論新醫(yī)改與中國(guó)衛(wèi)生健康體系法治化
——兼論 《衛(wèi)生健康基本法草案》修改

黃清華

內(nèi)容提要：衛(wèi)生健康體系法治化是衛(wèi)生健康事業(yè)良好治理的前提條件，應(yīng)當(dāng)是新醫(yī)改在體制機(jī)制建設(shè)方面的基本目標(biāo)和重要任務(wù)。基于健康權(quán)三維理論，衛(wèi)生健康體系法治化是健康權(quán)所固有的健康相關(guān)各種民事、社會(huì)和政治權(quán)利要素的內(nèi)在要求，是良好衛(wèi)生健康體系的基本特征。以外國(guó)的實(shí)踐為例，文章闡述衛(wèi)生健康體系法治化的內(nèi)涵、法治化運(yùn)作的特征，以及中國(guó)衛(wèi)生健康體系法治化的必要性，對(duì)于中國(guó)新醫(yī)改及其立法的實(shí)益。為了實(shí)現(xiàn)中國(guó)衛(wèi)生健康體系法治化，修改 《衛(wèi)生健康基本法草案》，應(yīng)當(dāng)著力處理好 “目的與措施”的關(guān)系問題，解決好全面尊重和保障健康權(quán)問題。為此，建議確認(rèn)健康決策參與權(quán)、組建患者組織權(quán)和社會(huì)權(quán)利救濟(jì)權(quán)等為公民健康權(quán)基本要素，承認(rèn)患者組織等健康相關(guān)社會(huì)組織的合法性、正當(dāng)性，專章明確其建構(gòu)、法律地位、運(yùn)行和活動(dòng)方式，為建設(shè)中國(guó)衛(wèi)生健康體系法治監(jiān)管，落實(shí)衛(wèi)生健康體系社會(huì)共建共治共享提供必要條件。

中國(guó)衛(wèi)生健康體系法治化是中國(guó)衛(wèi)生健康事業(yè)良好治理的前提條件，是基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法的立法目標(biāo)，而法治思維是促進(jìn)新醫(yī)改和中國(guó)衛(wèi)生健康體系法治化的必要思維。無(wú)論是醫(yī)改法治思維，還是中國(guó)衛(wèi)生健康體系法治化，都需要以健康權(quán)三維理論為思想基礎(chǔ)。1黃清華：《成功的醫(yī)改需要法治思維與善治思維——基于健康權(quán)三維理論的思考》，載《中國(guó)治理評(píng)論》2015年第1期。

健康權(quán)三維理論認(rèn)為，健康權(quán)除了具有通常我們注意到的與健康相關(guān)的民事權(quán)利和社會(huì)權(quán)利要素，前者如知情同意權(quán)、獲得尊重權(quán)，后者如適宜的醫(yī)療服務(wù)獲得權(quán)、患者安全權(quán)，內(nèi)在地固有某些健康相關(guān)政治權(quán)利要素，例如患者結(jié)社權(quán)和健康決策參與權(quán)，所有這些健康權(quán)要素，都是健康的決定因素，都是健康權(quán)不可或缺的組成部分?！皼Q定健康的因素和實(shí)現(xiàn)健康的條件，在法律上涉及尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民與健康相關(guān)的民事權(quán)利、社會(huì)權(quán)利和政治權(quán)利的許多要素”，2黃清華：《健康權(quán)健康中國(guó)的法治理論》，載 《中國(guó)衛(wèi)生》2016年第10期。（新）醫(yī)改的過程，應(yīng)當(dāng)是探討如何平等地尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民健康權(quán)的過程，也就是中國(guó)衛(wèi)生健康體系法治化的過程。因此，（新）醫(yī)改的各種參與者必須具有法治思維。這對(duì)于在體制機(jī)制建設(shè)方面實(shí)現(xiàn)新醫(yī)改的基本目標(biāo)必不可少。

為了說明這一觀點(diǎn)，下文首先闡述什么是衛(wèi)生健康體系法治化，并且分別介紹美國(guó)和英國(guó)運(yùn)用法治思維實(shí)現(xiàn)本國(guó)衛(wèi)生健康體系法治化的實(shí)例。這些實(shí)例，揭示公民與健康相關(guān)的民事權(quán)利、社會(huì)權(quán)利和政治權(quán)利，對(duì)于新醫(yī)改和良好的衛(wèi)生健康體系建設(shè)的必要性，因而能夠證明健康權(quán)三維理論為什么是衛(wèi)生健康體系法治化的理論基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，論述基于健康權(quán)三維理論的衛(wèi)生健康體系法治化對(duì)于中國(guó)新醫(yī)改的實(shí)益，以及對(duì)于修改 《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法 （草案）二審稿》（以下簡(jiǎn)稱 《衛(wèi)生健康基本法草案》）的實(shí)益。

一、衛(wèi)生健康體系法治化的內(nèi)涵與國(guó)外的實(shí)踐

法治化是現(xiàn)代文明的標(biāo)志。討論中國(guó)衛(wèi)生健康體系法治化問題，有必要首先厘清衛(wèi)生健康體系法治化的內(nèi)涵，了解歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的具體實(shí)踐，并從理論上對(duì)衛(wèi)生健康體系法治化進(jìn)行總結(jié)。

（一）衛(wèi)生健康體系法治化的內(nèi)涵和外國(guó)實(shí)例

衛(wèi)生健康體系法治化，是指衛(wèi)生健康體系的運(yùn)行具備 “辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的特征。3莫紀(jì)宏：《法治思維和法治方式的核心是 “依憲治國(guó)”》，載 《前線》2013年第3期。良好的衛(wèi)生健康體系應(yīng)當(dāng)具有所有利益相關(guān)人共建共治共享的品質(zhì)，而其法治目標(biāo)指向，則是公民健康權(quán)利的尊重、實(shí)現(xiàn)和保護(hù)，以及由此產(chǎn)生的其他相關(guān)的權(quán)利和利益的依法調(diào)節(jié)和依法分配。因此，患者群體或社會(huì)公眾，以及政府、相關(guān)行政管理部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)務(wù)人員、醫(yī)藥企業(yè)和醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，在衛(wèi)生健康體系共建共治共享的過程中，圍繞對(duì)公民健康相關(guān)各種具體權(quán)益的尊重、實(shí)現(xiàn)和保護(hù)，以及由此產(chǎn)生的矛盾和沖突，必然要求在法律制度建設(shè)，以及衛(wèi)生健康體制機(jī)制上實(shí)現(xiàn) “辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”，確保衛(wèi)生健康體系的運(yùn)行能夠?qū)崿F(xiàn)其維護(hù)、保障和促進(jìn)公民健康的目標(biāo)。這是中國(guó)新醫(yī)改建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度應(yīng)有的追求。

