從概念到制度：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人的構(gòu)建

張繼承 陳逸彤

內(nèi)容提要：我國 《民法總則》結(jié)合中國實際情況，單獨設(shè)立特別法人類型，規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以依法取得法人資格，這對我國未來農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展必會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，其意義自不待言。但由于我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織一直缺乏統(tǒng)一的立法，其 “特別法人”概念仍界定不明、具體規(guī)則尚付之闕如，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織從 “特別法人”概念走向 “特別法人制度”仍存在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主體虛位、“特別法人制度”立法模式選擇等難題，因此有必要從法律上完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的規(guī)定，重構(gòu)其主體地位，厘定“特別法人”之核心要素。同時，建議制定 《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的目的、設(shè)立、財產(chǎn)、收益分配等有關(guān)法律問題進行專門規(guī)定。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是以土地所有權(quán)為基礎(chǔ)并以生產(chǎn)隊為單位的組織，盡管經(jīng)過多次改革，現(xiàn)在農(nóng)村集體土地已經(jīng)實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，由集體成員承包到戶，但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織仍發(fā)揮著重要作用。雖然 《憲法》中明確規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體地位，但理論和實務(wù)界對其概念以及如何治理等具體層面的問題仍欠缺研究，直到我國 《民法總則》出臺后其法人地位才正式得到確認(rèn)。《民法總則》僅用一個條文規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，有關(guān)的制度均未有具體規(guī)定，其操作性就大打折扣。因此，本文試圖對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人制度構(gòu)建的疑難問題予以深入探討，思考農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人的制度安排問題，大體思路是圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 “特別法人”概念界定問題、“特別法人制度”的基本原則、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織從 “特別法人”法典用語走向 “特別法人制度”進路存在的問題以及規(guī)范體系的立法完善建議四個方面展開探討，以期推動其制度的具體構(gòu)建。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 “特別法人”概念界定

在我國 《民法總則》頒布施行之前，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在法律上并未有確切的內(nèi)涵和具體類型，其概念使用一直處于較為混亂的狀態(tài)，其定位并不明確。①就結(jié)構(gòu)主義法人分類的邏輯劃分而言，將法人類型劃分為社團法人與財團法人兩大類，社團法人是以社員為基礎(chǔ)的人的集合，而財團法人是以財產(chǎn)為基礎(chǔ)的集合體。參見羅昆：《我國民法典法人基本類型模式選擇》，載 《法學(xué)研究》2016年第4期。即使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人被定位為 “特別法人”，也尚有諸多問題有待澄清和規(guī)范化。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 “特別法人”概念界定困惑

我國 《民法總則》開創(chuàng)性地提出 “特別法人”分類，確有立法上的卓見，②從籍合組織角度來看，特別法人分類意義重大。籍合組織是指因戶籍、房籍、地籍等連結(jié)因素而集合成員所形成的社會組織，具有與人合組織、資合組織迥異的功能屬性與結(jié)構(gòu)特點。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織雖然是以實現(xiàn)經(jīng)濟目的而存續(xù)的組織，但其成員卻是基于當(dāng)?shù)貞艏P(guān)系而連結(jié)在一起的，將其單純歸類于營利或非營利法人均不合適。參見陳甦：《籍合組織的特性與法律規(guī)制的策略》，載 《清華法學(xué)》2018年第3期。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“特別法人”概念的法律文本使用在法典化潮流中開啟了法人類型化之制度先河，其意義自不必過多言表，然農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為特別法人類型在民法典中確立，是否就高枕無憂了呢？從我國現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)的規(guī)范表達來看，并不樂觀。

根據(jù)北大法寶中國法律法規(guī)檢索系統(tǒng)的統(tǒng)計，有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的法律文件共計9377部。③其中中央立法層面有507部，具體包括法律有60部，行政法規(guī)有70部，司法解釋有14部，部門規(guī)章有314部，軍事法規(guī)規(guī)章、黨內(nèi)法規(guī)、行業(yè)規(guī)定等有49部；地方立法層面有8870部。北大法寶法律法規(guī)檢索系統(tǒng)，北大法寶網(wǎng)：http://www.pkulaw.cn/，2019年6月30日訪問。從數(shù)量上看，涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律規(guī)定相當(dāng)繁多，但對于何為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這一基本問題，在理論和實踐中尚存分歧。學(xué)界主要圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是指由生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊及其人民公社改制形成的社區(qū)型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，還是僅指經(jīng)濟合作社、股份合作社等新型集體經(jīng)濟組織，抑或是包括供銷合作社及信用社在內(nèi)的廣義集體經(jīng)濟組織等問題進行探討。以上所列主體是否都為 《民法總則》規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的表現(xiàn)形態(tài)，尚有待探究，我們可從不同的立法規(guī)定出發(fā)，認(rèn)識農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的概念。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 “特別法人”概念界定的法律依據(jù)分析

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是我國特有的經(jīng)濟組織形式。我國 《憲法》和其他法律對其主體地位作了規(guī)定。本文側(cè)重考察幾部重要的法律規(guī)范對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的立法表達情況，以厘清其概念。

《憲法》第八條的規(guī)定體現(xiàn)了國家鼓勵、指導(dǎo)和幫助農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展的精神，以母法的形式確立了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營體制的組織載體，但該條并未對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作出定義，且并未回答未來合作社形式是否屬于集體經(jīng)濟的難題，因此，該條在外延上概括的不夠全面，也反映了對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)涵把握不夠，從法律上明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)涵是必要的。

