關(guān)于財(cái)政若干理論性問(wèn)題的探討

(蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué) 甘肅 蘭州 730020)

一、財(cái)政本質(zhì)

我國(guó)學(xué)界公認(rèn)的“財(cái)政”一詞最早是從日本“舶來(lái)”的，而日本則是在明治維新時(shí)將西方的“Public Finance”翻譯成了“財(cái)政”。我國(guó)官方正式使用此詞應(yīng)該是120年前的1898年清末光緒帝推行戊戌變法之時(shí)，在“明定國(guó)是”的詔書上首次提及“改革財(cái)政，實(shí)行國(guó)家預(yù)算”。數(shù)千年來(lái)，由于日本和中國(guó)在文化和文字上有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，想必日本在當(dāng)初翻譯“Public Finance”時(shí)就做了比較深刻的思考，今天看來(lái)仍然有值得深入理解的必要。

從字面上簡(jiǎn)單地講，“財(cái)政”就是“財(cái)”加“政”，但卻透出了其二元內(nèi)涵的特性——因政而聚財(cái)，由財(cái)而行政。“財(cái)政”或許從她漢字誕生之日起就預(yù)示著其與國(guó)家政治、國(guó)家治理的天然聯(lián)系。

孫中山先生曾說(shuō)過(guò)：“政治兩字的意思，淺而言之，政就是眾人之事，治就是管理，管理眾人的事便是政治。有管理眾人之事的力量，便是政權(quán)”。而政府作為國(guó)家的代表行使政權(quán)，就有了行政，其重要的財(cái)權(quán)便來(lái)自于此。財(cái)、政的關(guān)系便是以政聚財(cái)，以財(cái)控政。政權(quán)就意味著合法化的權(quán)力，無(wú)論是社會(huì)契約論或者當(dāng)今民粹主義的新論調(diào)，也不能否認(rèn)政權(quán)是聚財(cái)?shù)膱?jiān)強(qiáng)保證，聚財(cái)為控政，不僅僅是政權(quán)(亦或是國(guó)家)的平穩(wěn)，更重要的是政權(quán)由合法化變?yōu)楹侠砘?。故?cái)政本質(zhì)可以從兩個(gè)方面來(lái)理解，一種活動(dòng)，即關(guān)于政府的收支活動(dòng)，以收財(cái)為政為國(guó)為民，支財(cái)為政為國(guó)為民這一指導(dǎo)性的原則來(lái)實(shí)施的一種收支活動(dòng)；一種方法，對(duì)于一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，是否用好財(cái)政這一工具關(guān)乎國(guó)家生存，公民安康，故可以理解成為“術(shù)”，即御國(guó)(關(guān)乎國(guó)家獨(dú)立的戰(zhàn)爭(zhēng)、國(guó)防、促進(jìn)社會(huì)公平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展)御民(維持政治穩(wěn)定、保證人民安居樂(lè)業(yè))之術(shù)。

“財(cái)、政”之間的關(guān)系毫無(wú)疑問(wèn)是先有政后有財(cái)。然而，政府一旦行使政權(quán)獲取財(cái)政收入以后，如何用財(cái)便自然成了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理終極目標(biāo)的主要手段。這樣看來(lái)，由財(cái)而行政更是國(guó)家治理的常態(tài)。此二者如一個(gè)硬幣的兩面，互為支撐、相輔相成，相互作用，很難涇渭明晰、黑白區(qū)分，財(cái)里有政，政里含財(cái)?？梢赃@樣說(shuō)，財(cái)政就是國(guó)家政權(quán)的代表——政府，通過(guò)聚集和使用財(cái)力達(dá)到社會(huì)治理目的的一系列經(jīng)濟(jì)行為，是國(guó)家治理的基石與重要支柱。

二、財(cái)政學(xué)科屬性

所謂學(xué)科一般是指知識(shí)或?qū)W習(xí)的一門分科，在整個(gè)科學(xué)體系中學(xué)術(shù)相對(duì)獨(dú)立，理論相對(duì)完整的科學(xué)分支，尤指在學(xué)習(xí)制度中，為了教學(xué)將之作為一個(gè)完整的部分進(jìn)行安排，它既是學(xué)術(shù)分類的名稱，又是教學(xué)科目設(shè)置的基礎(chǔ)。一般而言它包含三個(gè)要素：一是構(gòu)成科學(xué)學(xué)術(shù)體系的定位；二是在一定研究領(lǐng)域生成的專門知識(shí)；三是具有從事科學(xué)研究工作的專門的人員隊(duì)伍和設(shè)施。關(guān)鍵是第一個(gè)要素。

一直以來(lái)，我國(guó)財(cái)政理論界也就財(cái)政學(xué)到底是什么、財(cái)政學(xué)科如何構(gòu)建、該向何處發(fā)展做了不少有益的探索，例如，有的學(xué)者認(rèn)為財(cái)政學(xué)及其學(xué)科應(yīng)該創(chuàng)新，應(yīng)該向公共經(jīng)濟(jì)學(xué)方向發(fā)展(齊守印，2013)，也有學(xué)者認(rèn)為財(cái)政學(xué)應(yīng)該向財(cái)政社會(huì)學(xué)方向發(fā)展(李煒光和任曉蘭，2013)，還有學(xué)者認(rèn)為目前的財(cái)政學(xué)應(yīng)該叫國(guó)家治理財(cái)政學(xué)(劉曉路和郭慶旺，2017)等等，這些學(xué)者從不同的角度、不同的社會(huì)發(fā)展階段對(duì)財(cái)政學(xué)的本源、職能、缺陷以及發(fā)展方向都做了深入的研究。

