繳存住房公積金的職工可以申請(qǐng)住房公積金貸款的情況有四種，包括購(gòu)買、建造、翻建和大修自住住房。絕大多數(shù)職工都是選擇購(gòu)買新房并申請(qǐng)住房貸款。然而，近年來(lái)我國(guó)住房房?jī)r(jià)快速上漲，中低收入家庭不得不選擇購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房，購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房的職工也無(wú)法申請(qǐng)住房公積金貸款。由于住房消費(fèi)市場(chǎng)的混亂和部分家庭消費(fèi)觀念的偏差，致使中低收入家庭即便使用公積金貸款也難以承受商品房的高房?jī)r(jià)，在他們轉(zhuǎn)而選擇購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房時(shí)，又因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房不受國(guó)家承認(rèn)和保護(hù)，而無(wú)法使用公積金貸款，最終還是被排除在制度之外。

(三)住房公積金收益分配存在的問(wèn)題

1.繳存收益低，職工個(gè)人利益受損

我國(guó)住房公積金實(shí)行“低利率存儲(chǔ)、低利率貸款”的政策。1999年財(cái)政部發(fā)布的《住房公積金會(huì)計(jì)核算辦法》中規(guī)定，職工賬戶內(nèi)的住房公積金根據(jù)不同的歸集時(shí)間分別計(jì)算利息，當(dāng)年歸集的按照活期存款利率計(jì)息，上年結(jié)轉(zhuǎn)的按照三個(gè)月定期存款的利率計(jì)息。職工長(zhǎng)期繳存的住房公積金按照政策只執(zhí)行三個(gè)月定期存款的利率，長(zhǎng)期繳存的時(shí)限與三個(gè)月定期利率嚴(yán)重不對(duì)等，在通貨膨脹的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，職工賬戶內(nèi)的公積金連基本的保值都無(wú)法做到，繳存時(shí)間越長(zhǎng)且沒(méi)有使用住房公積金的職工，損失越多。

1.增值收益用作城市公租房的補(bǔ)充資金存在爭(zhēng)議

《住房公積金財(cái)務(wù)管理辦法》中規(guī)定，住房公積金的增值收益是指住房公積金業(yè)務(wù)收入與業(yè)務(wù)支出的差額。其中公積金業(yè)務(wù)收入包括住房公積金委托存款利息收入、委托貸款利息收入、國(guó)家債券利息收入和其他收入，業(yè)務(wù)支出包括職工繳存住房公積金的利息支出、歸集手續(xù)費(fèi)支出、委托貸款手續(xù)費(fèi)支出和其他支出。同時(shí)該辦法還指出，住房公積金增值收益全部存入住房公積金管理機(jī)構(gòu)在銀行開設(shè)的增值收益專門賬戶，且增值收益用途僅限于住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、住房公積金管理中心的管理費(fèi)用及建設(shè)城市廉租住房的補(bǔ)充資金。根據(jù)《條例》規(guī)定，繳存職工賬戶內(nèi)的全部住房公積金本息歸職工個(gè)人所有。個(gè)人所有的資金創(chuàng)造出的增值收益屬性為職工所有而不應(yīng)該是財(cái)政資金。由此看出住房公積金增值收益的歸屬權(quán)及使用方向存在爭(zhēng)議，從個(gè)人所有的角度看，增值收益的產(chǎn)生基于繳存職工集中繳存的住房公積金產(chǎn)生的收益，卻沒(méi)有對(duì)產(chǎn)生收益的貢獻(xiàn)者做出任何補(bǔ)償是不公平的。因此，簡(jiǎn)單的將增值收益直接用作公租房建設(shè)的補(bǔ)充租金是值得商榷的。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家住房保障制度對(duì)我國(guó)住房公積金制度的啟示

