管好“紅頭文件” 建設(shè)法治政府

(西華師范大學(xué) 四川 南充 637000)

中國青年報(bào)在2018年11月第6期的報(bào)刊上刊登出一則報(bào)道：近3年來，全國法院受理的一審行政案件中，涉及規(guī)范性文件附帶審查的有3880件。最高人民法院10月30日舉行的新聞發(fā)布會公布了這個(gè)數(shù)據(jù)，并且同時(shí)公布了9起行政訴訟附帶審查規(guī)范性典型案例。這組數(shù)據(jù)說明，當(dāng)前規(guī)范性文件任性的情況比較常見，對規(guī)范性文件的審查是司法監(jiān)督工作重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。習(xí)總書記在十九大報(bào)告上，對“建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”作出重要部署，吹響了建立法治政府的沖鋒號，開啟建設(shè)法治政府的新征程。在建設(shè)法治政府的號角中，“紅頭文件”的產(chǎn)生與實(shí)施更是成為了重點(diǎn)審視對象，需要相關(guān)政府機(jī)關(guān)好好把握。

一、“紅頭文件”之學(xué)理淺析

規(guī)范性文件俗稱“紅頭文件“，泛指政府機(jī)關(guān)發(fā)布的措施、指令、命令等非立法性文件，因套以象征行政機(jī)關(guān)權(quán)威的”紅頭文件“，故稱”紅頭文件“。實(shí)際上，”紅頭文件“有廣義與狹義之分，廣義的”紅頭文件“就是從字面理解的帶紅頭和紅色印章的。狹義的”紅頭文件“是專指行政機(jī)關(guān)針對不特定的公民和組織而制發(fā)的文件，也就是法律用語所稱的行政法規(guī)、規(guī)章以外的其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件。實(shí)踐當(dāng)中，這類文件數(shù)量最多，使用范圍最廣，是最能夠體現(xiàn)政府執(zhí)政的方式，但是有的地方政府利用紅頭文件擴(kuò)權(quán)、增加老百姓義務(wù)、限制其基本權(quán)力，亂象從生。

二、“紅頭文件“之存在狀況

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，新興產(chǎn)業(yè)雨后春筍般涌出，對政府管理與創(chuàng)新提出新的挑戰(zhàn)，政府制定的規(guī)范性文件越來越多，提高立法水平的任務(wù)變得相當(dāng)緊迫。紅頭文件的立法機(jī)制完善進(jìn)展緩慢，有的地方甚至已經(jīng)嚴(yán)重地影響到了行政機(jī)關(guān)的健康發(fā)展，障礙主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)“紅頭文件”制定主體混亂。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，各級人民政府及法律法規(guī)授權(quán)的組織都有權(quán)發(fā)布具有普遍約束力的行政規(guī)范性文件。制定“紅頭文件”的主體多，在實(shí)踐中,甚至有部分不具行政規(guī)范性文件制定權(quán)的機(jī)構(gòu)也打著行政機(jī)關(guān)的名號，為了追逐自身的利益，發(fā)布不少針對不特定的行政相對人可多次反復(fù)適用的決定、命令，實(shí)施所謂的“行政管理”。這種類型的違法現(xiàn)象非常嚴(yán)重，其嚴(yán)重?cái)_亂了行政秩序，群眾也無所適從。

(二)缺乏嚴(yán)謹(jǐn)、統(tǒng)一的制定程序。程序是人們從事一定法律行為必須遵循的一定的步驟或方法，程序公正才能做到實(shí)體的公正。目前規(guī)范性文件制定程序中存在的問題主要有：1.缺乏統(tǒng)一的制定程序規(guī)范。我國《立法法》對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章的制定程序作了明確規(guī)定，但沒有專門的法律規(guī)范調(diào)整行政規(guī)范性文件的制定。 2.制定程序不夠嚴(yán)謹(jǐn)。因?yàn)橹贫ǔ绦蛄⒎ㄒ?guī)范的缺位，其監(jiān)督和制約也不具專業(yè)性，其制定程序也就更加具有隨意性，以至于行政規(guī)范性文件的制定程序陷入極度復(fù)雜混亂的局面。因此,建立統(tǒng)一、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫ǔ绦蛴葹橹匾?/p>