《民法通則》第七十四條第二款規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理土地的地位，也明確應(yīng)區(qū)分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村合作經(jīng)濟組織。但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是否能成為集體土地所有權(quán)人，規(guī)范并不清晰，從文義來看，至少鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織可以成為集體土地的所有權(quán)人。

《土地管理法》第十條規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)民集體所有土地的一類經(jīng)營、管理者，而土地所有權(quán)則歸村農(nóng)民集體。但是該法第四十八條、第五十條與第十條存在互相沖突的地方，通過該法第四十八條、第五十條可看出集體土地所有權(quán)人為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。④《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理?！?/p>

《物權(quán)法》第六十條規(guī)定了農(nóng)民集體所有權(quán)分層級行使，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代行農(nóng)民集體所有權(quán)，集體經(jīng)濟組織層次分為三級：村民小組、村級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。物權(quán)法對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的規(guī)定雖較之 《民法通則》更為明確，規(guī)定了集體經(jīng)濟組織的外延，但依舊未解決其定義難題。⑤《物權(quán)法》第六十條規(guī)定：“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：（一）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)；（二）分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有；（三）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)?！?/p>

《村民委員會組織法》第八條第三款的規(guī)定也區(qū)分了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村委會的職能。⑥《村民委員會組織法》第八條第三款規(guī)定：“村民委員會應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益?！鞭r(nóng)村集體經(jīng)濟組織主要承擔(dān)經(jīng)濟職能，同時承擔(dān)著一定的村集體公益性的社會功能；而村委會則是基層群眾性自治組織，主要功能是辦理本村的公益事務(wù)、調(diào)解糾紛等，并不扮演經(jīng)營管理集體資產(chǎn)的角色。但該法在實際運用過程中效果并不理想，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會的混亂關(guān)系導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)矛盾多發(fā)。

考察這幾部重要的法律規(guī)范后發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村集體土地、其他集體財產(chǎn)的所有人、管理人、發(fā)包人、投資人以及對集體事務(wù)的管理人，亦即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體地位不僅明確，而且十分突出，但其能否成為法人，卻一直未予明確。為推動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展，《民法總則》創(chuàng)造性提出特別法人類型，從而明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)有的法人地位，然而即便賦予了其法人資格，依舊未解決其定義難題。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織外延及內(nèi)涵的法律界定

綜觀上述現(xiàn)行有效的法律規(guī)定，可以看出，盡管 《民法通則》并未賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位，但有關(guān)法律對此已有明確規(guī)定，學(xué)界對其應(yīng)有法人資格并無爭議。⑦裘石、呂軍：《與村民小組相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體》，載 《法學(xué)》1995年第2期。然由于其立法規(guī)范表達上的不清晰、概念混亂，導(dǎo)致法律適用上困難重重，不利于對農(nóng)村集體經(jīng)濟合法權(quán)益進行有效保護，因此，需要從理論和實踐需求兩個層次對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的立法表達進行系統(tǒng)性研究。筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織概念的界定應(yīng)當(dāng)著重從外延及內(nèi)涵兩方面入手。

一是關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的外延。具體可從縱向與橫向兩個維度進行把握：在縱向上，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是分層級的，分別是村民小組、村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級；在實踐中，具體形態(tài)表現(xiàn)為人民公社、生產(chǎn)大隊及生產(chǎn)隊。其中表現(xiàn)最為突出的當(dāng)屬廣東、湖北等地，兩地為了更好地規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的活動，通過地方立法明確其法律地位；⑧參見 《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》（2013年）第三條及 《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理辦法》（1997年）第二條。兩地出臺的有關(guān)規(guī)定都表明了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是指人民公社、生產(chǎn)大隊及生產(chǎn)隊經(jīng)過改制形成的合作經(jīng)濟組織。在橫向上，建議將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的概念定義為：在一定社區(qū)范圍內(nèi)，以土地等生產(chǎn)資料勞動群眾集體所有為基礎(chǔ)建立的社區(qū)型合作經(jīng)濟組織，具體包括經(jīng)濟聯(lián)合總社、經(jīng)濟聯(lián)合社、經(jīng)濟合作社以及股份合作聯(lián)合總社、股份合作聯(lián)合社、股份合作社等。⑨肖鵬：《論農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體制度的構(gòu)建——以〈民法總則〉為視角》，載《首都師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2017年第5期。其調(diào)整對象應(yīng)為社區(qū)型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，不能把所有類型全部吸納進來，否則內(nèi)容過于龐大，集體經(jīng)濟組織的共性規(guī)則將無法提煉，詳見下頁表1及圖1。

