淺析精準(zhǔn)扶貧背景下地方政府治理模式的轉(zhuǎn)變

(1.西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院 陜西 咸陽(yáng) 712100；2.西北農(nóng)林科技大學(xué)農(nóng)村社會(huì)研究中心 陜西 咸陽(yáng) 712100)

一、研究背景

中央2013年提出“精準(zhǔn)扶貧”政策，然而許多地方政府并未深刻把握精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵，依然沿用常規(guī)治理的邏輯開(kāi)展扶貧工作，可由于地方政府傳統(tǒng)的科層制治理模式在特殊時(shí)期面對(duì)特殊任務(wù)時(shí)具有不可避免的弊端，精準(zhǔn)扶貧無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果，導(dǎo)致常規(guī)治理中積累的諸多問(wèn)題在2016年3月份的22個(gè)省交叉互查扶貧工作中暴露出來(lái)，其中陜西省由于精準(zhǔn)扶貧工作問(wèn)題多、排名靠后，省主要領(lǐng)導(dǎo)被中央領(lǐng)導(dǎo)約談，這成為全省啟動(dòng)扶貧運(yùn)動(dòng)的重要機(jī)會(huì)。地方政府的治理模式也開(kāi)始由常規(guī)治理向運(yùn)動(dòng)式治理轉(zhuǎn)變。

二、常規(guī)治理模式下的扶貧

(一)扶貧方式

地方政府常規(guī)治理模式下的扶貧更多的是把扶貧工作納入到政府日常工作中的一環(huán)，由專門的扶貧部門按照上級(jí)政府的政策要求進(jìn)行工作的落實(shí)，即在傳統(tǒng)科層制的治理模式下完成扶貧任務(wù)。科層治理來(lái)自韋伯的官僚制理論[1]，其本質(zhì)特點(diǎn)是政府內(nèi)工作人員各司其職，按部就班，層層管理。官僚組織中的官員受到專業(yè)化訓(xùn)練，以文牘工作作為職業(yè)生涯，在正式職位的權(quán)威關(guān)系基礎(chǔ)上互動(dòng)，以規(guī)章制度為安身立命之本，恪職盡守[2]。這種科層制的治理模式成為現(xiàn)代社會(huì)最主要的治理模式之一，由于其建立在分工明確、各司其職的組織結(jié)構(gòu)之上，所以它在穩(wěn)定重復(fù)的官僚體制過(guò)程以及依常規(guī)程序進(jìn)行的各例活動(dòng)中展現(xiàn)出很強(qiáng)優(yōu)越性和生命力，官僚組織結(jié)構(gòu)給予官員持續(xù)的壓力，要求他們謹(jǐn)慎、有序、守規(guī)、對(duì)既定行為高度服從，從而使整個(gè)國(guó)家機(jī)器有了一個(gè)高水平的行為可靠性，并能夠順利運(yùn)轉(zhuǎn)。但與此同時(shí)，科層制也暴露出了它的許多弊端，即規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、墨守成規(guī)、刻板僵化，為制度之牢所禁錮導(dǎo)致行事效率低下。這體現(xiàn)在扶貧工作中就是長(zhǎng)期的粗放型扶貧并沒(méi)有取得預(yù)期的效果，投入了大量的人力、物力和財(cái)力之后貧困群眾依然沒(méi)有富裕起來(lái)，更有甚者出現(xiàn)了越扶越貧的現(xiàn)象。