(三)缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。我國目前缺乏對行政規(guī)范性文件的有效監(jiān)督，不合法、不合理的行政規(guī)范性文件仍在實(shí)踐中大量存在，嚴(yán)重阻礙了行政規(guī)范性文件的健康發(fā)展。加強(qiáng)監(jiān)督，減少或遏制違法違規(guī)的行政規(guī)范性文件的使用為當(dāng)務(wù)之急。

三、“紅頭文件“之規(guī)范

新時(shí)代法治政府建設(shè)不僅強(qiáng)調(diào)依法行政，更注重規(guī)范行政。行政規(guī)范性文件是各級行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理的重要抓手，對行政規(guī)范性文件的制定和監(jiān)督管理，一定要緊密契合當(dāng)前法治政府建設(shè)的目標(biāo)。2018年5月16日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》，就加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作也提出明確要求。推進(jìn)行政規(guī)范性文件法治化，最重要的是要確保各項(xiàng)制度得到真正的有效實(shí)施，切實(shí)實(shí)現(xiàn)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理的 “法治化”。

(一)嚴(yán)格規(guī)制制定主體與程序。為了限制行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的環(huán)節(jié)，確保做到實(shí)質(zhì)意義上的公平和公正，有必要施加對行政機(jī)關(guān)在程序上的義務(wù)要求，完善“紅頭文件”的制定程序。實(shí)體合法要求行政規(guī)范性文件制定主體必須堅(jiān)持 “法無明文規(guī)定不得為” “法定職責(zé)必須為”的基本準(zhǔn)則，制定主體要在法定職權(quán)范圍內(nèi)制定紅頭文件；紅頭文件的內(nèi)容必須合法、不得越界。起草部門在起草行政規(guī)范性文件時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分評估在相關(guān)領(lǐng)域制定該規(guī)范性文件的必要性及可行性，充分調(diào)研實(shí)踐管理現(xiàn)狀，科學(xué)論證將采取的行政措施或擬建立的行政制度的合理性及必要性，對制定該文件是否符合國家法律法規(guī)和國家政策、是否符合社會主義核心價(jià)值觀、是否符合公平競爭審查要求等進(jìn)行把關(guān)。

(二)建立統(tǒng)一管理平臺。針對紅頭文件的名稱不統(tǒng)一等亂象，制定各級行政機(jī)關(guān)要主動(dòng)適應(yīng)信息化要求，積極運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段，推進(jìn)行政規(guī)范性文件的信息化平臺建設(shè)。同時(shí)，要在網(wǎng)上建立專門的行政規(guī)范性文件信息平臺，并設(shè)立文件清單、公開聽取意見、合法性審查、備案審查和清理等專欄，以實(shí)現(xiàn)對全部行政規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化和動(dòng)態(tài)化管理。 盡快啟動(dòng)行政規(guī)范性文件立法程序。

(三)建立健全監(jiān)督機(jī)制。行政機(jī)關(guān)是權(quán)力的象征，紅頭文件的制定與實(shí)施是行政權(quán)力的象征，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止，從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”,因此務(wù)必重視監(jiān)督檢查。首先，做好事前監(jiān)督，做好紅頭文件備案審查制度和定期清理制度，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)和清理與上位法存有沖突的規(guī)范性文件。 其次，宣傳和鼓勵(lì)行政相對人行使行政復(fù)議的救濟(jì)權(quán)利，推動(dòng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)切實(shí)行使對規(guī)范性文件的審查監(jiān)督職能。最后，建立起對紅頭文件的司法審查制度。修訂后行政訴訟法吸取了行政復(fù)議法對抽象行政行為進(jìn)行復(fù)議審查的有益經(jīng)驗(yàn)，與行政復(fù)議法相銜接，建立起法院對規(guī)范性文件的附帶審查機(jī)制。人民法院可在審查具體行政爭議的時(shí)候附帶審查規(guī)章以下級別的抽象行政行為，對那些打著所謂“紅頭文件”的旗號行濫用職權(quán)之實(shí)，越權(quán)立法，肆意侵害公民合法權(quán)益，違背法治精神的管理行為必將形成有效的遏制。

新中國建設(shè)法治政府的號角已經(jīng)吹響，我們已經(jīng)踏上了法治政府的新征程。時(shí)代要求我們一定要從中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代的歷史方位和戰(zhàn)略高度，深刻認(rèn)識、把握建設(shè)法治政府的重大意義，“紅頭文件”作為行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，必須納入規(guī)范的重點(diǎn)，管好“紅頭文件”，使得法治政府的建設(shè)更加有力！