二是關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的內(nèi)涵。通過法律規(guī)范，使得人們能夠明確何為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，考察我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的歷史沿革及當(dāng)前的法律規(guī)定，筆者認(rèn)為，其內(nèi)涵可概括為以下三點：首先是資產(chǎn)的共有性及不可分割性。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)主要是農(nóng)村土地及集體成員通過勞動、經(jīng)營累積而來的財富。這屬于集體內(nèi)農(nóng)民共同所有，這種共有類似于法制史上的總有。⑩在日耳曼歷史上，存在著一種一個村社范圍內(nèi)共同利用土地的社會組織形式，被稱為馬克爾。在這種組織形式中，土地分為三類：一種是個人享有完全支配權(quán)的住宅用地；二是分配于居民，居民擁有有限利用權(quán)的可耕地；三是山林、草原等公共用地。后來法學(xué)家將馬爾克這種土地歸屬和利用形式概括為總有。參見高富平：《中國物權(quán)法：制度設(shè)計和創(chuàng)新》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第73頁。其次是村集體成員的社區(qū)性及組織穩(wěn)定性。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人及成員具有天然的地區(qū)性和封閉性，因此實行股份制改革的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，其成員和股份不能無限制地對外流轉(zhuǎn)。11王丹：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的法律定位》，載 《人民司法》2017年第28期。最后是功能定位的特定性。集體經(jīng)濟組織法人以服務(wù)集體成員為最高準(zhǔn)則，對外從事經(jīng)營活動，具有營利性，對內(nèi)追求集體成員互助公益，具有公益性。同時，根據(jù)國家既有定位，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人承擔(dān)著生產(chǎn)服務(wù)、管理協(xié)調(diào)、資源開發(fā)、資產(chǎn)積累等公益性的社會服務(wù)職能。12溫鐵軍：《中國農(nóng)村基本經(jīng)濟制度研究——“三農(nóng)”問題的世紀(jì)反思》，中國經(jīng)濟出版社2000年版，第379頁。

表1：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織縱向外延

圖1：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織橫向外延及相關(guān)概念

二、構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 “特別法人制度”的基本原則

除明確基本概念外，建構(gòu) “特別法人”規(guī)范體系和法律原則也是理論和實務(wù)的重要課題。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 “特別法人”發(fā)展的不平衡性及復(fù)雜性，決定了在構(gòu)建其 “特別法人”制度時，堅守原則底線，以原則指導(dǎo)制度建設(shè)和實踐更加重要。

必須堅持農(nóng)村土地集體所有原則。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是一種十分復(fù)雜的組織，既是村民的自愿聯(lián)合體，也是雙層經(jīng)營的農(nóng)業(yè)體制，這種特殊性在我國社會主義制度的表現(xiàn)形式中尤為明顯，13陳伯康：《創(chuàng)建中國特色農(nóng)村集體經(jīng)濟組織構(gòu)想》，載 《上海農(nóng)村經(jīng)濟》2016年第4期。但無論采何種組織形態(tài)，土地所有權(quán)仍然是集體所有。本文認(rèn)為，從當(dāng)前農(nóng)村社會的開放情況及農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展?fàn)顩r來看，即使是采股份制的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，其全面對外開放流轉(zhuǎn)股份的條件并未具備，股份流通性應(yīng)受到一定限制，只允許內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，這樣就能確保土地的集體屬性不變。14韓東等：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理的構(gòu)建與完善》，載 《中國土地科學(xué)》2017年第7期。

必須堅持漸進式改革原則。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 “特別法人制度”的具體規(guī)則尚缺，鑒于中國當(dāng)前的法律法規(guī)對戶籍制度、土地制度等都有嚴(yán)格規(guī)定，因此在構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 “特別法人制度”時不宜操之過急，應(yīng)尊重我國各地農(nóng)村的實際情況，在現(xiàn)行法律法規(guī)基礎(chǔ)上進行創(chuàng)新和完善。

必須堅持農(nóng)民主體地位原則。在法人成立及運營的各個環(huán)節(jié)中要充分賦予集體成員知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)等實質(zhì)性的權(quán)利，15在重大事項表決時應(yīng)做到必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。注重保護農(nóng)民真實意愿，確保農(nóng)民集體的有效參與，完善各種權(quán)利救濟途徑，各級政府不能強制干預(yù)集體經(jīng)濟組織及其成員的自主意愿，從而壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，確保農(nóng)民收入能夠持續(xù)穩(wěn)定增長。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織從 “特別法人概念”走向 “特別法人制度”

《民法總則》將法人分為了三種類型，其中在對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行 “特別法人制度”構(gòu)建時，并無現(xiàn)成的外國制度可以參考借鑒。目前對其 “特別法人制度”的立法重點應(yīng)該放在如何解決其主體地位的法律構(gòu)造難題和分配好有關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)上。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 “特別法人制度”立法的缺陷

1.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存在主體虛位問題

現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 “特別法人制度”中 “主體虛位”問題嚴(yán)重，主要表現(xiàn)為以下兩個方面。

一是農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織關(guān)系混亂。我國 《物權(quán)法》提出 “成員集體所有”的概念，集體所有是界于公共所有和共同所有之間的一種特殊共同所有形式，即使 《物權(quán)法》規(guī)定了集體所有權(quán)人是全體村民，但實際行使主體是各級農(nóng)村基層組織。未按照法律原理去設(shè)計所有權(quán)制度，這里的所有制起不到應(yīng)有的激勵和約束的制度功能，因此出現(xiàn)了主體虛位現(xiàn)象，16參見前引10，高富平書，第60頁。“農(nóng)民集體”的本質(zhì)究竟為何，始終未有明確規(guī)定，這種模糊性的規(guī)定影響了集體所有權(quán)的一系列核心制度設(shè)計。17管洪彥、孔祥智：《“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)的立法表達》，載 《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報 （社會科學(xué)版）》2019年第2期。在民法概念體系中，缺少與 “農(nóng)民集體”直接劃等號的概念，是否需要將 “農(nóng)民集體”進行直接的法人化改造，問題的根源都在于對集體所有權(quán)本質(zhì)及主體認(rèn)識的模糊性。因此，唯一的出路就是改革。18高富平：《重新理解 “集體”：所有權(quán)的重構(gòu)》，載 《東方早報》2014年7月1日第6版。