由于衛(wèi)生健康體系法治化運(yùn)行是基于一套預(yù)先設(shè)置的法律規(guī)則，而這些規(guī)則基于衛(wèi)生健康體系固有的維護(hù)、促進(jìn)健康的屬性，在衛(wèi)生公共資源分配和提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等方面，應(yīng)當(dāng)具有公正合理的品格，應(yīng)該屬于 “良法”的范疇，衛(wèi)生健康體系法治化于是成為衛(wèi)生健康體系良好治理（善治）的前提。為了實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生健康體系法治化，培育醫(yī)改各種利益相關(guān)人和衛(wèi)生健康體系建設(shè)者、參與者的法治思維，使其能夠在思想上自覺運(yùn)用法治原理、原則、相關(guān)制度和正當(dāng)程序，“以公平正義思維、人權(quán)保障思維、權(quán)利義務(wù)思維、責(zé)任后果思維、依法規(guī)權(quán)思維”4吳嘯：《在法治實(shí)踐中形成法治信仰》，載 《人民日?qǐng)?bào)》2014年3月19日理論版。等具體思維，想問題、作判斷、立制度、出措施、保實(shí)施、護(hù)權(quán)利。就新醫(yī)改而言，法治思維意味著，“凡是維護(hù)、促進(jìn)國(guó)民 （群體）健康所必要的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，國(guó)家在其可獲得的資源范圍內(nèi)又做得到，且運(yùn)用法治方式可以調(diào)整、保障、規(guī)范和指引的制度、措施和事項(xiàng)，都可以納入法治思維考慮的范圍，以法治方法處理”。5參見前引1，黃清華文。這樣一種法治思維，對(duì)于在新醫(yī)改中實(shí)現(xiàn)中國(guó)衛(wèi)生健康體系法治化十分必要。

美國(guó)衛(wèi)生健康體系的法治化運(yùn)行值得關(guān)注。以運(yùn)用法治思維處理醫(yī)改爭(zhēng)議為例，據(jù)Allison MacMunn 2018年9月14日從華盛頓報(bào)道，多個(gè)病人團(tuán)體 （亦稱患者組織，patient groups）贊同對(duì)（一項(xiàng)）健康保險(xiǎn)規(guī)則提出法律質(zhì)疑，并 （將）敦促法院拒絕短期健康保險(xiǎn)計(jì)劃的改變。同日，一起醫(yī)療保險(xiǎn)訴訟向美國(guó)地方法院提起，要求停止實(shí)施這項(xiàng)短期有限期限保險(xiǎn)計(jì)劃 （short-term limited duration insurance plans，STLD）的規(guī)定。理由是：根據(jù)這項(xiàng)定于2018年10月生效的新規(guī)，保險(xiǎn)公司將能夠發(fā)行可延長(zhǎng)至多36個(gè)月的短期保險(xiǎn)計(jì)劃。這些短期計(jì)劃可以根據(jù)人們的健康狀況拒絕提供保險(xiǎn)保障，或者向他們收取更多的保險(xiǎn)費(fèi)用，而且不需要覆蓋基本的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。該計(jì)劃還將向老年人收取相同保險(xiǎn)費(fèi)用，是年輕人的三倍以上。6Allison MacMunn，‘Patient Groups Approve of Legal Challenge to Health Insurance Rule-Groups Will Urge the Court to Reject Short-Term Health Plan Changes’， https：//www.lung.org/about-us/media/press-releases/patient-groups-approve-of.html,March 10,2019 visited.對(duì)此，美國(guó)患者組織認(rèn)為，這項(xiàng)短期保險(xiǎn)規(guī)定對(duì)各地的患者構(gòu)成嚴(yán)重威脅，包括癌癥、多發(fā)性硬化癥和嚴(yán)重呼吸道疾病患者。盡管遭到病人、醫(yī)療服務(wù)提供者和消費(fèi)者團(tuán)體的強(qiáng)烈反對(duì)，但奧巴馬政府仍然批準(zhǔn)了這項(xiàng) “有很大問題的規(guī)定”。于是，相關(guān)患者組織打算代表美國(guó)數(shù)千萬(wàn)患者，向法院表明，“如果這項(xiàng)規(guī)定得以生效，患者將面臨真實(shí)而嚴(yán)重的健康和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”7See Allison MacMunn,supra note 6.這是衛(wèi)生健康體系所有利益相關(guān)人以法治思維和法治方法處理醫(yī)改爭(zhēng)議，質(zhì)疑奧巴馬政府醫(yī)改具體政策很好的實(shí)例。

不獨(dú)歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家有各種類型的患者組織，發(fā)展中國(guó)家，也存在各種類型的患者組織。例如，印度的德里HIV陽(yáng)性人群網(wǎng)絡(luò) （Delhi Network of HIV positive people，DNP+）和癌癥患者救助協(xié)會(huì)（Cancer Patients Aid Association，CPAA），泰國(guó)的艾滋病通路基金會(huì) （AIDS Access Foundation），南非的治療行動(dòng)運(yùn)動(dòng) （Treatment Action Campaign，TAC），阿根廷的 “積極影響組織基金會(huì)”（Fundación Grupo Efecto Positivo），這些患者組織通過調(diào)查研究、參政議政、采取法律行動(dòng)或者發(fā)起社會(huì)活動(dòng)例如大型藥企撤訴運(yùn)動(dòng) （Big Pharma Drop the Case Campaign），這樣一些方式來(lái)維護(hù)相關(guān)患者的群體利益，8For details,see Patralekha Chatterjee,Five Years After The Indian Supreme Court’s Novartis Verdict,Intellectual Property Watch,https：//creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/4.0/,March 19,2019 visited.從而實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生健康體系各種利益相關(guān)人利益的 （基本）平衡。

從法理上說，對(duì)政府主導(dǎo)的醫(yī)改或衛(wèi)生健康政策、措施，如果利益相關(guān)人尤其是患者或者患者群體有正當(dāng)理由認(rèn)為 （可能）損害其權(quán)益，有權(quán)利通過法定程序向第三方機(jī)構(gòu) （如法院）提出質(zhì)疑或者審議?；?（生命）健康權(quán)的性質(zhì)，這屬于自然權(quán)利和正當(dāng)程序的范疇，是實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生健康體系各種利益相關(guān)人利益平衡很好的方式；而且，經(jīng)過了這種正當(dāng)程序出臺(tái)的醫(yī)改政策和措施，最易得到有效執(zhí)行從而實(shí)現(xiàn)醫(yī)改目標(biāo)。這說明，運(yùn)用法治思維和法治方式，能夠增強(qiáng)醫(yī)改和衛(wèi)生健康體系建設(shè)的公正性、正當(dāng)性，能夠有效解決醫(yī)改決策可能產(chǎn)生的爭(zhēng)議糾紛，能夠?qū)崿F(xiàn)醫(yī)改利益相關(guān)人的利益平衡，從而有利于實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生健康體系法治化。

以上說明，患者群體是醫(yī)改和衛(wèi)生健康體系建設(shè)最主要的利益相關(guān)人，是醫(yī)改和衛(wèi)生健康體系建設(shè)的主體而非醫(yī)改等衛(wèi)生健康政策、措施的客體。在醫(yī)改和衛(wèi)生健康體系建設(shè)所涉各種法律關(guān)系中，患者或者患者群體都是這種法律關(guān)系的主體。中國(guó)新醫(yī)改和衛(wèi)生健康體系相關(guān)的立法，尤其是衛(wèi)生健康體系基本法的立法，應(yīng)當(dāng)明確患者有權(quán)組織或參與各種類型的患者組織，并且明確患者組織等健康相關(guān)社會(huì)組織的法律地位、作用、功能和運(yùn)行規(guī)則，為衛(wèi)生健康體系法治化提供前提條件。