在我國(guó)近30年的扶貧工作中，更多的是圍繞貧困縣和貧困村進(jìn)行開(kāi)發(fā)式扶貧。1986年中央開(kāi)始實(shí)施以區(qū)域發(fā)展為主要目標(biāo)的開(kāi)發(fā)式扶貧戰(zhàn)略，國(guó)務(wù)院成立了專門扶貧機(jī)構(gòu)，全面確立了開(kāi)發(fā)式扶貧方針，確立了扶貧重心，通過(guò)專項(xiàng)資金劃撥，對(duì)592個(gè)國(guó)定貧困縣實(shí)施交通、農(nóng)田水利、教育、科技、文化、衛(wèi)生等多項(xiàng)扶貧措施[3]。之后隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，綜合國(guó)力的增強(qiáng)，政府反思了一味追求GDP的發(fā)展模式，倡導(dǎo)科學(xué)發(fā)展觀，提出構(gòu)建和諧社會(huì)的發(fā)展思路。隨著區(qū)域性、整體性貧困得到緩解，農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題基本得到解決，國(guó)家出臺(tái)了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010)》，適時(shí)將扶貧重點(diǎn)由貧困縣轉(zhuǎn)向貧困村，全國(guó)14.8萬(wàn)個(gè)貧困村成為貧困治理工作的重點(diǎn)，自此，我國(guó)的扶貧工作進(jìn)入了以貧困村為重點(diǎn)的綜合式開(kāi)發(fā)。但無(wú)論是以貧困縣為重點(diǎn)還是以貧困村為重點(diǎn)的開(kāi)發(fā)式扶貧，扶貧的對(duì)象始終沒(méi)有精準(zhǔn)下沉到村莊內(nèi)部，貧困縣內(nèi)貧困村和貧困村內(nèi)貧困戶的數(shù)量都只是一個(gè)數(shù)字，沒(méi)有真實(shí)、有效的現(xiàn)實(shí)意義。在這個(gè)扶貧階段，出現(xiàn)了大量的虛假上報(bào)和數(shù)字扶貧現(xiàn)象，縣級(jí)政府為了保住“貧困縣”的帽子捏造貧困村、貧困人口的數(shù)量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門也心照不宣的完成上級(jí)部門所下達(dá)的任務(wù)，而到了村莊內(nèi)部，村干部對(duì)于貧困戶的認(rèn)定也是相當(dāng)隨意，絕大部分由自己的親朋好友充數(shù)，一方面對(duì)于親友更方便解釋湊數(shù)原因；另一方面，有些細(xì)微的好處也可以做到“肥水不流外人田”[4]。而由于這個(gè)階段的扶貧貧困戶并沒(méi)有得到太多實(shí)際意義上的好處，所以在村莊內(nèi)部也并沒(méi)有因此發(fā)生太多矛盾和糾紛。這種現(xiàn)象，究其根本，是因?yàn)檎冀K采用常規(guī)的治理模式對(duì)待扶貧任務(wù)。各級(jí)官員本著“不求有功，但求無(wú)過(guò)”這種不出事的邏輯照章辦事，任務(wù)雖然層層下達(dá)，辦事人員也只是制度化、形式化的應(yīng)付了事，沒(méi)有考慮到現(xiàn)實(shí)，忽略了復(fù)雜的實(shí)際情況。同時(shí)整個(gè)扶貧過(guò)程也缺乏第三方機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督，導(dǎo)致了這種常規(guī)式的扶貧模式一直順利持續(xù)下去。

(二)扶貧效果

1986年，我國(guó)明確實(shí)施扶貧開(kāi)發(fā)，至今已經(jīng)有三十多年的歷史。在此之前，我國(guó)一直采取通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高人民整體收入和生活水平的方式，對(duì)普遍存在的貧困進(jìn)行消除。但由于地區(qū)發(fā)展不平衡造成收入差距的進(jìn)一步懸殊，貧困狀況具有明顯區(qū)域性特征，因此有針對(duì)性的扶貧治貧成為歷史的必然。在以往粗放式的扶貧模式中，經(jīng)濟(jì)落后的中西部地區(qū)的國(guó)家級(jí)貧困縣是重點(diǎn)扶貧的目標(biāo)及對(duì)象，但扶貧收效甚微。結(jié)果是投入大、效率低，脫貧與返貧循環(huán)往復(fù)，陷入“年年貧困年年扶”的扶貧怪圈。粗放扶貧是一種“大水漫灌式”的救濟(jì)式的扶貧，主要依靠政府財(cái)政扶貧資金持續(xù)性不斷地投入。但是政府的投入對(duì)于貧困居民來(lái)說(shuō)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，近乎杯水車薪。而扶貧過(guò)程中的貧富差距卻在不斷增大，貧困人口的脫貧難度也不斷提升。不但難以讓貧困戶擺脫真正的貧困，甚至還由于政府單一的財(cái)政扶貧資金衍生出基層腐敗、高調(diào)貧困、爭(zhēng)跑“貧困帽”等形形色色的問(wèn)題。粗放式扶貧沒(méi)有弄清致貧的真正原因，缺乏針對(duì)性，沒(méi)有考慮到因地、因村、因戶制宜問(wèn)題。