二是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會關(guān)系混亂。1998年的 《村民委員會組織法》明確了村委會的自治性地位，并在后來出臺的法律及實踐中不斷得到加強；由于沒有專門的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法，使得本應(yīng)處于基礎(chǔ)地位的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在一定程度上被虛化了，且二者在行政區(qū)域和組成人員上有極大的重合，使得這兩種制度、兩種職能在理論和實踐中很難清晰劃分，19童彬：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的現(xiàn)實困境和法律構(gòu)造研究》，載 《重慶理工大學(xué)學(xué)報 （社會科學(xué)版）》2018年第5期。直到現(xiàn)在，我國多數(shù)地區(qū)也仍未建立起獨立于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，這在一定程度上影響了對集體資產(chǎn)特別是集體土地的管理效果。因此，厘清兩種組織制度的邊界和職能，確保兩種制度、兩種職能在相同的社區(qū)和人群中并行不悖，是一項長期而艱巨的任務(wù)。20王國忠：《試析新型集體經(jīng)濟組織的特征與職能》，載 《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2018年第6期。

2.“特別法人制度”立法模式選擇及核心要素設(shè)計

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是由集體成員組成，與傳統(tǒng)的社團法人不同，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織雖然也以集體成員為存在基礎(chǔ)，但相對于社團法人，集體成員與集體土地、集體經(jīng)濟組織有著更為特別及親密的關(guān)系，非傳統(tǒng)社團法人制度所能表述。21戴威、陳小君：《論農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的實現(xiàn)》，載 《人民論壇》2012年第1期。在學(xué)理上，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織被稱為中間法人，22農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不同于營利法人與非營利法人，它處于二者之間，其對外從事經(jīng)營活動并營利，對內(nèi)則追求成員互助共益。參見 [日]我妻榮：《新訂民法總則》，于敏譯，中國法制出版社2008年版，第128頁。其從事的民事活動具有一定特殊性，它們既不能簡單套用營利法人制度，也不宜照搬非營利法人制度，該選擇何種立法模式，又該如何設(shè)計其 “特別法人制度”的核心要素，這些問題皆在探討中，立法當(dāng)予以回應(yīng)。因此，《民法總則》頒布后，更為重要的是做好其 “特別法人制度”的核心要素設(shè)計，筆者認(rèn)為，至少應(yīng)圍繞著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的組織結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)、章程制度等展開全面的研究。

（二）規(guī)范制度的立法完善建議

1.重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主體制度

主要從內(nèi)部與外部關(guān)系兩個層次進行：一是賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為 “農(nóng)民集體”之民事主體地位。首先，從歷史視角觀察，集體土地所有權(quán)人是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，而非集體成員共有。23李永軍：《集體經(jīng)濟組織法人的歷史變遷與法律結(jié)構(gòu)》，載 《比較法研究》2017年第4期?！稗r(nóng)民集體”是一個極度抽象化的概念，其自身無法表達意志，與其構(gòu)建一個空殼化的所有權(quán)主體，不如結(jié)合現(xiàn)有的理論研究和實踐經(jīng)驗，強化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為獨立民事主體，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織集體所有權(quán)主體地位，構(gòu)建一個更為科學(xué)合理的集體所有權(quán)表達主體，相比賦予 “農(nóng)民集體”主體地位而言，這更有利于明確集體經(jīng)濟組織財產(chǎn)歸屬，降低農(nóng)民集體成員風(fēng)險，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，同時也是順應(yīng)歷史習(xí)慣、尊重社會現(xiàn)實的理性選擇；其次，雖然法律賦予集體所有權(quán)權(quán)能，但農(nóng)民集體所有權(quán)不具備所有權(quán)的核心權(quán)能——處分權(quán)，因而集體成員無法在現(xiàn)實中感受到自己享有所有權(quán)。24陳小君：《我國農(nóng)地制度改革實踐的法治思考》，載 《中州學(xué)刊》2019年第1期。因此，民法典物權(quán)編在起草過程當(dāng)中，除了落實農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位，還應(yīng)當(dāng)將集體所有權(quán)作為一種獨立的所有權(quán)形式予以規(guī)定，賦予集體經(jīng)濟組織各項完整權(quán)能，25王利明：《中國民法典學(xué)者建議稿及立法理由》，法律出版社2005年版，第169頁。使其在符合土地整體規(guī)劃的條件下進行土地分配管理，防止公權(quán)力侵害私權(quán)利，保障處分權(quán)自主行使。26參見前引10，高富平書，第74頁。集體經(jīng)濟組織作為特別法人，對其財產(chǎn)應(yīng)享有完整的支配權(quán)，除了賦予其處分權(quán)外，還應(yīng)重點構(gòu)建管理權(quán)：集體經(jīng)濟組織可按法律規(guī)定，結(jié)合實際情況，因地制宜地對集體土地進行管理，如承包期限土地微調(diào)、調(diào)整宅基地的利用等，保障自主協(xié)調(diào)發(fā)展。最后，在發(fā)展壯大集體經(jīng)濟過程中，應(yīng)注意提高集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)的利用效率，實現(xiàn)綠色發(fā)展、永續(xù)發(fā)展。

