以“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略為契機(jī)探索如何推進(jìn)鄉(xiāng)村自治轉(zhuǎn)型
——以西昌市為例

(中共西昌市委黨校 四川 西昌 615000)

2018年中央農(nóng)村工作會(huì)議明確了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“三步走”目標(biāo)任務(wù)：到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)；到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)。那么，中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路如何走？會(huì)議提出七條“之路”。其中，第六條提到必須創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路。①

有關(guān)鄉(xiāng)村治理之路，黨的十九大報(bào)告提出要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。其中，“村民自治”既是廣大農(nóng)民群眾的實(shí)踐，也是中國(guó)共產(chǎn)黨總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，是探索社會(huì)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上形成的政治成果。村民自治在于村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)，這不僅有利于保障村民利益、化解農(nóng)村矛盾，同時(shí)能促進(jìn)農(nóng)村管理和發(fā)展?？梢哉f(shuō)，建設(shè)健全“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系，鄉(xiāng)村自治既是關(guān)鍵也是領(lǐng)首問(wèn)題。

一、西昌市鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀

為了更好地把握西昌市鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀，本課題組隨機(jī)選擇了西昌市西郊鄉(xiāng)、西鄉(xiāng)鄉(xiāng)、佑君鎮(zhèn)、安哈鎮(zhèn)、月華鄉(xiāng)的部分村組進(jìn)行了考察調(diào)研，并與村干部、村民及相關(guān)部門(mén)人員進(jìn)行了交流、訪談。同時(shí)，隨機(jī)發(fā)放75份調(diào)查問(wèn)卷，進(jìn)行小規(guī)模的實(shí)證調(diào)查。從調(diào)查和了解的情況來(lái)看，西昌市在鄉(xiāng)村自治與鄉(xiāng)村實(shí)際發(fā)展相結(jié)合取得了一定的成效，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)依法、有序展開(kāi)村民委員會(huì)換屆選舉。村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，是我國(guó)社會(huì)基層管理的基礎(chǔ)。從調(diào)研情況來(lái)看，當(dāng)?shù)馗鬣l(xiāng)鎮(zhèn)黨委將《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》列入重要議事日程，針對(duì)村民委員會(huì)的換屆選舉都是由領(lǐng)導(dǎo)親自抓，層層抓落實(shí)。在村兩委換屆選舉期之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)各村(居)委會(huì)干部現(xiàn)狀、群眾思想動(dòng)態(tài)進(jìn)行摸底和了解；組織專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)指導(dǎo)協(xié)調(diào)村民自治工作，及時(shí)研究解決重大問(wèn)題。

為保障整個(gè)選舉各項(xiàng)工作的推進(jìn)，西昌市建立健全了工作機(jī)構(gòu)，落實(shí)了工作責(zé)任。例如在2017年3月的村(居)民委員會(huì)換屆選舉工作中，西昌市建立了以市委書(shū)記為第一組長(zhǎng)、市長(zhǎng)為組長(zhǎng)，相關(guān)市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及聯(lián)鄉(xiāng)部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、駐村第一書(shū)記為成員的村(居)民委員會(huì)換屆選舉工作指導(dǎo)小組；依法制作換屆相關(guān)文件和有關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)，指導(dǎo)各村和社區(qū)結(jié)合實(shí)際制定出臺(tái)了村(居)民委員會(huì)換屆選舉工作實(shí)施方案，全市按照村級(jí)換屆選舉相關(guān)法律法規(guī)、條例規(guī)定，依法有序完成了登記選民、提名確定村(居)民委員會(huì)主任及委員的初步候選人、正式候選人等工作。此外，西昌市在村(居)民委員會(huì)換屆選舉工作中，從加強(qiáng)有關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、暢通信息渠道、防控風(fēng)險(xiǎn)等方面采取工作措施，有效推進(jìn)村級(jí)換屆選舉各項(xiàng)工作，為村(居)民委員會(huì)換屆選舉工作有效的推進(jìn)提供了有力的保障。通過(guò)緊抓細(xì)研每個(gè)環(huán)節(jié)，村民委員會(huì)換屆選舉工作得以順利進(jìn)行，使換屆選舉成功率得到提高。迄今為止，西昌市已成功進(jìn)行了十屆村級(jí)換屆選舉工作。