三、運(yùn)動(dòng)式治理模式的形成機(jī)制

(一)運(yùn)動(dòng)式治理模式的內(nèi)涵

運(yùn)動(dòng)式治理作為一種中國(guó)本土化的治理模式，具有鮮明的中國(guó)色彩，而學(xué)界對(duì)于運(yùn)動(dòng)式治理的具體內(nèi)涵和定義也有著不同的解釋。馮仕政認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理是一種在運(yùn)作模式上具有非制度化、非常規(guī)化和非專業(yè)化特征的治理模式[5]；周雪光從組織學(xué)角度分析認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理是根植于穩(wěn)定的制度化的組織基礎(chǔ)上的，針對(duì)常規(guī)型治理機(jī)制失敗而產(chǎn)生的(暫時(shí))替代機(jī)制或糾正機(jī)制[6]；黃科從宏觀國(guó)家治理層面、中觀組織層面和微觀行政層面綜合分析，認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理是有一定社會(huì)動(dòng)力密度的集體行動(dòng)[7]；唐皇鳳通過(guò)對(duì)中國(guó)社會(huì)治安治理中“嚴(yán)打”的政策分析研究，認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理是黨和國(guó)家通過(guò)官僚組織有效的意識(shí)形態(tài)宣傳和超強(qiáng)的組織網(wǎng)絡(luò)滲透，以發(fā)動(dòng)群眾為主要手段，用政治動(dòng)員的方式集中與組織社會(huì)資源以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的各種治理目的的一種治理方式[8]。而學(xué)界無(wú)論哪種對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理模式內(nèi)涵的界定都是從學(xué)者自身研究方向和相關(guān)學(xué)科背景出發(fā)的，都代表某個(gè)學(xué)科角度上對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理模式的認(rèn)知和解釋，本文從基層治理的角度出發(fā)，更傾向于認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理是建立在原先穩(wěn)定組織基礎(chǔ)之上的，在常規(guī)式治理沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果時(shí)的某種暫時(shí)性的替代機(jī)制。

(二)運(yùn)動(dòng)式治理為何產(chǎn)生

(1)社會(huì)資源的有限性

古往今來(lái)，任何國(guó)家治理方式和政策工具的選擇都受制于本國(guó)治理資源的存量和結(jié)構(gòu)[9]，都是根據(jù)國(guó)家資源狀況以及現(xiàn)實(shí)情勢(shì)所做出的應(yīng)時(shí)之舉。對(duì)于中國(guó)這樣的超大規(guī)模社會(huì)來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的利益摩擦和復(fù)雜多樣的社會(huì)問(wèn)題加劇了國(guó)家治理資源與社會(huì)治理需求之間的沖突。集中有限的社會(huì)資源來(lái)解決突出的社會(huì)問(wèn)題，成為政府在面臨資源有限性這一困境時(shí)的理性抉擇。尤其是處在我國(guó)政權(quán)組織中最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一方面要承接上級(jí)各部門下達(dá)的各項(xiàng)行政任務(wù)，另一方面還要把各項(xiàng)政策操作化，解決政策下沉落實(shí)“最后一公里”的問(wèn)題，可以說(shuō)面臨著巨大的行政壓力，與此同時(shí)，基層政府的組織資源、財(cái)政資源、權(quán)力資源都更為短缺。任務(wù)大，資源少，常規(guī)式的治理模式根本無(wú)法面面俱到的解決紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，所以在以往的扶貧工作中只能是制度化、形式化的應(yīng)對(duì)。

(2)治理工具的有限性

治理工具作為治理主體實(shí)現(xiàn)其治理目標(biāo)的手段和中介，對(duì)于國(guó)家和政府治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)意義重大。一般認(rèn)為，政府治理工具是“政府的行為方式,以及通過(guò)某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制[10]?！边\(yùn)動(dòng)式治理可以視為政府在面臨特定社會(huì)情境下所采取的一種非常規(guī)的治理工具。但是這種非常規(guī)的治理工具卻在政府的日常運(yùn)作中頻頻使用，其背后必然有著深刻原因。有學(xué)者歸納出了運(yùn)動(dòng)式治理這一工具的特點(diǎn)：臨時(shí)性、間斷性與特定時(shí)間規(guī)定性，預(yù)期目標(biāo)單一性，“從重、從嚴(yán)、從快”的傾向性[11，而政府卻有為何屢屢使用這一有著諸多弊端的治理工具呢？究其原因，是政府在治理工具方面所所面臨的造成的。第一，公共問(wèn)題的高度復(fù)雜性。我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型、制度變革的攻堅(jiān)期，各種公共問(wèn)題多發(fā)且有很強(qiáng)的復(fù)雜性、特殊性和多樣性，而面對(duì)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和相關(guān)政策法規(guī)的缺失，政府在解決問(wèn)題時(shí)面臨著很大程度上的技術(shù)性困難，在這種情況下除了采取運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法這一特殊治理工具外，再?zèng)]有更加適合的政策工具了；第二，政府社會(huì)動(dòng)員能力的下降。所有的公共政策都是以從社會(huì)中汲取資源以達(dá)到解決公共問(wèn)題的目的，但同時(shí),政府的資源汲取能力不是一成不變的,而是在政策工具的選擇和使用中不斷得到提高的。但改革開(kāi)放以后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，政府直接控制和支配的資源類型和數(shù)量下降，公民社會(huì)不斷發(fā)展，政府和社會(huì)的新型關(guān)系不斷建構(gòu)，意識(shí)形態(tài)的功能也在轉(zhuǎn)變，這使得政府的社會(huì)的動(dòng)員能力并不能夠滿足其在新時(shí)代背景下的行政要求。而為了能夠應(yīng)對(duì)特殊時(shí)期的特殊任務(wù)，“集中力量辦大事”，不定期的采取運(yùn)動(dòng)式治理無(wú)疑成為了地方政府最現(xiàn)實(shí)的選擇。