二是厘清農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村委會的關(guān)系。實際上，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村委會的性質(zhì)、法律地位是完全不同的。村委會完全是村民的自治體，其功能在于通過共同參與民主管理而實現(xiàn)自治，27《村民委員會組織法》第二條：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！被顒臃秶鷥H限于本組織范圍內(nèi)的非民事活動，正如 《民法總則》第一百零一條規(guī)定的那樣，除非因履行職能所需，否則不得從事民事活動，應(yīng)是作為基層群眾性自治組織存在的；而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有特殊性，不僅是一種經(jīng)濟上的主體，且具有一定的政治性，承擔(dān)著集體一定的公益性事務(wù)。28陳甦等：《民法總則評注》，法律出版社2017年版，第701頁。此外，二者的區(qū)別還表現(xiàn)在覆蓋范圍并不完全相同，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分為三級：村民小組、村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而與村委會對應(yīng)的只有村一級。同時，建議修訂 《村民委員會組織法》，應(yīng)將村委會經(jīng)營管理集體資產(chǎn)的職能剝離出去，將其打造為單純的村民自治組織。29陳小君、陸劍：《論我國農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)中的法律權(quán)利實現(xiàn)》，載 《中州學(xué)刊》2013年第2期。最后，筆者認(rèn)為，廣東省作為我國改革開放的前沿地區(qū)，其對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的探索性經(jīng)驗值得各地學(xué)習(xí)、借鑒，如規(guī)定農(nóng)村集體資產(chǎn)交由集體經(jīng)濟組織專業(yè)的成員進行經(jīng)營和管理，其成員由成員大會選舉具有經(jīng)營管理才能的內(nèi)部成員擔(dān)任。30參見 《廣東省農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟組織條例》第二十七條、第二十八條。值得注意的是，由于各地農(nóng)村地區(qū)情況差別較大，不應(yīng)強制推行政企分開制度，應(yīng)區(qū)分不同地區(qū)的實際情況，走漸進性改革道路，逐步抽離村委會的經(jīng)濟管理職能、轉(zhuǎn)移農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的社會管理職能，使改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織能成為獨立的市場主體。31農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司課題組：《應(yīng)正確把握三大關(guān)系——農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革探討之一》，載《農(nóng)村工作通訊》2009年第16期。

2.厘定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 “特別法人”核心要素

我國國情復(fù)雜，存在東西部地區(qū)差異較大等困難，因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模效益，就迫切需要農(nóng)村集體經(jīng)濟組織采取類型化立法方式進行構(gòu)建，合理設(shè)計 “特別法人”核心要素，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。

首先是設(shè)計特別法人制度體系之組織結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)的統(tǒng)分經(jīng)營模式呈現(xiàn)出只分不統(tǒng)的弊端，使得農(nóng)民呈現(xiàn)原子化而處于弱勢地位，為保障農(nóng)民集體的合法權(quán)益，以合作制為基礎(chǔ)成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人是較優(yōu)的制度選擇。國外合作社歷史悠久，早在1889年，德國就通過 《合作社法》規(guī)定合作社法人制度，且近年來，出現(xiàn)了明顯的股份化趨勢，新增投票權(quán)增加規(guī)則；1912年生效的《瑞士民法典》也有合作社法人的相關(guān)規(guī)定。因此，在設(shè)計具有中國特色的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度時，也可參考外國一些先進成熟的經(jīng)驗。從世界范圍來看，合作社法人出現(xiàn)了明顯的股份化趨勢，采用合作制與股份制相結(jié)合的組織結(jié)構(gòu)，既可以提高集體所有權(quán)行使效率，又可以實現(xiàn)集體成員經(jīng)營、分配效率，是目前最為合理可行的方案。由于股份合作制企業(yè)涉及的問題很多，且這種方式主要是在改革中摸索的一項措施，許多經(jīng)驗尚待總結(jié)，32趙萬一、張長?。骸掇r(nóng)村集體經(jīng)濟組織法權(quán)關(guān)系的創(chuàng)新》，載 《西南民族大學(xué)學(xué)報 （人文社會科學(xué)版）》2012年第6期。因此民法典物權(quán)編首先應(yīng)承認(rèn)股份制合作企業(yè)的集體所有權(quán)，但對于此種所有權(quán)的具體內(nèi)容，原則上應(yīng)當(dāng)由特別法加以規(guī)定。33參見前引25，王利明書，第170頁。