科研上亦是如此，對(duì)財(cái)政問(wèn)題的研究更多的是從經(jīng)濟(jì)學(xué)層面展開(kāi)，而常常忽略了作為國(guó)家治理層面的綜合性、社會(huì)性、政治性等要求，進(jìn)而在建言獻(xiàn)策上也常常會(huì)出現(xiàn)以偏概全、在過(guò)于追求經(jīng)濟(jì)學(xué)意義帕累托最優(yōu)的前提下而忽視了操作層面的可行性與復(fù)雜性。

簡(jiǎn)言之，財(cái)政學(xué)就是研究政府收支活動(dòng)的一門學(xué)科，研究如何使得國(guó)家發(fā)展，百姓安居樂(lè)業(yè)的問(wèn)題的學(xué)科。政治學(xué)，顧名思義研究政治的學(xué)科，政治分開(kāi)來(lái)解釋便是，如何治政，猶如治學(xué)，治醫(yī)之義。政是解決國(guó)家是什么？民主是什么？誰(shuí)來(lái)決定公共意志？等等的問(wèn)題，政治學(xué)就是要解決諸如此類的問(wèn)題。財(cái)政學(xué)的主要問(wèn)題，政府收支，都是采用國(guó)家這個(gè)統(tǒng)治工具的強(qiáng)制力來(lái)實(shí)現(xiàn)的，簡(jiǎn)言之無(wú)政便無(wú)財(cái)，無(wú)財(cái)便無(wú)政。解決好政治學(xué)基礎(chǔ)性問(wèn)題才能解決好財(cái)政學(xué)的問(wèn)題，不然就會(huì)社會(huì)動(dòng)蕩，國(guó)家不安。

三、現(xiàn)代財(cái)政制度與財(cái)政改革

十八屆三中全會(huì)提出了我們目前國(guó)家治理的目標(biāo)——政治上實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安；經(jīng)濟(jì)上維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、優(yōu)化資源配置；社會(huì)治理上促進(jìn)社會(huì)公平。而這一階段的財(cái)政理論與政策實(shí)踐都要服務(wù)于這些國(guó)家治理的目標(biāo)，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，故現(xiàn)代財(cái)政制度的目標(biāo)必須向國(guó)家治理的總目標(biāo)相一致。

財(cái)政制度即政府收入制度、政府支出制度。冠以現(xiàn)代二字，就是強(qiáng)調(diào)財(cái)政制度必須適應(yīng)時(shí)代的要求，必須要滿足產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展的需要，人民社會(huì)生活的需要，國(guó)家安全保障的需要，生態(tài)環(huán)境界限的需要，社會(huì)公平正義的需要，政治安全與民主化進(jìn)程的需要。其中尤以市場(chǎng)化，民主化，法治化的需要最為重要。故筆者認(rèn)為，滿足此三種需要的財(cái)政制度即為現(xiàn)代財(cái)政制度。

鄧小平同志曾說(shuō)：改革是社會(huì)主義制度的自我完善。所以改革就是解決問(wèn)題，改革二字本身就具有與時(shí)俱進(jìn)的內(nèi)涵，附帶了銳意進(jìn)取的精神。隨著我國(guó)進(jìn)入新時(shí)期，即經(jīng)濟(jì)增速換擋期，結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期，前期政策刺激消化期，三期結(jié)合期。由此，小的修修補(bǔ)補(bǔ)便不再適用，真正適宜的就是全面而深化的改革。由此，財(cái)政改革就是改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)和諧所不相適應(yīng)的部分。習(xí)總書記提出的人民對(duì)美好生活的向往，同發(fā)展不平衡，不充分之間的矛盾。財(cái)政是國(guó)家引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石，財(cái)政制度的改革就是要適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，適應(yīng)社會(huì)主義發(fā)展的需要。

具體講，提升政府公信力需要建立規(guī)范、透明的預(yù)算制度，預(yù)算不透明稅收籌措不可能規(guī)范，支出數(shù)據(jù)不公開(kāi)公眾不可能知道稅款去向，也就無(wú)法體現(xiàn)稅收的公平性。

與此同時(shí)，有利于社會(huì)公平的稅收制度，恰恰是建立以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制的財(cái)力籌措基礎(chǔ)。稅制改革必然牽動(dòng)財(cái)政體制中的政府間收入劃分制度改革。

建立各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，要以建立規(guī)范的地方政府債務(wù)管理體制和支出標(biāo)準(zhǔn)體系以及支出績(jī)效管理制度為基礎(chǔ)。因此，只有三方面改革同期推進(jìn)，才能確保改革積極穩(wěn)妥取得預(yù)期綜合效應(yīng)。