(一)新加坡中央公積金制度

1.制度概述

20世紀(jì)50年代，新加坡建立了中央公積金制度。1965年新加坡正式建國(guó)，開始完善國(guó)內(nèi)各項(xiàng)法律法規(guī)及制度，其中包括中央住房公積金制度。在這段時(shí)間內(nèi)，新加坡政府增加了中央公積金管理局的行政職能，擴(kuò)大了公積金制度的覆蓋范圍，從一開始的單一的養(yǎng)老保障，逐漸變?yōu)獒t(yī)療、教育、住房、投資等包含多種功能的制度。目前，該制度已經(jīng)成為新加坡人民一項(xiàng)十分重要且必不可少的社會(huì)保障制度。新加坡中央公積金制度是該國(guó)每個(gè)雇員都必須參加的社會(huì)保障制度，具有強(qiáng)制性。按照雇員工資收入確定繳費(fèi)基數(shù)，而繳費(fèi)費(fèi)率由中央公積金局根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況、當(dāng)年居民生活水平、對(duì)公積金的評(píng)價(jià)等因素每年確定一次，不同收入、不同年齡的繳存人員設(shè)定不同的繳存費(fèi)率，雇員和雇主的繳費(fèi)比例也隨著雇員的年齡而變化。中央公積金局將收到的公積金分配到個(gè)人的普通、醫(yī)療、特別、退休四個(gè)賬戶中，分別行使不同的職能，其中普通賬戶內(nèi)的資金可以用于購(gòu)置新加坡政府建設(shè)的組屋。

2.中央公積金制度的借鑒與啟示

一是立法層級(jí)高，制度完善。早在1953年，新加坡就制定了《中央公積金法》，該法屬于最高的立法層級(jí)上。1955年成立了中央公積金局，標(biāo)志著中央公積金制度在新加坡正式建立并實(shí)施。新加坡中央公積金制度是先進(jìn)行法律規(guī)范，然后根據(jù)法律內(nèi)容建立起來(lái)的，經(jīng)過(guò)歷年不斷完善，層級(jí)豐富，內(nèi)容細(xì)致。

二是具有統(tǒng)一的社會(huì)保障管理制度。新加坡中央公積金局對(duì)全國(guó)的公積金實(shí)行統(tǒng)一管理，負(fù)責(zé)資金的征收、管理、保值、支付的職能，并接受國(guó)家人力資源部門的監(jiān)督。新加坡國(guó)家發(fā)展部的建屋發(fā)展局負(fù)責(zé)向購(gòu)買組屋的公積金繳存者發(fā)放低息貸款。兩個(gè)部門分別負(fù)責(zé)公積金的資金管理和貸款發(fā)放，職能互相隔離，降低了公積金運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，提高了安全性。

三是繳存覆蓋面廣，公民權(quán)益相當(dāng)，相對(duì)公平。新加坡是一個(gè)只有400萬(wàn)公民的城市化國(guó)家，公民的性質(zhì)類似，比較容易建立起一個(gè)全民參與的綜合類社會(huì)保障制度即中央公積金制度，其適用于新加坡的所有受薪人員或自營(yíng)自雇者。

(二)德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄制度

1.制度概述

住房?jī)?chǔ)蓄制度是德國(guó)特有的政策性住房融資制度，它是以先存錢后貸款的模式，將儲(chǔ)戶存入住房?jī)?chǔ)蓄銀行的資金集中起來(lái)，再貸款給其他儲(chǔ)戶的一個(gè)封閉性融資體系，所有的儲(chǔ)戶形成一個(gè)互助集體，只有儲(chǔ)戶才能貸款。根據(jù)房?jī)r(jià)，儲(chǔ)戶與住房?jī)?chǔ)蓄銀行先簽訂住房?jī)?chǔ)蓄合同，每月按照約定金額持續(xù)儲(chǔ)蓄一段時(shí)間，直到存款達(dá)到房?jī)r(jià)的一半，并且在儲(chǔ)戶滿足各項(xiàng)條件后，可按照儲(chǔ)蓄合同的約定獲得房屋總價(jià)一半的貸款用于購(gòu)、建房屋，大大縮短了儲(chǔ)戶購(gòu)、建房屋的平均周期。

2.德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄制度的借鑒與啟示

一是存款利率和貸款利率長(zhǎng)期固定，不受市場(chǎng)利率波動(dòng)的影響。德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄銀行的資金全部來(lái)自于儲(chǔ)戶的積累，不同于普通的儲(chǔ)蓄，采取低存低貸的固定利率。從1942年開始存款3%、貸款5%的利率就一直保持到現(xiàn)在。

二是住房?jī)?chǔ)蓄制度是國(guó)家鼓勵(lì)的、非強(qiáng)制性的，儲(chǔ)戶可以自由選擇是否參加。通過(guò)人們自己選擇是否參加住房?jī)?chǔ)蓄，讓人們根據(jù)自己實(shí)際支付能力選擇儲(chǔ)蓄金額，降低了貸款的資金風(fēng)險(xiǎn)。