(二)村民的權(quán)利得以有效體現(xiàn)。村民自治能夠把村民自己認(rèn)為實(shí)干、能干、敢干的“帶頭人”選進(jìn)村民委員會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)民自己的事情由農(nóng)民自己去辦，農(nóng)民自己的幸福由農(nóng)民自己來(lái)決定”。此次所調(diào)研的村組大多都結(jié)合本地實(shí)際情況，在法律允許的范圍內(nèi)制定了村規(guī)民約，推進(jìn)開(kāi)展村務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)等政務(wù)活動(dòng)。村委會(huì)按照自治章程辦事，基本做到了自我管理、自我服務(wù)、自我教育。如，西郊鄉(xiāng)尤家屯村制定了嚴(yán)禁在景區(qū)、道路兩側(cè)及可視范圍內(nèi)亂埋亂修墳?zāi)?，提倡文明殯葬的村?guī)民約；再如，蕎地鄉(xiāng)九道村制定村規(guī)民約，嚴(yán)禁高價(jià)彩禮，從幾十萬(wàn)的高價(jià)彩禮，降為最高限8萬(wàn)；安哈鎮(zhèn)長(zhǎng)板橋村紅白喜事從殺幾十頭牛，控制到殺幾頭牛；月華鄉(xiāng)寧樂(lè)村為了整治攀比之風(fēng)，鋪張浪費(fèi)的現(xiàn)象，制定了紅白事宜操辦酒宴不超過(guò)9個(gè)菜，鄰里之間趕禮不超過(guò)200元，操辦酒宴只能是紅白事宜2樣，取消了喬遷宴、升學(xué)宴、生日宴、滿(mǎn)月酒、生病住院酒、殺豬酒、復(fù)山酒7項(xiàng)酒宴的村規(guī)民約，以此引導(dǎo)廣大村民群眾革除陳規(guī)陋俗。此外，寧樂(lè)村還制定了《紅十條》、《黑名單制度》進(jìn)一步規(guī)范村民行為。半年時(shí)間節(jié)約資金達(dá)121.3萬(wàn)元。可見(jiàn)，在村民自治下村民當(dāng)家作主的權(quán)利得到有效的體現(xiàn)，而且有利于本村的發(fā)展和穩(wěn)定。

(三)村民民主意識(shí)得到進(jìn)一步提高。村民自治強(qiáng)調(diào)的是村民當(dāng)家做主，村民能夠參與、決策、監(jiān)督來(lái)管理本村事務(wù)，選舉本村的“帶頭人”。因此，村民自治能夠調(diào)動(dòng)廣大村民參與的主動(dòng)性和積極性，同時(shí)還能提高他們的自主意識(shí)和民主法制意識(shí)。如在涉及重大的問(wèn)題時(shí)必須通過(guò)召開(kāi)村民代表會(huì)議進(jìn)行討論再做決策，從而保障了村民參與公共事務(wù)管理的權(quán)利，進(jìn)一步讓村民民主意識(shí)得到提高。在此次的調(diào)查問(wèn)卷中，針對(duì)第十屆村“兩委”換屆選舉，參加村委會(huì)選舉投票的村民及村組干部占到68.5%。從未參加選舉投票的為12%。提出意見(jiàn)并被采納的占到56%，沒(méi)有提過(guò)意見(jiàn)的占比為18%。關(guān)心了解所在村實(shí)行的村務(wù)事務(wù)的占比為84%。從以上數(shù)據(jù)可以看到，村民從參與到踐行，從知情到提議，村民的民主意識(shí)都得到了進(jìn)一步的提高。