（二）NHS：衛(wèi)生健康體系法治化的典型代表

歐美、日本、韓國(guó)、新加坡和中國(guó)臺(tái)灣、香港等發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)，在衛(wèi)生健康體系法治化方面已有長(zhǎng)期的實(shí)踐和成熟的經(jīng)驗(yàn)。9詳見楊杰、劉蘭秋、李晶華主編：《部分國(guó)家衛(wèi)生基本法研究》，法律出版社2017年版，相關(guān)章節(jié)。其中，英國(guó)國(guó)家衛(wèi)生服務(wù) （NHS）是衛(wèi)生健康體系法治化的典型代表，在衛(wèi)生健康體系基本法的科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法方面，對(duì)包括香港衛(wèi)生健康體系在內(nèi)的許多國(guó)家或地區(qū)的衛(wèi)生健康體系的法治化影響至深。

在科學(xué)立法層面，就是衛(wèi)生健康體系基本立法，應(yīng)當(dāng)是有助于實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生健康體系的公平和效率、有利于最大限度地利用有限的資源有效滿足全體國(guó)民對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)合理期待的良法。英國(guó)在國(guó)家衛(wèi)生服務(wù) （NHS）制度的建立、發(fā)展與改革中，NHS的目標(biāo)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、運(yùn)作、政府職責(zé)和衛(wèi)生健康體系相關(guān)成員的權(quán)責(zé)及其運(yùn)行，都離不開一套法制規(guī)則?？梢哉f，NHS生于法律制度、變于法律制度、“光榮和夢(mèng)想”成就于法律制度。從中可以看到、感受到法治思維被淋漓盡致地運(yùn)用，值得關(guān)注、學(xué)習(xí)和深入研究。

英國(guó) 《國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)法》開宗明義：“英國(guó)的合法居民使用NHS是根據(jù)臨床需要，而不是個(gè)人的支付能力來(lái)決定。除了由國(guó)會(huì)通過立法批準(zhǔn)的一些有限情況外，NHS通常是免費(fèi)的。患者不會(huì)因不合理的理由被拒絕服務(wù)，并有權(quán)期待所在地的NHS機(jī)構(gòu)會(huì)評(píng)估當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的保健需要，執(zhí)行NHS政策和計(jì)劃，提供那些被認(rèn)為有需要的醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)?！?0Sec.1 of National Health Service Act 2006.請(qǐng)注意，《國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)法》的立法目的明確而具體，可評(píng)估、可判斷、可操作、可作為糾紛裁判的根據(jù)。該法其他部分和章節(jié)以及附件安排，都是圍繞如何實(shí)現(xiàn)這一立法目的來(lái)謀篇布局的。

例如，在NHS法律框架下，NHS的目標(biāo)是由各種衛(wèi)生服務(wù)組織 （Health service body，又稱“健康服務(wù)機(jī)構(gòu)”）依法履行它們各自的職責(zé)來(lái)完成的，而各種衛(wèi)生服務(wù)組織履行其職責(zé)實(shí)現(xiàn)NHS的功能，主要是在它們相互之間通過簽訂和履行國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)合同 （NHS合同）實(shí)現(xiàn)的。11For details,see part 4,5,6,7,National Health Service Act 2006.因此，NHS合同是健康服務(wù)機(jī)構(gòu)履行其職責(zé)、實(shí)現(xiàn)其功能的法定組織形式，而NHS合同法律制度則貫穿于 《2006年國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)法》始終；并且，該法專門規(guī)定各類健康服務(wù)機(jī)構(gòu)之間有相互合作以履行各自職能的義務(wù)。12Sec.72,National Health Service Act 2006.該法要求國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)合同條款必須合理，締約的健康服務(wù)機(jī)構(gòu)任何一方不得利用其優(yōu)勢(shì)地位，如專業(yè)上的壟斷地位，強(qiáng)加不公平條款于他方。對(duì)于合同條款有爭(zhēng)議的，一方可提請(qǐng)國(guó)務(wù) （衛(wèi)生）大臣決定。13Sec.41,part 1,NHS contract,National Health Service Act 2006.

又如，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)立法目的，英國(guó)政府引導(dǎo)社會(huì)達(dá)成共識(shí)——NHS是屬于“大家的”，即公眾的NHS。14For details,see NHS Constitution 2009.基于此，患者的決策參與權(quán)是NHS運(yùn)作的基礎(chǔ)?！?006年國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)法》第12部分規(guī)定了公眾參與和監(jiān)督法律制度，該部分共分三章，落實(shí) “公眾的NHS”理念，以確保實(shí)現(xiàn)NHS目標(biāo)：15For details,see Part 12 of National Service Act 2006.第一章病人論壇 （Patients’Forums），就病人論壇的建立、功能、入會(huì)、年度報(bào)告、運(yùn)作和監(jiān)督等事項(xiàng)作了規(guī)定；第二章，公眾參與與咨商 （Public involvement and consultation），特別就患者 （組織）與公眾健康參與委員會(huì) （The Commission for Patient and Public Involvement in Health）的設(shè)立、法律地位、職責(zé)和運(yùn)作方式作了規(guī)定；第三章，綜覽和監(jiān)督委員會(huì) （Overview and Scrutiny Committees），就其功能、聯(lián)合審查、在倫敦的活動(dòng)等問題作了安排，以確保公眾和患者 （組織）通過論壇和基金會(huì)的信托機(jī)構(gòu)影響地區(qū)衛(wèi)生行政部門的決策。

近二十年來(lái)，針對(duì)患者選擇性較差、候診時(shí)間較長(zhǎng)等問題，英國(guó)政府在維護(hù)國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)宗旨的前提下，頻繁地修改 《國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)法》某些具體制度和具體措施，尊重患者的 （知情）選擇權(quán)，改革服務(wù)方式，實(shí)行保健基金跟隨病人 （Funding follows patients）制度，確保病人能夠選擇就醫(yī)地點(diǎn)，督促醫(yī)院縮短排隊(duì)等候時(shí)間并提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量。16Emily Jackson,Medical Law： Text,Cases,and Materials,Oxford,2006,pp.42-58.所有這些，同樣是以法治思維和法治方式解決醫(yī)改問題。

為了保障NHS目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，圍繞如何組織、提供、規(guī)范和促進(jìn)國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)，《2006年國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)法》以14部分278條和22個(gè)附件的篇幅，就有關(guān)國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)的規(guī)劃、人事、技術(shù)、設(shè)施、財(cái)產(chǎn)、資金、價(jià)格、信息、用品和投融資等衛(wèi)生體系一切要素，作出制度安排，形成了一部百科全書式的衛(wèi)生體系基本法，是各國(guó)衛(wèi)生體系基本法的集大成者。

在嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法問題上，NHS同樣積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。在嚴(yán)格執(zhí)法方面，英國(guó)衛(wèi)生部 （Department of Health）制定并推廣 《標(biāo)準(zhǔn)全科醫(yī)療服務(wù)合同》（Standard General Medical Services Contract）等NHS格式合同，就國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)節(jié)委員會(huì) （the NHS Commissioning Board）與全科醫(yī)療服務(wù)提供者之間如何執(zhí)行國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)法提供相關(guān)全科醫(yī)療服務(wù)作出合同履行上的安排。17Department of Health,Standard General Medical Services Contract,https：//www.gov.uk/government/publications/standard-generalmedical-services-contract,April 19,2018 visited.在公正司法方面，英國(guó)法院設(shè)立NHS法庭 （The NHS Tribunal）獨(dú)立審裁相關(guān)案件，一是依患者的申請(qǐng)，審理NHS不提供某種服務(wù)，例如，不接受某個(gè)病人的住院治療申請(qǐng)，是否非法、是否非理性——異常不合理、是否侵犯人權(quán)，以保障人人獲得（基本）醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的均等性；18See Emily Jackson,supra note 16,pp.83-84,87-89.二是受理任何人對(duì)NHS醫(yī)生的指控、質(zhì)詢，特別針對(duì)從業(yè)者：（1）有可能以一種對(duì)NHS有害的方式行事；（2）被懷疑可能已經(jīng)犯下欺詐 （fraud）的行為；或者 （3）另有其他不適合被列入NHS人員清單的情況，19The NHS Tribunal,How to refer to the NHS,Tribunal,http：//www.nhstribunal.scot.nhs.uk/making-a-referral/,July 20,2017 visited.對(duì)有可能破壞、損害NHS的行為，通過合理的制度安排進(jìn)行廣泛的社會(huì)監(jiān)督和嚴(yán)格的司法監(jiān)督。在全民守法方面，所有有醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求的人，均須按照國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)法規(guī)定的就醫(yī)秩序就醫(yī)，對(duì)于衛(wèi)生服務(wù)不滿的投訴、索賠或控告，也須按照該法規(guī)定的程序申請(qǐng)調(diào)查或者處理。

以上說明，基于法治思維，英國(guó)衛(wèi)生健康體系在立法、執(zhí)法和司法等法治環(huán)節(jié)，都是圍繞建立、維護(hù)、完善國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)基本制度展開的。沒有法治思維，便沒有NHS的成功；而NHS具體制度的設(shè)計(jì)和變更，則因時(shí)隨具體的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件的變化而作相應(yīng)的調(diào)整，這同樣是法治思維的體現(xiàn)和要求。英國(guó)NHS對(duì)于法治思維的運(yùn)用，對(duì)于衛(wèi)生健康體系法治化的追求，做到了 “以較低支出實(shí)現(xiàn)民眾醫(yī)療普遍保障”，20黃清華：《醫(yī)改夢(mèng)想：以較低支出實(shí)現(xiàn)民眾醫(yī)療普遍保障——英國(guó)的法治化實(shí)踐與啟示》，載 《中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)》2013年第9期?？芍^衛(wèi)生健康體系法治史上最經(jīng)典的成功事例，被美國(guó)著名學(xué)者林賽 （Lindsay）譽(yù)為 “20世紀(jì)最偉大的成就之一”。21參見中國(guó)疾病預(yù)防控制中心婦幼保健中心：《社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)背景知識(shí)》，載于中英城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)與貧困救助項(xiàng)目 （UHPP）文件；郭巖：《初級(jí)衛(wèi)生保健評(píng)價(jià)》，載于1997年3月17日中華人民共和國(guó)衛(wèi)生部疾病控制司主編的內(nèi)部資料。

二、中國(guó)衛(wèi)生健康體系法治化問題

盡管中英美三國(guó)衛(wèi)生健康體系在管理體制和運(yùn)行機(jī)制上存在一定差異，但在運(yùn)用法治原理促進(jìn)衛(wèi)生健康體系公平和效率的目標(biāo)上，在最大限度地利用有限的公共資源有效滿足全體國(guó)民對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的合理期待上，應(yīng)當(dāng)是一致的。這就為討論中國(guó)衛(wèi)生健康體系法治化問題提供了前提。為此，這一部分首先討論新醫(yī)改與中國(guó)衛(wèi)生健康體系法治化的關(guān)系，然后討論如何以法治思維促進(jìn)中國(guó)衛(wèi)生健康體系法治化。

（一）從 “三醫(yī)”問題看中國(guó)衛(wèi)生健康體系法治化

強(qiáng)調(diào)衛(wèi)生健康體系法治化，對(duì)于中國(guó)新醫(yī)改具有特殊重要的意義。這是因?yàn)椋箩t(yī)改十年，中國(guó)衛(wèi)生健康體系仍然普遍地存在諸多弊端：醫(yī)療領(lǐng)域過度醫(yī)療、醫(yī)療服務(wù)定價(jià)不合理、亂收費(fèi)、濫用新技術(shù)、繁雜的醫(yī)療流程、參與 “制造”藥價(jià)虛高、騙取醫(yī)保資金、貪污受賄、管理成本高企，醫(yī)藥領(lǐng)域廉價(jià)藥短缺和藥品價(jià)格虛高，醫(yī)保領(lǐng)域保障苦樂不均、群眾保障低水平、部分機(jī)構(gòu)人員參與騙保，再就是 “三醫(yī)”領(lǐng)域普遍存在監(jiān)管失靈問題。尤其是監(jiān)管失靈，直接損害法治關(guān)于公平正義的基本標(biāo)準(zhǔn)和要求，與衛(wèi)生健康領(lǐng)域的腐敗、貪污和浪費(fèi)互為因果，為害更甚。這些問題疊加在一起，導(dǎo)致不合理的衛(wèi)生支出越來(lái)越高，有限的衛(wèi)生總投入被大量浪費(fèi)，“看病貴”問題不僅得不到解決，而且日益突出，普通群眾得不到與國(guó)家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)發(fā)展水平相一致的醫(yī)療保健保障。