(3)規(guī)則的虛無(wú)主義

在如今地方政府尤其是基層政府的治理過(guò)程中，規(guī)則虛無(wú)主義是一個(gè)很大的困難，運(yùn)動(dòng)式治理也從側(cè)面反映了政府希望通過(guò)這一特殊治理模式貫徹、落實(shí)上級(jí)所下達(dá)的的政策法規(guī)，而這些規(guī)則則是此前的治理模式所不能順利執(zhí)行的。規(guī)則沒(méi)有執(zhí)行來(lái)源于兩個(gè)因素，政府和民眾。在政府層面上，治理者本身就沒(méi)有很認(rèn)真的對(duì)待這些規(guī)則，而一旦規(guī)則沒(méi)有被堅(jiān)決的執(zhí)行，其本身的威懾力就會(huì)被大大削弱，結(jié)果是民眾也不再把規(guī)則當(dāng)回事，于是規(guī)則本身的合法性受到挑戰(zhàn)，其執(zhí)行結(jié)果大打折扣。也正是由于長(zhǎng)期以往政府和民眾規(guī)則意識(shí)的淡薄，導(dǎo)致了常規(guī)式的治理模式在面對(duì)重大特殊任務(wù)時(shí)治理效果不佳，運(yùn)動(dòng)式治理在某種程度上可以被看作是政府重新樹(shù)立規(guī)則合法性，推動(dòng)規(guī)則順利執(zhí)行的一種治理舉措。

四、運(yùn)動(dòng)式治理模式下的扶貧

(一)扶貧方式

從扶貧工作的推動(dòng)主體來(lái)看，政府仍舊是領(lǐng)導(dǎo)者與推動(dòng)者。從中央到地方，政府動(dòng)用國(guó)家權(quán)力和權(quán)威，集中并動(dòng)員各種社會(huì)資源，集結(jié)人力、物力、財(cái)力等對(duì)貧困地區(qū)和貧困人口采取一種大規(guī)模行動(dòng)，包括派遣第一書(shū)記、駐村工作隊(duì)等，甚至將扶貧作為“中心工作”。在這種運(yùn)動(dòng)式治理的扶貧工作中，各級(jí)政府充分利用了自身的政治資源與政治權(quán)力，最大限度的調(diào)動(dòng)相關(guān)部門與下級(jí)部門的能動(dòng)性，其性質(zhì)不僅停留在日常政府職能的行使和職責(zé)的履行上，也更是一種政治行為，政治任務(wù)。

從扶貧開(kāi)發(fā)動(dòng)員的方式來(lái)看，首先國(guó)家和各省市召開(kāi)扶貧工作會(huì)議，制定精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)和方案，然后通過(guò)政治動(dòng)員的方式下達(dá)到地方政府，在基層政府中貫徹實(shí)施扶貧目標(biāo)，完成額定任務(wù)?；鶎诱疄榱嗽诙唐趦?nèi)完成目標(biāo)，常常采取政治動(dòng)員的方式，將各種有限力量、資源和組織集中起來(lái)，通過(guò)開(kāi)會(huì)、談話和下發(fā)文件等形式將基層所有部門公務(wù)員、事業(yè)單位人員對(duì)貧困戶實(shí)施包村到戶式扶貧，對(duì)艱苦偏遠(yuǎn)戶和生產(chǎn)生活條件惡劣的貧困地區(qū)動(dòng)員生態(tài)移民搬遷。各級(jí)政府運(yùn)用手中的政治權(quán)力，集中各種資源、動(dòng)員群眾，通過(guò)政府的力量來(lái)解決國(guó)家的貧困問(wèn)題，推進(jìn)扶貧工作。