從我國的地方性立法和實踐經(jīng)驗來看，股份制的存在形式主要表現(xiàn)為股份合作社與股份有限公司。當(dāng)前國際流行的股份合作社其本質(zhì)為合作社，然我國農(nóng)村地區(qū)的股份合作社多采取資本決議，并無規(guī)定一人一票規(guī)則，最多只是融合了某些合作制的因素，因此，其本質(zhì)仍為股份制。34我國股份合作制的特點可在一些規(guī)范性文件中體現(xiàn)，如1990年農(nóng)業(yè)部頒行的 《農(nóng)民股份合作企業(yè)暫行規(guī)定》《農(nóng)民股份合作企業(yè)示范章程》，后來實行的士地股份合作社沿襲了同一制度構(gòu)建模式，沒有根本變化。采取股份制的合作經(jīng)濟組織有利于明晰產(chǎn)權(quán)，減少市場交易成本，最大限度地降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險。但是否意味著采取股份合作制就一定優(yōu)于其他組織形式呢？值得注意的是，股份合作制法人作為一種主導(dǎo)模式不能強加于所有地區(qū)，如有的農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟實力雄厚，鄉(xiāng)村治理機制較為完善，這種情況可采取股份合作社法人或采股份有限公司組織形式；而有的偏遠(yuǎn)山區(qū)，集體資產(chǎn)主要表現(xiàn)為土地，這種情況不宜采取公司或其他企業(yè)形式，應(yīng)維持現(xiàn)行的集體土地承包模式。具體采何種組織形式，要結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織的風(fēng)俗習(xí)慣、資源稟賦、村民素養(yǎng)等因素，以尊重人民群眾意愿為原則，發(fā)揮農(nóng)民主體作用，確保農(nóng)民集體成員權(quán)益實現(xiàn)。35管洪彥：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人立法的現(xiàn)實基礎(chǔ)與未來進路》，載 《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2018年第1期。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的存在形式不應(yīng)由法律法規(guī)或政策作出一刀切的強制性規(guī)定，多樣化更有利于實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展。

其次是設(shè)計特別法人制度體系之治理結(jié)構(gòu)。通過完善的組織機構(gòu)可達到有關(guān)利益主體之間的相互制衡，實現(xiàn)效率和公平的合理統(tǒng)一。由于集體經(jīng)濟組織法人組織結(jié)構(gòu)種類眾多，其治理結(jié)構(gòu)在法律上必然表現(xiàn)為多種模式，不可能整齊劃一。一般來說，集體經(jīng)濟組織法人大致分為兩種類型，一是股份制企業(yè)和股份合作制企業(yè)，這類企業(yè)以股權(quán)為紐帶，基本采納公司化的治理結(jié)構(gòu)，因此在治理結(jié)構(gòu)上適用公司法規(guī)定。二是非公司制企業(yè)，如采集體獨資或合作社形式等，這種傳統(tǒng)企業(yè)形態(tài)，主要采用民主治理結(jié)構(gòu)，成員及機構(gòu)設(shè)置均由全體成員通過民主選舉產(chǎn)生。36參見前引25，王利明書，第173頁。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無論采取何種企業(yè)形式，其內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)均有一定的共通之處，筆者認(rèn)為主要從以下三個方面加以完善：其一，凡法人均得有治理結(jié)構(gòu)，即應(yīng)當(dāng)設(shè)立法人機關(guān)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可借鑒現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，設(shè)置權(quán)力機關(guān)、執(zhí)行機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)。以全體村民組建的社員大會作為最高權(quán)力機關(guān)，討論決定有關(guān)全體村民切身利益的重大事項，村民可通過社員大會對集體經(jīng)濟組織進行監(jiān)督，確保集體資產(chǎn)保值增值；社員大會選舉產(chǎn)生董事會作為執(zhí)行機關(guān)，董事不得同時兼任村委會工作，法定代表人由董事長、執(zhí)行董事或者經(jīng)理擔(dān)任，具體是由哪個職位的人擔(dān)任由法人章程規(guī)定。建立健全監(jiān)督機關(guān) （如民主理財監(jiān)督小組），權(quán)力機關(guān)可從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的農(nóng)民代表、企業(yè)代表中選舉監(jiān)事，代表全體成員監(jiān)督檢查董事會成員的工作。此外，規(guī)模較小的集體經(jīng)濟組織可不設(shè)監(jiān)事會，充分利用村務(wù)公開制度為基礎(chǔ)，確保集體成員可正當(dāng)行使監(jiān)督權(quán)，37許中緣、崔雪煒：《“三權(quán)分置”視域下的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人》，載 《當(dāng)代法學(xué)》2018年第1期。規(guī)模較大的集體經(jīng)濟組織還應(yīng)在董事會之下設(shè)立總經(jīng)理及若干部門。其二，健全內(nèi)部權(quán)利運行機制。會議的召集和主持關(guān)系到 “權(quán)力機構(gòu)”的啟動和運作，事關(guān)重大，《公司法》確定了基本規(guī)則，因此，社員大會可參考 《公司法》第四十條、第一百零一條規(guī)定召集和主持社員會議。傳統(tǒng)的社員大會多采取一人一票制，但這種決策機制大大制約著企業(yè)經(jīng)營效率的提升，鑒于集體經(jīng)濟組織法人的特殊性，完全采納現(xiàn)代公司法規(guī)定的按 “出資比例”行使表決權(quán)又過于超前，未考慮集體成員特點，操作難度較大。因此，筆者建議可先采用緩和過渡主義，在民主決策基礎(chǔ)上實行加權(quán)制，對于部分出資總額特別大或?qū)w經(jīng)濟發(fā)展有突出貢獻的成員，可視具體情況在一人一票的基礎(chǔ)上酌情增加一定票數(shù)，以提高企業(yè)運行效率。其三，完善集體經(jīng)濟組織內(nèi)部利益分配機制。筆者認(rèn)為，首先應(yīng)當(dāng)理清和量化資產(chǎn)，進而構(gòu)建集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法律制度，以此作為農(nóng)民個人參與集體經(jīng)濟組織收益分配的法律依據(jù)，集體成員除原始取得的資格股外，還應(yīng)鼓勵成員出資并規(guī)定可按股金定期分紅，引導(dǎo)成員以土地折價入股，對集體資產(chǎn)進行規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化運作。集體經(jīng)濟組織可按盈利情況給成員按股分紅，具體的分配方式由章程規(guī)定，采取股份制形式的企業(yè)，38股份合作制企業(yè)是指成員集體所有與按股所有相結(jié)合，實行成員共同勞動、民主管理、按勞分配、按股分紅的集體所有制經(jīng)濟組織，是合作社的一種特殊組織形式。參見前引25，王利明書，第169頁。原則上按股分紅，由社員大會討論決定具體分配比例。有的學(xué)者在農(nóng)民個人分紅問題上建議只要具有成員身份，均采平等分配原則，39參見前引35，管洪彥文。筆者認(rèn)為這種分配方式是欠妥的，均分主義在我國歷史上曾短暫地實行過，以失敗而告終，平等分配帶來的弊端不一而足，且不符合現(xiàn)代農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計和安排。作為特別法人，更應(yīng)該圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的特殊性進行制度設(shè)計，在產(chǎn)權(quán)制度、治理結(jié)構(gòu)制度、收益分配與外部監(jiān)督等方面進行全面研究，而非一味采過去的簡單治理模式。