二、西昌市鄉(xiāng)村自治中存在的問(wèn)題

(一)村組干部隊(duì)伍整體文化素質(zhì)不高。通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)，村組干部的文化程度中大專(zhuān)及以上學(xué)歷占比為30%，中專(zhuān)或高中學(xué)歷占比為16%，初中學(xué)歷占比為34%，小學(xué)占比為10%。可以看到初中學(xué)歷占比較高，而大專(zhuān)及以上學(xué)歷占比并不高。而村中具有高學(xué)歷者或者青壯年大多外出工作或打工，造成鄉(xiāng)村空心化，缺乏高素質(zhì)人才。文化素質(zhì)偏低又導(dǎo)致在村民自治中缺少素質(zhì)高、能力強(qiáng)、能夠帶領(lǐng)村民致富的村干部，這在很大程度上制約了本地鄉(xiāng)村的發(fā)展。此外，由于農(nóng)村精英或農(nóng)村青壯年的外出打工造成村集體事務(wù)的民主管理和民主監(jiān)督無(wú)法得到有效落實(shí)的問(wèn)題。留在村中的多是老人、兒童這類(lèi)缺乏民主監(jiān)督和民主管理能力的人，從而使得民主管理和監(jiān)督不能有效的得到落實(shí)。特別是在偏遠(yuǎn)的彝族村莊，彝族群眾接受教育的不多，導(dǎo)致其文化水平較低，加之宣傳不到位，從而使得部分彝族群眾民主意識(shí)淡薄，放棄手中權(quán)利，唯家支長(zhǎng)者是尊。

(二)不按章辦事，違規(guī)操作仍有發(fā)生。村民自治是我國(guó)治理體系的細(xì)胞工程，也是我國(guó)政治建設(shè)的最末端。在村民自治中，村民委選舉是村民群眾行使民主權(quán)利，依法參與、辦理村集體事務(wù)的自治組織形式。但一些村民對(duì)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》、《選舉法》等知之甚少。通過(guò)調(diào)查樣卷分析，有13%的村民聽(tīng)說(shuō)過(guò)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》但并不了解，有4%的村民沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》。由于對(duì)法的不了解，加上村民素質(zhì)不高，因此一旦涉及個(gè)人利益、人情時(shí)，他們可以理直氣壯的不服從管理，進(jìn)一步導(dǎo)致了賄選和暴力等因素的介入。在此次調(diào)查中，有14.6%的村民曾經(jīng)遇到過(guò)拉票賄選。再者，個(gè)別村組因村民自治章程未能結(jié)合本村的實(shí)際情況，少數(shù)村委會(huì)在管理村集體事務(wù)中，存在按傳統(tǒng)舊俗或者是民族習(xí)俗辦事等現(xiàn)象。此外，少數(shù)村干部不能正確認(rèn)識(shí)自身的工作職責(zé)，沒(méi)有擺正與黨組織的關(guān)系，將個(gè)人利益凌駕于黨組織之上。

(三)村民參與度不高。通過(guò)樣卷統(tǒng)計(jì)，12%的村民從未參加過(guò)村委會(huì)選舉。在最近的一屆村委會(huì)換屆選舉中，有21%的村民知悉情況但沒(méi)有參與投票?？梢钥吹酱迕駞⑴c村務(wù)的積極性并不高。村民參與自治過(guò)程中，非常在意個(gè)人利益的得失。通過(guò)交流發(fā)現(xiàn)，部分村民不愿參與村民自治，主要是認(rèn)為不涉及個(gè)人利益或涉及利益甚少，所以本著不需要多管閑事的態(tài)度，放棄民主管理和監(jiān)督的權(quán)利。此外，村民外出務(wù)工影響著村民參與自治。許多村民長(zhǎng)期在外務(wù)工對(duì)村中事務(wù)并不了解并且長(zhǎng)時(shí)間在外，一旦有村中事務(wù)需要村民參與解決時(shí)經(jīng)常找不到人。如有的村中開(kāi)展組織培訓(xùn)、村委會(huì)選舉時(shí)間與村民外出務(wù)工時(shí)間重合時(shí)，絕大多數(shù)村民不會(huì)因?yàn)榕嘤?xùn)或者選舉而放棄工作回到村中參與村集體事務(wù)。