從扶貧實(shí)施模式上分析，精準(zhǔn)扶貧具有流程化的特點(diǎn)。首先各地基層政府按照一看房，二看糧，三看勞動(dòng)力強(qiáng)不強(qiáng)，逐村、逐戶、逐人進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別建檔立卡，根據(jù)因病、因?qū)W、因?yàn)?zāi)、因殘等各項(xiàng)致貧指標(biāo)，對(duì)所有建檔立卡的貧困戶進(jìn)行再次甄別并建立精準(zhǔn)扶貧“臺(tái)賬”。地方政府派出大批領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員下到基層開(kāi)展工作，同時(shí)規(guī)定硬性的目標(biāo)任務(wù)，通過(guò)層層簽訂脫貧任務(wù)書(shū)，逐戶落實(shí)幫扶措施，以產(chǎn)業(yè)扶貧為主要帶動(dòng)方式，即通過(guò)在貧困地區(qū)發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村旅游通過(guò)多種組織形式，帶動(dòng)貧困農(nóng)民調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加貧困農(nóng)民收入，發(fā)展現(xiàn)代特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)的扶貧政績(jī)。

(二)扶貧效果

精準(zhǔn)扶貧瞄準(zhǔn)的是普通扶貧措施難以脫貧的貧困人口，這些貧困人口主要分布在三類地區(qū)，一是生存環(huán)境惡劣的、連片的深度貧困地區(qū)，二是深度貧困縣，三是深度貧困村，他們脫貧攻堅(jiān)的主要難點(diǎn)是深度貧困。精準(zhǔn)扶貧以集中連片特困地區(qū)為主戰(zhàn)場(chǎng)，扶貧瞄準(zhǔn)對(duì)象精確到戶，實(shí)現(xiàn)特困片區(qū)、貧困縣、貧困村、貧困戶“多位一體”層級(jí)聯(lián)動(dòng)脫貧。在政府的主導(dǎo)下，企事業(yè)單位、社會(huì)組織廣泛參與，構(gòu)建政府、社會(huì)、市場(chǎng)機(jī)制“三位一體”的扶貧主體和扶貧機(jī)制；在扶貧格局上，形成專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧“三位一體”的扶貧方式。同時(shí)豐富了對(duì)貧困主體的扶貧途徑，提出并實(shí)施了“四個(gè)一批”(即扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批、易地搬遷安置一批、低保政策兜底一批、醫(yī)療救助扶持一批)措施；注重扶志和扶智相結(jié)合，切實(shí)形成脫貧的內(nèi)生動(dòng)力；扶貧中其他參與主體動(dòng)員范圍和參與深度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)之前的扶貧模式?；緦?shí)現(xiàn)了扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。

五、討論

運(yùn)動(dòng)式治理模式下的扶貧提升了政策執(zhí)行的精準(zhǔn)性和針對(duì)性，提升了社會(huì)各主體的參與程度，取得了良好的扶貧效果，但與此同時(shí)由于運(yùn)動(dòng)式治理本身非制度化、非常規(guī)化、非專業(yè)化等特征也導(dǎo)致政府在扶貧過(guò)程中產(chǎn)生了許多其它問(wèn)題。首先是基層壓力過(guò)大，伴隨著扶貧動(dòng)員而來(lái)的是數(shù)不清的會(huì)議、文件和檢查，尤其是處于基層政府部分的公務(wù)員，本身承接的業(yè)務(wù)就比較繁忙、雜亂，在精準(zhǔn)扶貧中還要各自包聯(lián)貧困戶，定期下鄉(xiāng)幫扶，這使得眾多基層公務(wù)員感覺(jué)分身乏力，也影響了工作心情和工作效率。其次在運(yùn)動(dòng)式的扶貧中充斥著大量的評(píng)估、檢查、明訪、暗訪，而基層政府的每次迎檢都要耗費(fèi)大量精力重新核查、補(bǔ)充貧困戶資料，這使得幫扶人員不得不把扶貧工作的重心放在應(yīng)對(duì)上級(jí)部門的檢查上，從而弱化了對(duì)貧困戶本身發(fā)展能力的幫扶，背離了扶貧工作的初衷?！耙粋€(gè)干事的，兩個(gè)督導(dǎo)的，三個(gè)檢查的”這一現(xiàn)象在如今的扶貧工作中屢見(jiàn)不鮮，基層的扶貧工作也越來(lái)越成為一場(chǎng)精心的應(yīng)付。

運(yùn)動(dòng)式治理作為一種治理工具，在常規(guī)治理模式失靈的特殊時(shí)期發(fā)揮了它不可替代的作用，但與此同時(shí)我們也不能忽視其所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)面影響，如何有效的使用好“運(yùn)動(dòng)式治理”這把雙刃劍，仍值得我們繼續(xù)思考和研究。