再次是設(shè)計特別法人制度體系之章程。當(dāng)前，許多涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織章程糾紛的案件法院都拒絕裁判，40參見浙江省溫州市中級人民法院 （2017）浙03民終1028號民事判決書 “楊蘭興戶溫州市鹿城區(qū)南匯街道前網(wǎng)村股份經(jīng)濟合作社侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛案”、四川省成都市中級人民法院 （2016）川01民終4982號民事判決書 “雙流縣東升街道永樂社區(qū)第一居民小組侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛案”、廣東省高級人民法院 （2014）粵高法民申字第2129號民事裁定書 “梁溢倫與佛山市南海區(qū)水鎮(zhèn)沙涌村下沙股份合作經(jīng)濟社、馮振華財產(chǎn)損害賠償糾紛案”等。司法的保守姿態(tài)排斥了大量的集體經(jīng)濟組織章程糾紛，既不能為保護集體成員合法權(quán)益提供司法救濟，更未能定紛止?fàn)?，消除農(nóng)村社會矛盾。此種做法不利于保護集體成員及集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)益且與章程的私法邏輯相違背。41趙新龍：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織章程的法律性質(zhì)及其效力認(rèn)定》，載 《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2018年第7期。作為廣大成員組成的團體，特別法人章程之制定未來必成趨勢。因此，做好 “特別法人”章程制度設(shè)計，將有助于司法權(quán)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織章程糾紛的解決，保障集體成員司法救濟權(quán)。

通說認(rèn)為公司章程猶如公司 “憲法”，章程無疑是法人規(guī)范化存續(xù)、治理的根本性制度載體，必不可少。準(zhǔn)以此理，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人的設(shè)立也得有章程才行。章程的內(nèi)容包括必要記載事項，也包括社員大會自主決定記載的事項。筆者認(rèn)為，依據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的歷史傳統(tǒng)，對沒有具體組織形式的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織而言，其章程必要記載事項應(yīng)當(dāng)包括：名稱和住所；經(jīng)營范圍；財產(chǎn)狀況；集體成員姓名及資格的取得與喪失；集體成員的權(quán)利和義務(wù)；法人組織機構(gòu)及產(chǎn)生辦法、職權(quán)、議事規(guī)則；法定代表人；財務(wù)管理和盈余分配、虧損處理；章程修改程序；公告事項及發(fā)布方式；社員大會認(rèn)為需要規(guī)定的其他事項。章程應(yīng)采書面形式，社員大會的成員應(yīng)當(dāng)在章程上簽名、蓋章。而對采股份制的合作經(jīng)濟組織來說，其章程必要記載事項還應(yīng)當(dāng)包括注冊資本、股份總數(shù)、股份種類和每股金額；股份流轉(zhuǎn)辦法；股東權(quán)利義務(wù)；董事會的組成、職權(quán)和議事規(guī)則；監(jiān)事會的組成、職權(quán)和議事規(guī)則；成員大會的組成、職權(quán)和議事規(guī)則；法定代表人及職權(quán)；利潤分配辦法；公司的財務(wù)和會計制度；章程修改等等。具體可參考 《深圳經(jīng)濟特區(qū)股份合作公司條例》第十七條制定。在制定章程時，每種組織形式在組織機構(gòu)和治理規(guī)則上，可能都會呈現(xiàn)出不同的特點，需要制定出符合自身特點的條款。采現(xiàn)代化公司治理結(jié)構(gòu)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，應(yīng)注意允許公司章程予以細(xì)化或者補充；有些則不允許章程排除適用。總體而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無論采取經(jīng)濟合作社、村經(jīng)濟聯(lián)合社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟聯(lián)合總社亦或是股份合作制公司，其章程的自主空間都應(yīng)大于采取公司制法人形式的組織。此外，值得注意的是，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制定的章程應(yīng)在表決通過后十日內(nèi)送鎮(zhèn)人民政府 （街道辦事處）主管部門存檔。制定的章程不得違背法律規(guī)定，不得有侵犯集體成員人身、民主和合法財產(chǎn)等權(quán)利的內(nèi)容，如有違反的，可由鎮(zhèn)人民政府 （街道辦事處）責(zé)令改正，集體經(jīng)濟組織成員就章程內(nèi)容也可尋求司法救濟。42參見 《廣州市人民政府關(guān)于規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理的若干意見》（穗府 〔2014〕34號）。