深入分析上述這些問題，中國(guó)衛(wèi)生健康體系法治化水平低是一個(gè)重要原因：有些問題，例如，醫(yī)療方面濫用新技術(shù)，繁雜的醫(yī)療流程，醫(yī)保方面苦樂不均，與無(wú)法可依密切相關(guān)；有些問題，例如，醫(yī)療服務(wù)定價(jià)不合理，藥品價(jià)格虛高，凸顯現(xiàn)行法律如 《價(jià)格法》《藥品管理法》的立法質(zhì)量問題——對(duì)于醫(yī)療服務(wù)和藥品價(jià)格政策的立法，不明確、不合理，缺乏督促政府履行保障職責(zé)具體的法律機(jī)制，缺乏必要的 “政府兜底條款”。22例如，根據(jù)法國(guó) 《藥品法》規(guī)定，列入社會(huì)保險(xiǎn)報(bào)銷的藥品，是法國(guó)所有的工業(yè)產(chǎn)品中，價(jià)格唯一受到國(guó)家控制的商品。該法規(guī)定了藥品降價(jià)制度，對(duì)制藥廠商與政府價(jià)格委員會(huì)達(dá)不成降低價(jià)格協(xié)議的藥品，可由政府頒布強(qiáng)制令，降價(jià)幅度最高可達(dá)50%。參見廣東省市場(chǎng)研究所課題組：《國(guó)外解決群眾看病難看病貴問題的措施》，載 《粵港澳市場(chǎng)與價(jià)格》2008年第10期。而更多的問題，例如，過度醫(yī)療、亂收費(fèi)、藥價(jià)虛高、騙保、貪賄，則主要是執(zhí)法不嚴(yán)，或者缺乏司法有效監(jiān)督所致。執(zhí)法不嚴(yán)，具體表現(xiàn)為選擇性執(zhí)法和運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)式治理，損害法治權(quán)威。例如，選擇性執(zhí)法，“法律是否適用、對(duì)誰(shuí)適用、如何適用，皆取決于執(zhí)法者自身的判斷甚至好惡，最終導(dǎo)致法律失去公正性，喪失人們的信任和社會(huì)的信仰，因而失去法的權(quán)威性，導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義違法?！?3端木奕祺、王美利：《對(duì)培育和弘揚(yáng)法治精神的幾點(diǎn)思考》，載 《學(xué)理論》2015年第31期。缺乏司法有效監(jiān)督，具體表現(xiàn)為醫(yī)改和衛(wèi)生健康體系多為法外之地，患者群體 （這里主要指普通群眾身份的那部分患者）作為 （新）醫(yī)改最主要的利益相關(guān)人，面對(duì)不利于己的醫(yī)改政策、行政措施或者其他具體安排，不能從法律程序上提出質(zhì)疑要求更改或者要求宣告無(wú)效，因而也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效的醫(yī)改參與，對(duì)于 “三醫(yī)”領(lǐng)域存在的問題也就無(wú)法實(shí)施有效的法治監(jiān)督，以致監(jiān)管失靈。正如前述美國(guó)醫(yī)改法治事 （案）例所揭示的那樣，對(duì)醫(yī)改有效的司法監(jiān)督或者其他形式的法治監(jiān)督，需要建立社會(huì)權(quán)利救濟(jì)機(jī)制和患者組織代表或代理維權(quán)機(jī)制。

由此可知，中國(guó) “三醫(yī)”領(lǐng)域的監(jiān)管失靈，既有醫(yī)改司法監(jiān)督機(jī)制缺失的原因，而作為公眾的患者群體缺乏患者組織對(duì)醫(yī)改有效的參與，包括參與決策、決策執(zhí)行或者監(jiān)督?jīng)Q策執(zhí)行，也是重要因素。究其實(shí)質(zhì)，是法治監(jiān)督主體存在結(jié)構(gòu)性缺失。這就凸顯健康權(quán)三維理論對(duì)于中國(guó)衛(wèi)生健康體系法治化建設(shè)的必要性。所有這些問題，從思維層次上看，則是新醫(yī)改各種參與者和中國(guó)衛(wèi)生健康體系建設(shè) （者）缺乏法治思維的結(jié)果。

（二）法治思維與中國(guó)衛(wèi)生健康體系法治化

基于中國(guó)衛(wèi)生健康體系法治化的要求，在新醫(yī)改過程中，無(wú)論中央還是地方政府出臺(tái)的醫(yī)改政策、措施，或者醫(yī)療、醫(yī)藥和醫(yī)保行政主管部門制定的具體政策和措施，抑或醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、醫(yī)藥企業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu) （包括商業(yè)保險(xiǎn)公司）所作的具體安排，從公正合理、利益均衡的法治原理來(lái)說，凡是涉及利益相關(guān)人健康權(quán)尊重、實(shí)現(xiàn)和保護(hù)的事項(xiàng)，都應(yīng)該納入法制軌道，以法治思維和法治方式處理，做到在衛(wèi)生健康體系基本法的框架下，通過建章立制，不僅要完善民事和行政爭(zhēng)議處理的法律程序，而且要建立 （健康權(quán)）社會(huì)權(quán)利保障的司法程序，建立患者 （權(quán)利）組織代表或代理維權(quán)機(jī)制，確保所有利益相關(guān)人能夠在衛(wèi)生健康領(lǐng)域 “辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”，而不是由強(qiáng)勢(shì)一方隨意制定規(guī)則，隨意安排處置。為此，中國(guó)衛(wèi)生健康體系法治化建設(shè)，在法治思維上，要特別重視培育患者 （權(quán)利）組織、病人安全組織等患者團(tuán)體，發(fā)揮這些患者組織在以下三個(gè)層面參與決策、平衡利益、溝通信息、互助自律、維護(hù)權(quán)益、開展社會(huì)監(jiān)督的積極作用，其要義在于促進(jìn)藥物的可及性，確?；踞t(yī)療衛(wèi)生服務(wù) “安全、有效、價(jià)廉、方便”，推動(dòng)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平的提高，防止基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)淪為低質(zhì)量服務(wù)。

首先，在政府及其相關(guān)主管部門層面，有關(guān)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的項(xiàng)目、價(jià)格、質(zhì)量及其安全管理，無(wú)支付能力的患者依法享有的急救醫(yī)療權(quán)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)；基本醫(yī)療保險(xiǎn)和其他醫(yī)療保險(xiǎn)險(xiǎn)種的覆蓋范圍、相應(yīng)的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)率、報(bào)銷比例、支付方式，投保人、受益人資格及其限制，某項(xiàng)具體的診療服務(wù)或者某種具體疾病的診治是否納入醫(yī)保范圍，以及納入醫(yī)保范圍的條件和具體要求；基本藥物、醫(yī)療器械的可及性，包括它們的范圍、種類、品種、價(jià)格和可報(bào)銷情況，以及就這些問題進(jìn)行決策和發(fā)生爭(zhēng)議的相關(guān)程序性安排，應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)衛(wèi)生健康體系法治化調(diào)整的范圍。

其次，在醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、醫(yī)藥企業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)層面，患者在接受醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)過程中，凡涉及診療合理性 （是否過度醫(yī)療）、醫(yī)療收費(fèi)問題，醫(yī)院不提供納入醫(yī)保的基本藥物，醫(yī)院要求尚未治愈的患者出院，或者沒有法律依據(jù)拒絕收治 （醫(yī)保）患者，或者拒絕為患者辦理轉(zhuǎn)院手續(xù)，或者要求患者接受費(fèi)用昂貴的治療，例如，要求患者入住重癥監(jiān)護(hù)室 （ICU）；醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)有關(guān) （商業(yè)）保險(xiǎn)投保和理賠條件、保障范圍、期限、程序和處理情況，拒賠的事由和舉證；醫(yī)藥企業(yè)有關(guān)藥品器械的質(zhì)量、價(jià)格和安全，處理這些涉及權(quán)利和利益問題產(chǎn)生的各種爭(zhēng)議的處理程序，等等，都應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)衛(wèi)生健康體系法治化調(diào)整的范圍。