三是住房?jī)?chǔ)蓄制度對(duì)中低收入者傾斜。德國(guó)政府針對(duì)不同的收入階層予以不同的優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)政策，例如給予中低收入儲(chǔ)戶比高收入儲(chǔ)戶更多的儲(chǔ)蓄獎(jiǎng)勵(lì)。

三、我國(guó)住房公積金公平性提升的對(duì)策及建議

(一)準(zhǔn)確定位住房公積金功能

二十多年來(lái)，我國(guó)的社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)背景都發(fā)生了巨大的變化,住房公積金的設(shè)定的背景和目標(biāo)與我國(guó)目前國(guó)情明顯脫節(jié)。因此，住房公積金制度需要根據(jù)當(dāng)下的社會(huì)背景和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況重新定位，不但要保持原有的強(qiáng)制性和互助性，更要增強(qiáng)制度的公平性和有效性、安全性和可持續(xù)性，進(jìn)一步發(fā)揮住房公積金制度的住房保障作用?？梢詫⑵涠ㄎ挥诒Ｕ现贫确懂牎Ｗ鳛橐豁?xiàng)國(guó)家制度，它具有社會(huì)性、強(qiáng)制性和公平性，作為一項(xiàng)民生保障制度，具有福利性、互助性、救助性。多年的發(fā)展實(shí)踐證明，急需從住房公積金制度中受益的職工大都是中低收入家庭或者困難家庭的職工，與社會(huì)保障的對(duì)象一致。

(二)加快住房公積金立法

隨著新時(shí)期依法治國(guó)理政這一戰(zhàn)略部署的貫徹落實(shí)，國(guó)家法制化進(jìn)程必然加快。住房公積金制度作為一項(xiàng)長(zhǎng)期性的住房保障制度，僅依靠一部《條例》的支撐遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。住房公積金法律層面的缺失，使得其約束力明顯不足，在管理運(yùn)行中存在漏洞，使得諸多地方性違規(guī)案件的頻發(fā)；單靠行政執(zhí)法手段將制度在非公小型企業(yè)推廣實(shí)施絕非易事；現(xiàn)有公積金管理政策死板教條，且管理機(jī)構(gòu)與繳存人之間的權(quán)益關(guān)系不明晰等諸多問(wèn)題都需要法律來(lái)解決。因此，必須盡快通過(guò)住房公積金制度立法。提高住房公積金制度的立法層級(jí)，健全適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求的住房公積金管理配套法律法規(guī)，加快住房公積金立法，集中解決現(xiàn)行條例所遇到的困難，健全住房公積金配套法律法規(guī)，將會(huì)提升制度的法律約束力，擴(kuò)大制度的覆蓋范圍，增強(qiáng)對(duì)管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，防范資金風(fēng)險(xiǎn)。

(三)完善住房公積金制度

1.細(xì)化制度，統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)

相關(guān)部門在修訂《條例》時(shí)，統(tǒng)籌兼顧全國(guó)公積金業(yè)務(wù)實(shí)際情況，細(xì)化執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行條件，統(tǒng)一業(yè)務(wù)流程，并在全國(guó)推廣，促進(jìn)制度更加公平。

2.創(chuàng)新公積金管理方法

增加增值收益的使用對(duì)象，將增值收益對(duì)長(zhǎng)期未使用公積金的繳存職工進(jìn)行補(bǔ)償，使其利息收入等于或高于同期銀行定期存款利率，增強(qiáng)住房公積金制度的吸引力。調(diào)整住房公積金的繳存比例和繳存方式，增強(qiáng)制度公平性。比如，提高低收入群體單位繳存比例，降低高收入群體單位繳存比例，或建立地區(qū)平均繳存比例。還可以考慮將住房公積金賬戶劃分為統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶，單位為職工繳存的資金和住房公積金增值收益計(jì)入統(tǒng)籌賬戶，不計(jì)息，個(gè)人繳存的計(jì)入個(gè)人賬戶，按照國(guó)家規(guī)定計(jì)息。統(tǒng)籌賬戶資金用于制度內(nèi)職工互助貸款、政策性貼息和公租房建設(shè)等；個(gè)人賬戶資金在事先約定的情況下，可以用于互助貸款，并把增值收益在提取管理機(jī)構(gòu)管理費(fèi)和貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的情況下按一定比例給繳存者分紅。