三、促進(jìn)西昌市鄉(xiāng)村自治發(fā)展的思考和建議

當(dāng)前我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)的鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展也隨之進(jìn)入到新的轉(zhuǎn)折時(shí)期。西昌作為西南地區(qū)最大彝族聚集地涼山彝族自治州的首府，作為涼山彝族自治州十七個(gè)縣市的“領(lǐng)頭羊”，如何有效推進(jìn)西昌市鄉(xiāng)村自治轉(zhuǎn)型發(fā)展來(lái)對(duì)接“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略已刻不容緩。

(一)強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)力。鄉(xiāng)村自治是國(guó)家治理體系中的“細(xì)胞體”，也是推動(dòng)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神在西昌農(nóng)村落地生根的基本抓手。農(nóng)村基層黨組織雖然“小”但不可少。加強(qiáng)對(duì)基層“肌體細(xì)胞”的政治領(lǐng)導(dǎo)是提升基層組織力，實(shí)施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的堅(jiān)強(qiáng)保障。因此，要持續(xù)強(qiáng)化基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位和政治引領(lǐng)功能，以及在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用。同時(shí)，還要抓好農(nóng)村黨員隊(duì)伍教育管理，加強(qiáng)農(nóng)村干部隊(duì)伍建設(shè)，立好“帶頭人”、“管理人”的榜樣。

(二)提高文化教育水平，增強(qiáng)人文素質(zhì)。通過(guò)此次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村干部文化水平不高，初中學(xué)歷占比較高，而大專(zhuān)及以上學(xué)歷占比并不高。鄉(xiāng)村治理重在管理，村干部是能實(shí)地接觸、了解村民，為村民辦實(shí)事的最基層的干部。因此，加強(qiáng)村干部文化水平是鄉(xiāng)村治理得以進(jìn)一步推進(jìn)的關(guān)鍵因素。一方面，要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有村干部的文化、業(yè)務(wù)的培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)針對(duì)村干部工作職責(zé)開(kāi)辦實(shí)用性強(qiáng)的課程，讓村干部明確定位和職責(zé)；組織村干部實(shí)地觀摩先進(jìn)村，借鑒經(jīng)驗(yàn)，在法律允許范圍內(nèi)結(jié)合本村的實(shí)際情況如經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、人員素質(zhì)、自然環(huán)境等改進(jìn)本村的治理方法。另一方面，引進(jìn)有實(shí)干能力，文化素質(zhì)水平高的年輕干部。根據(jù)調(diào)查，村干部中36-55歲的占比達(dá)到74%，而18-35歲年齡階段的為17%。村干部普遍年齡偏大?？筛鶕?jù)實(shí)際適當(dāng)引進(jìn)高素質(zhì)年輕干部，為鄉(xiāng)村治理注入新思想、新鮮血液和新活力。

(三)提升村民群眾的參與度。首先，提升村民的主人翁意識(shí)和對(duì)鄉(xiāng)村治理的認(rèn)同感。提升本村的整體凝聚力，打好鄉(xiāng)村自治的基礎(chǔ)。其次，充分發(fā)揮村民代表會(huì)議的功能，凡事重大的村集體事務(wù)一定要經(jīng)過(guò)村民代表會(huì)議討論后執(zhí)行，最大程度的聽(tīng)取村民的意見(jiàn)，充分行使村民的民主權(quán)利，堅(jiān)決杜絕少數(shù)干部的“一言堂”。再者，建立暢通的參與渠道，為村民參與提出意見(jiàn)和建議提供良好的平臺(tái)。這有利于提升村民的主動(dòng)性和積極性，從而體現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的民主性。此外，鄉(xiāng)村的基層政府，應(yīng)積極吸收和借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)及治理先進(jìn)的鄉(xiāng)村經(jīng)驗(yàn)。

【注釋】

①《譜寫(xiě)新時(shí)代鄉(xiāng)村全面振興新篇章——2017年中央農(nóng)村工作會(huì)議傳遞六大新信號(hào)》.新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/2017-12/30/c_1122188285.htm2017-12-30(閱讀日期：2018年1月2日)