最后，在從業(yè)人員層面，對(duì)于醫(yī)生、護(hù)士和藥劑師等衛(wèi)生健康領(lǐng)域的專業(yè)人士不良職業(yè)行為的范圍、監(jiān)督管理、投訴申告，應(yīng)當(dāng)像英國(guó)法那樣，建立行業(yè)自律、行政監(jiān)管和直接申請(qǐng)司法審查的法治機(jī)制。這也是中國(guó)衛(wèi)生健康體系法治化的題中應(yīng)有之意。

落實(shí)衛(wèi)生健康體系法治化以上三個(gè)方面的含義，都需要以法治思維特別重視培育患者組織參與衛(wèi)生健康體系社會(huì)建設(shè)的作用。由此可知，新醫(yī)改中的法治缺失，具體表現(xiàn)為患者組織及其功能和作用的缺失，而其本質(zhì)，則是新醫(yī)改中法治公平正義的基本標(biāo)準(zhǔn)和要求被遺忘或者被放棄。這不僅導(dǎo)致醫(yī)鬧暴力、社會(huì)失序，也導(dǎo)致衛(wèi)生資源的無(wú)效率和嚴(yán)重浪費(fèi)。因此，強(qiáng)調(diào)醫(yī)改法治思維，重視以法治方式處理醫(yī)改中的分歧或爭(zhēng)議，就在于消除在傳統(tǒng)思維模式下所形成的那些與法治本質(zhì)要求不符的思維方式和行事方式。為解決上述這些問題，中國(guó)新醫(yī)改，應(yīng)當(dāng)引入健康權(quán)三維理論，明確健康權(quán)固有健康相關(guān)決策參與權(quán)等政治權(quán)利要素。

三、對(duì)完善 《衛(wèi)生健康基本法草案》的要求

如前所述，《衛(wèi)生健康基本法草案》的修訂和完善，應(yīng)當(dāng)有利于促進(jìn)中國(guó)衛(wèi)生健康體系法治化，服務(wù)于促進(jìn)衛(wèi)生健康體系公平和效率，服務(wù)于最大限度地利用有限的資源有效滿足全體國(guó)民對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的合理期待。基于健康權(quán)三維理論以醫(yī)改法治思維完善 《衛(wèi)生健康基本法草案》，必須嚴(yán)肅思考健康權(quán)所固有的健康相關(guān)民事權(quán)利要素、社會(huì)權(quán)利要素和政治權(quán)利要素對(duì)于制定醫(yī)改政策法律的指引、保障和規(guī)范價(jià)值。這是因?yàn)椋侥壳盀橹?，唯有健康?quán)三維理論可為修訂 《衛(wèi)生健康基本法草案》提供最完整、最周延的權(quán)利要素清單，而這些權(quán)利要素——即具體的健康權(quán)是否完整、周延，將直接決定衛(wèi)生健康基本法立法的科學(xué)水平，決定患者群體對(duì)于醫(yī)改決策和決策執(zhí)行有效參與的水平，這對(duì)于促進(jìn)衛(wèi)生健康體系公平和效率，最大限度地利用有限的資源不可或缺?；诖?，修訂 《衛(wèi)生健康基本法草案》，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決 “目的與措施”的關(guān)系問題，以及全面地、完整地尊重、實(shí)現(xiàn)和保護(hù)健康權(quán)問題。為此，需要正確認(rèn)識(shí)該草案第四條所涉法理問題。

（一） “目的與措施”的關(guān)系問題

《衛(wèi)生健康基本法草案》的立法目的是為了 “實(shí)現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，提高國(guó)民健康水平”（第一條），為此，草案規(guī)定了 “公民依法享有從國(guó)家和社會(huì)獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的權(quán)利”（第五條第一款）“國(guó)家建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度”（第五條第二款）。由此，相應(yīng)的主要立法問題就是：該草案所有章節(jié)其他條文，能夠以法治方式方法形成合力實(shí)現(xiàn)這一立法目的嗎？

從這個(gè)最根本的問題出發(fā)，不難判斷，《衛(wèi)生健康基本法草案》所要指引、調(diào)整和規(guī)范的基本問題是：誰(shuí)是基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的組織者、營(yíng)運(yùn)者、協(xié)助者、（直接）提供者？他們各自的功能和職責(zé)是什么？“人人”應(yīng)當(dāng)向誰(shuí)要求提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)？怎樣判斷某種醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)請(qǐng)求是否屬于基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的范圍？如果沒有支付能力被 （直接）提供者拒絕提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)怎么辦？應(yīng)當(dāng)向誰(shuí)依什么程序主張基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)救濟(jì)？如果申請(qǐng)醫(yī)療救濟(jì)而不得怎么辦？如果因?yàn)樯暾?qǐng)醫(yī)療救濟(jì)而延誤診治造成損害怎么辦？對(duì)于基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的組織者、營(yíng)運(yùn)者、協(xié)助者、（直接）提供者來(lái)說，哪些行為屬于對(duì) “國(guó)家建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度”有重要貢獻(xiàn)應(yīng)當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)、如何獎(jiǎng)勵(lì)、誰(shuí)來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)？哪些行為屬于違反或者損害 “國(guó)家基本醫(yī)療衛(wèi)生制度”應(yīng)受懲罰、如何懲罰、誰(shuí)來(lái)懲罰等諸如此類的 “目的與措施”問題，該草案還很不清晰，可實(shí)踐性、可操作性、可救濟(jì)性、可獎(jiǎng)懲性還很欠缺。例如，因基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的組織、管理問題，已被列入醫(yī)保范圍治療多發(fā)性硬化癥的基本藥物倍泰龍，醫(yī)院難以提供患者需要自費(fèi)到藥店購(gòu)買，導(dǎo)致 “北京近百名多發(fā)性硬化癥患者面臨用不上、買不起的困境?！?4周思宇：《罕見病用藥：進(jìn)得了醫(yī)保，進(jìn)不了醫(yī)院》，南方網(wǎng)：http://news.southcn.com/nfzm/content/2018-09/01/content_183143961.htm，2018年8月30日訪問。類似這種失職行為，《衛(wèi)生健康基本法草案》一旦通過該法生效實(shí)施，算不算損害國(guó)家基本醫(yī)療衛(wèi)生制度的行為？如果算，應(yīng)當(dāng)如何處理？

因此，在修訂 《衛(wèi)生健康基本法草案》的過程中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確哪些行為屬于損害國(guó)家基本醫(yī)療衛(wèi)生制度的行為，國(guó)家準(zhǔn)備采取哪些具體措施來(lái)建立和維護(hù)基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，并且圍繞建立和維護(hù)基本醫(yī)療衛(wèi)生制度可能出現(xiàn)的糾紛形態(tài)和法律責(zé)任，提出具體的解決方案，明確國(guó)家準(zhǔn)備以什么樣的糾紛解決機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制來(lái)處理這些糾紛或者法律問題。從這個(gè)角度來(lái)講，該草案法律責(zé)任一章，無(wú)論在實(shí)體法還是在程序法上，都需要大幅加強(qiáng)。