3.建立面向農(nóng)村務(wù)工人員的住房公積金制度

當(dāng)下，大量的農(nóng)村務(wù)工人員由農(nóng)村走入城市工作，其生存及勞動(dòng)環(huán)境的轉(zhuǎn)移，促進(jìn)了城市發(fā)展及擴(kuò)大。農(nóng)村務(wù)工人員未能享有城市居民同等的權(quán)利，因而也就無(wú)法解決因地域轉(zhuǎn)變帶來(lái)的許多社會(huì)問(wèn)題，諸如住房、子女教育、老人贍養(yǎng)、心里認(rèn)同感等等，不僅給農(nóng)村務(wù)工人員的生活形成了極大的困擾，同時(shí)也給城市健康發(fā)展造成了負(fù)擔(dān)。而在這些問(wèn)題中，農(nóng)村務(wù)工人員的住房問(wèn)題又是重中之重。而住房公積金在解決這一問(wèn)題上具有無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)，且這一優(yōu)勢(shì)已經(jīng)在城鎮(zhèn)職工改善居住條件的過(guò)程中得到驗(yàn)證?，F(xiàn)將其擴(kuò)大到農(nóng)村務(wù)工人員中，既可以改善該群體的居住條件，提高其生活質(zhì)量，同時(shí)也可以減少社會(huì)問(wèn)題，是事關(guān)社會(huì)和諧文明發(fā)展的重要舉措。

(四)理順公積金管理體制

1.完善住房公積金決策機(jī)構(gòu)

我國(guó)住房公積金管理的決策機(jī)構(gòu)構(gòu)架松散、主動(dòng)性不強(qiáng)，履職能力弱，對(duì)住房公積金的管理難以發(fā)揮有效的決策作用。因此，建立全國(guó)統(tǒng)一的住房公積金管理委員會(huì)，并將其作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一決策，資金集中管理，合理調(diào)劑，將資金最大化地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

3.確定統(tǒng)一的行政級(jí)別和單位性質(zhì)

目前，在全國(guó)范圍內(nèi)的住房公積金管理中心不同的行政級(jí)別和單位性質(zhì)，導(dǎo)致中心各自為政、管理分散，相互之間交流困難，建議將同級(jí)別的管理中心統(tǒng)一行政級(jí)別，明確管理中心的單位性質(zhì)，利于統(tǒng)一管理，加強(qiáng)交流，改變?cè)瓉?lái)的條塊分割局面。

(五)明確監(jiān)管主體，完善監(jiān)管體系

建立專職的公積金監(jiān)督管理部門。全國(guó)建立自上而下的專職公積金監(jiān)督管理部門，建立專門的監(jiān)督管理制度，與住房公積金管理部門、政府權(quán)力部門三權(quán)分立，彼此互不干擾，實(shí)施專職的外部監(jiān)督功能。強(qiáng)化公積金管理系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督體系。制定相關(guān)的監(jiān)督檢查標(biāo)準(zhǔn)，完善相關(guān)的規(guī)章制度，使住房公積金的內(nèi)部管理工作更加科學(xué)嚴(yán)密，建成公開、公正的公積金管理工作。健全監(jiān)督管理的法律法規(guī)。完善的法律法規(guī)以及獨(dú)立的監(jiān)管體系是保障住房公積金公平、公正、安全、有效運(yùn)行的前提和依據(jù)，只有健全監(jiān)督管理的法律法規(guī)，才能使監(jiān)管部門在監(jiān)督管理中有法可依，有章可循。

(六)建立全國(guó)統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)

住房公積金已經(jīng)建立發(fā)展20余年，目前管理資金約40674.72億元，但是全國(guó)一直沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的公積金管理信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，均是各個(gè)管理中心自主建設(shè)，有的是基于銀行系統(tǒng)開發(fā)的，有的是中心委托軟件公司開發(fā)的，存在大量的重復(fù)研發(fā)，不僅造成資金浪費(fèi)，而且制約了公積金信息化統(tǒng)一管理。未來(lái)是信息化的社會(huì)，國(guó)家建立統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，既節(jié)省資金，又能及時(shí)了解全國(guó)公積金管理情況，還可為后續(xù)系統(tǒng)的開發(fā)、監(jiān)管、升級(jí)和發(fā)展提供統(tǒng)一的平臺(tái)，也為與公安、質(zhì)監(jiān)、工商、民政等信息共享建立基礎(chǔ)，增加決策工作的透明度、準(zhǔn)確性和共享性。