四、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 “特別法人”制度體系構(gòu)建

一直以來，由于缺乏一部統(tǒng)一立法，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展始終處于政策性指導(dǎo)而無法可依的狀態(tài)，許多基本問題模糊不清，導(dǎo)致我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的獨立性差，不利于集體經(jīng)濟的規(guī)?；l(fā)展及集體成員利益的保護。目前，一般的法人制度是難以覆蓋農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人制度的內(nèi)涵的，其承擔(dān)著發(fā)展并完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的功能，故其內(nèi)部機制及外部支持很是特殊，須進行專門制度設(shè)計。通過盡快制定出臺一部符合當(dāng)代農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展要求的集體經(jīng)濟組織立法成為擺在立法者和學(xué)界面前十分迫切的一項任務(wù)。43陳曉軍、宮赟：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的立法問題》，載 《東方論壇》2019年第1期。法學(xué)界對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的立法問題已經(jīng)進行了較多探討，但是研究還不夠深入，誠如陳小君教授的判斷：“對農(nóng)村集體經(jīng)濟法律問題的研究沒有得到法學(xué)界的充分重視。”

我國 《民法總則》第九十九條賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位，具體有關(guān)制度尚須專門的法律加以確認(rèn)，如該條第二款專門設(shè)置了轉(zhuǎn)介條款，為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織專門立法做了鋪墊。《民法總則》在賦予其私主體地位的同時，強調(diào)其他重要事項須留待我國專門的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法予以規(guī)定，我們應(yīng)該借此契機制定相關(guān)法律，按照2017年中央一號文件精神及我國 《憲法》《立法法》的相關(guān)規(guī)定，442017年 《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》在闡述深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革部分中，著重指出要 “抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織相關(guān)法律，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人資格”。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人制度，與我國社會主義基本經(jīng)濟制度密切相關(guān)，根據(jù) 《憲法》和 《立法法》的規(guī)定，涉及民事基本制度和基本經(jīng)濟制度的事項只能由法律規(guī)定。制定一部法律即 《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》理當(dāng)是較優(yōu)選擇，可在基本法層面對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展保駕護航。

《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》的制定，應(yīng)以 《民法總則》的現(xiàn)有規(guī)定為基礎(chǔ)，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人制度進行全面細(xì)化性規(guī)定，可采用 “總則+分則”的制度模式?？倓t為一般規(guī)定，包括但不限于以下內(nèi)容：立法宗旨和立法依據(jù)；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的內(nèi)涵及法律地位；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的設(shè)立條件和程序，積極開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記賦碼工作，建立統(tǒng)一社會信用代碼制度，同時做好備案登記工作；452018年5月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同人民銀行、市場監(jiān)督管理總局印發(fā) 《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記賦碼工作的通知》，在全國推開農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記賦碼工作。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的組織機構(gòu)，包括權(quán)力機關(guān)、執(zhí)行機關(guān)、監(jiān)督機關(guān)等，各自職權(quán)職責(zé)及權(quán)力行使程序；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的成員，包括成員的確定標(biāo)準(zhǔn)、成員的權(quán)利和義務(wù)、成員的派生訴訟、成員的加入和退出；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的財務(wù)管理；法律責(zé)任；分則采取類型化的立法方式，根據(jù)集體經(jīng)濟組織不同的組織類型去設(shè)計，具體可包括集體所有制股份有限公司、社區(qū)型股份合作公司、農(nóng)地股份合作公司、經(jīng)濟合作社等四個大的部分進行分別規(guī)范，最后為附則。總之，在構(gòu)建關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的立法制度體系中，應(yīng)采用 “一般立法+特別立法”的表達模式，且特別立法將會起到更為重要的作用。

值得注意的是，在構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人制度體系時，可以授權(quán)國務(wù)院制定 《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》，以行政法規(guī)的形式對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織專門予以規(guī)定，各地結(jié)合實際情況也可制定相應(yīng)的實施辦法，雙管齊下，從而完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人制度。

結(jié)語

在我國，除了營利法人與非營利法人之外，還有大量的無法歸入其中的比較特殊的單位和組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是一種對外從事經(jīng)營活動，對內(nèi)則追求成員互助公益的集體組織，因其負(fù)有特殊的功能，其從事的民事活動也具有一定特殊性。因此，《民法總則》增設(shè) “特別法人”的特別含義并非僅是形式上的，也是實質(zhì)上的，但其只通過了原則性的規(guī)定，具體的規(guī)范還要依賴專門化的立法，相應(yīng)的制度設(shè)計與法律條文的分析須體現(xiàn)這種特殊性。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的立法將會是一項十分宏大的系統(tǒng)工程，我們應(yīng)該抓住編撰 《民法典》以及 《農(nóng)村土地承包法》修改的立法契機，盡快做好成熟政策的法律化。各地也可結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況制定相關(guān)的實施辦法，堅持漸進式改革原則，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的制度和政策逐步落到實處，以便為改革提供更為穩(wěn)定與切實的法律保障。此外，值得注意的是，由于我國各地農(nóng)村情況差異較大，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形式不必也不能整齊劃一，不可盲目推崇股份制或股份合作制改革，應(yīng)當(dāng)在尊重人民群眾意愿的基礎(chǔ)上選擇具體的法人存在形式，堅持形式多樣化發(fā)展。