（二）全面尊重和保障健康權(quán)問題

為了確保 “人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”，衛(wèi)生健康基本 （立）法應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確地、完整地、全面地規(guī)定健康權(quán)，這是科學(xué)立法的必然要求。當(dāng)前，《衛(wèi)生健康基本法草案》第四條規(guī)定：“公民享有健康權(quán)。國(guó)家和社會(huì)尊重、保護(hù)公民的健康權(quán)。”圍繞這一規(guī)定，該草案在相關(guān)章節(jié)僅規(guī)定了公民基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)獲得權(quán)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)參加權(quán)、健康教育獲得權(quán)、國(guó)家免疫規(guī)劃疫苗接種權(quán)、知情同意權(quán)、臨床試驗(yàn)或醫(yī)學(xué)研究參與權(quán)、隱私權(quán)、個(gè)人信息權(quán) （益）、人格尊嚴(yán)權(quán)。根據(jù)健康權(quán)三維理論，這些規(guī)定存在嚴(yán)重的權(quán)利 （要素）遺漏問題：（1）在健康權(quán)民事權(quán)利要素方面，遺漏了知情選擇權(quán)；（2）在健康權(quán)社會(huì)權(quán)利要素方面，遺漏了醫(yī)療救濟(jì)獲得權(quán)和醫(yī)療安全權(quán)；（3）在健康權(quán)政治權(quán)利要素方面，遺漏了健康相關(guān)決策參與、言論自由和結(jié)社的權(quán)利。

之所以稱之為 “遺漏”，是因?yàn)檫@些被忽略的權(quán)利要素，都是決定健康的因素，對(duì)于促進(jìn)健康都是不可或缺的。無(wú)論有意還是無(wú)意，立法 （參與）者如果忽略這些具體的健康權(quán)，將十分不利于第一條 “保障和實(shí)現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，提高公民健康水平，推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)”立法目的的實(shí)現(xiàn)。例如，沒有醫(yī)療救濟(jì)獲得權(quán)和醫(yī)療安全權(quán)，人人獲得 “安全、有效、方便、價(jià)廉的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”就缺乏必要的法律權(quán)利基礎(chǔ)。沒有健康決策參與權(quán)，中國(guó)衛(wèi)生體系的公平性就不可能實(shí)現(xiàn)。這是中國(guó)醫(yī)改已經(jīng)反復(fù)證明了的事實(shí)和基本判斷。建議修訂草案時(shí)，明確規(guī)定公民健康決策參與權(quán)、意見表達(dá)權(quán)和組建 （各種）患者權(quán)利組織權(quán)，以及知情選擇權(quán)、醫(yī)療救濟(jì)獲得權(quán)和醫(yī)療安全權(quán)。

需要指出的是，根據(jù)法理和倫理，醫(yī)療救濟(jì)獲得權(quán)是指沒有支付能力的患者依法享有的向政府申請(qǐng)醫(yī)療救濟(jì)金的權(quán)利，以 （部分）彌補(bǔ)支付能力不足的部分。其法 （倫）理根據(jù)來(lái)源于 “國(guó)家對(duì)那些沒有足夠的收入的人，負(fù)有特殊責(zé)任提供必要的醫(yī)療保險(xiǎn)和衛(wèi)生保健設(shè)施”。25Para.19,General Comment No.14.CESCR.UN.醫(yī)療安全權(quán)，又稱患者安全權(quán)，“則是指每個(gè)人都有權(quán)獲得安全且有效、方便、價(jià)廉的醫(yī)護(hù)服務(wù)；這意味著每個(gè)人都有權(quán)獲得以專業(yè)注意、合格技能和能力為基礎(chǔ)提供的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。”26For details,see the Australian Charter of Healthcare Rights 2008.其法 （倫）理根據(jù)來(lái)源于“健康設(shè)施、物品和服務(wù)必須是在科學(xué)和醫(yī)學(xué)上是合理的，并具有良好的品質(zhì)。這尤其需要熟練的醫(yī)療人員、藥品和醫(yī)院設(shè)備獲得科學(xué)認(rèn)證并沒有超過有效期、安全和可飲用的清潔水、足夠的衛(wèi)生條件等?！?7Para.12（4）， General Comment No.14.CESCR.UN.

鑒于患者組織等健康相關(guān)社會(huì)組織，（1）為保障公民基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)獲得權(quán)和相關(guān)的其他各項(xiàng)患者權(quán)利所必須，（2）為代表患者群體參與醫(yī)改利益博弈所必須，（3）為增進(jìn)醫(yī)患溝通、改善醫(yī)患關(guān)系所必須，（4）為增進(jìn)患者群體自律維護(hù)基本醫(yī)療衛(wèi)生制度所必須，而 《衛(wèi)生健康基本法草案》各章節(jié)均無(wú)健康相關(guān)社會(huì)組織的制度安排。建議修訂 《衛(wèi)生健康基本法草案》時(shí)，新增 “健康相關(guān)社會(huì)組織”一章，就患者組織等健康相關(guān)社會(huì)組織的建構(gòu)、運(yùn)行和活動(dòng)等作出基本規(guī)范，以此彌補(bǔ)該草案第九十八條第一款 “國(guó)家鼓勵(lì)公眾、社會(huì)組織等對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)工作進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督”過于空泛、無(wú)法落地的缺陷。深信沒有患者組織等健康相關(guān)社會(huì)組織有效的健康決策參與，該草案第八十六條第一款 “國(guó)家建立健全機(jī)構(gòu)自治、行業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的醫(yī)療衛(wèi)生綜合監(jiān)督管理體系”的規(guī)定，就始終因存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性問題而難以發(fā)揮其功效。

（三）如何修改草案第四條

從全面尊重和保障健康權(quán)的立場(chǎng)來(lái)看，《衛(wèi)生健康基本法草案》第四條關(guān)于 “國(guó)家和社會(huì)尊重、保護(hù)公民的健康權(quán)”的規(guī)定，存在嚴(yán)重的法理問題，必須引起重視：

其一，與本法的立法目的及具體的制度安排不符。為了實(shí)現(xiàn)立法目的，其他相關(guān)章節(jié)條文應(yīng)就如何 “保障和實(shí)現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，提高公民健康水平”作出相應(yīng)的制度、措施和法律責(zé)任安排。因此，該草案第四條，無(wú)論如何都繞不開 “實(shí)現(xiàn)”或者 “保障”用詞，否則，從立法指導(dǎo)思想上和具體制度安排上就不可能全面尊重和保障健康權(quán)，這樣的衛(wèi)生健康基本 （立）法，就勢(shì)必會(huì)存在嚴(yán)重不足甚至缺陷。

其二，健康權(quán)，根據(jù)中國(guó)簽署、對(duì)中國(guó)生效的 《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》，作為積極人權(quán)，系要求締約國(guó)主動(dòng)采取措施積極實(shí)現(xiàn)的人權(quán)，要求國(guó)家不僅尊重、保護(hù)，還要求國(guó)家采取有效措施 （逐步）“充分實(shí)現(xiàn)”。為此，《第十四號(hào)一般性意見》就締約國(guó)應(yīng)如何尊重、實(shí)現(xiàn)和保護(hù)健康權(quán)作了詳細(xì)指引。作為該公約締約國(guó)，本條立法應(yīng)當(dāng)考慮與該公約第12條關(guān)于 “充分實(shí)現(xiàn)”健康權(quán)的規(guī)定相銜接。

其三，理論研究表明，健康權(quán)對(duì)締約國(guó)施加了三個(gè)層面的義務(wù)：尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)?！氨Ｗo(hù)的義務(wù)，著重從民事權(quán)利的角度，表達(dá)了健康權(quán)的內(nèi)在要求；實(shí)現(xiàn)的義務(wù)，著重從社會(huì)權(quán)利的角度，表達(dá)了健康權(quán)的內(nèi)在要求；而尊重的義務(wù)，則著重從政治權(quán)利的角度，表達(dá)了健康權(quán)的內(nèi)在要求。”28參見前引1，黃清華文。因此，該草案第四條完整的表述，應(yīng)是 “國(guó)家和社會(huì)尊重、保護(hù)、實(shí)現(xiàn)公民的健康權(quán)”；考慮到“保障”有 “保護(hù)和實(shí)現(xiàn)”之意，本條亦可表述為 “國(guó)家和社會(huì)尊重、保障公民的健康權(quán)”。

建議 《衛(wèi)生健康基本法草案》對(duì)于公民健康權(quán)作出這樣的制度設(shè)計(jì)，不僅吸收了世界上先進(jìn)衛(wèi)生體系的普遍經(jīng)驗(yàn)，也有中國(guó)締結(jié)的國(guó)際公約和聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化理事會(huì)關(guān)于健康權(quán)的《第十四號(hào)評(píng)論》，以及健康權(quán)三維理論作為依據(jù)。從新醫(yī)改實(shí)踐來(lái)看，從滿足公眾對(duì)于基本醫(yī)療衛(wèi)生制度和健康中國(guó)建設(shè)的合理期待來(lái)看，也甚為必要。

結(jié)語(yǔ)

新醫(yī)改的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括中國(guó)衛(wèi)生健康體系法治化，而法治思維對(duì)于衛(wèi)生健康體系實(shí)現(xiàn)法治化，對(duì)于搞好醫(yī)改促進(jìn)衛(wèi)生健康體系公平和效率，最大限度地利用有限的資源不可或缺。英美等國(guó)家或地區(qū)在運(yùn)用法治思維以法治方式解決醫(yī)改問題上，有很好的經(jīng)驗(yàn)值得中國(guó)借鑒。健康權(quán)三維理論正是在總結(jié)這些發(fā)達(dá)國(guó)家 （地區(qū)）和發(fā)展中國(guó)家衛(wèi)生健康體系法治化基本經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出來(lái)的，是關(guān)于衛(wèi)生健康體系如何踐行良法善治的理論，因而也是中國(guó)新醫(yī)改與衛(wèi)生健康體系法治化的基礎(chǔ)理論。

運(yùn)用法治思維和法治方式解決中國(guó)新醫(yī)改面臨的諸多問題，在思想理論上應(yīng)當(dāng)明確，新醫(yī)改過程中，無(wú)論中央還是地方政府出臺(tái)的醫(yī)改政策、措施，或者醫(yī)療、醫(yī)藥和醫(yī)保行政主管部門制定的具體政策和措施，抑或醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、醫(yī)藥企業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu) （包括商業(yè)保險(xiǎn)公司）所作的具體安排，從法治原理來(lái)說，凡是涉及利益相關(guān)人健康權(quán)尊重、實(shí)現(xiàn)和保護(hù)的事項(xiàng)，都應(yīng)該從法治監(jiān)督的立場(chǎng)出發(fā)，尊重患者組織等健康相關(guān)社會(huì)組織的健康決策參與權(quán)，將相關(guān)實(shí)體問題和程序問題，在涉及政府、企事業(yè)和衛(wèi)生健康從業(yè)人員三個(gè)層面，盡可能地納入法治軌道，以法治方式處理。

為此，必須搞好衛(wèi)生健康基本法的科學(xué)立法，確保醫(yī)改政策法律的制定能夠最大限度地利用有限的資源有效滿足國(guó)民對(duì)衛(wèi)生公平和衛(wèi)生效率的合理期待。為此，在思想方法上，應(yīng)當(dāng)盡快改變以政策和行政措施推進(jìn)醫(yī)改的做法，換之以法律、（行政）法規(guī)推動(dòng)醫(yī)改，因?yàn)楹笳?“目的與措施”的邏輯關(guān)系更加明確，針對(duì)性、指導(dǎo)性、規(guī)范性和約束力更強(qiáng)，更有利于推進(jìn)醫(yī)改目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。修訂 《衛(wèi)生健康基本法草案》，建議重點(diǎn)解決好以下問題：

一是應(yīng)當(dāng)圍繞國(guó)家建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，保障和實(shí)現(xiàn)人人享有 “安全、有效、方便、價(jià)廉的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”，提高全民健康水平這一根本目的，安排各種相關(guān)的具體制度和措施，使之形成一個(gè)相互依靠、相互支撐產(chǎn)生合力的完整的衛(wèi)生健康基本制度體系。這些制度和措施應(yīng)當(dāng)具有可實(shí)踐性、可操作性、可救濟(jì)性和可問責(zé)性，以此確保基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)人人公平可及。為此，尤其應(yīng)當(dāng)圍繞公民對(duì)于基本醫(yī)療衛(wèi)生制度的合理訴求和國(guó)家對(duì)于基本醫(yī)療衛(wèi)生制度建立、運(yùn)行和維護(hù)的職責(zé)，建立相應(yīng)的實(shí)體法律制度、程序法律制度、相應(yīng)的糾紛解決機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制，重點(diǎn)突出政府對(duì)于基本醫(yī)療衛(wèi)生制度的政治責(zé)任和政府相關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)的法律責(zé)任。

二是全面地、完整地尊重、實(shí)現(xiàn)和保護(hù)健康權(quán)。在 《衛(wèi)生健康基本法草案》現(xiàn)有章節(jié)條文規(guī)定的公民健康權(quán)利的基礎(chǔ)上，至少應(yīng)當(dāng)增加公民健康決策參與權(quán)、意見表達(dá)權(quán)和組建患者權(quán)利組織權(quán)，以及知情選擇權(quán)、醫(yī)療救濟(jì)獲得權(quán)和醫(yī)療安全權(quán)。

三是建議 《衛(wèi)生健康基本法草案》新增 “健康相關(guān)社會(huì)組織”一章，就患者權(quán)利組織等健康相關(guān)社會(huì)組織的目標(biāo)、任務(wù)、建構(gòu)、運(yùn)行和活動(dòng)等作出基本規(guī)范，以此彌補(bǔ) 《草案》第九十八條第一款 “國(guó)家鼓勵(lì)公眾、社會(huì)組織等對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)工作進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督”過于空泛、無(wú)法落地的嚴(yán)重缺陷，確保 《草案》第八十六條第一款 “國(guó)家建立健全機(jī)構(gòu)自治、行業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的醫(yī)療衛(wèi)生綜合監(jiān)督管理體系”得以有效和高效運(yùn)行。