淺析行政許可中委托鑒定的可訴性

(湘潭大學(xué) 湖南 湘潭 411105)

行政許可的存在前提是法律對(duì)特殊事項(xiàng)的禁止，而許可是一種解禁行為，由公民、法人或者其他組織向許可機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行解禁的申請(qǐng)，由行政機(jī)關(guān)作出決定，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政機(jī)關(guān)作出的決定進(jìn)行活動(dòng)，對(duì)結(jié)果不服可以申請(qǐng)復(fù)議或提起行政訴訟。鑒定的目的是補(bǔ)充行政許可機(jī)關(guān)工作人員的專業(yè)知識(shí)不足，鑒定結(jié)論則是對(duì)申請(qǐng)人遞交的申請(qǐng)材料是否符合規(guī)則的認(rèn)定。在許可的過程當(dāng)中，遇到技術(shù)性要求較高的事項(xiàng)時(shí)，由于行政機(jī)關(guān)工作人員的技術(shù)知識(shí)不足，行政機(jī)關(guān)將會(huì)委托有資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定，再由行政機(jī)關(guān)根據(jù)該鑒定結(jié)果作出許可或不許可的決定。

一、行政許可機(jī)關(guān)委托的鑒定機(jī)構(gòu)主體資格定性

隨著服務(wù)型政府的推進(jìn)，政府涉及的公共服務(wù)范圍不斷拓展，對(duì)政府和相關(guān)部門的專業(yè)要求也越來越高。在行政許可程序中，涉及到專門知識(shí)或技術(shù)性問題時(shí)，行政許可機(jī)關(guān)由于工作人員專業(yè)程度不足，將有關(guān)事項(xiàng)委托給有資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定，最后根據(jù)該鑒定機(jī)構(gòu)做出的結(jié)論作出許可或不予許可的決定，該決定依賴于委托的鑒定機(jī)構(gòu)產(chǎn)生，則鑒定結(jié)論直接影響了行政機(jī)關(guān)做出的決定。鑒定機(jī)構(gòu)作出的鑒定結(jié)論是否可訴，應(yīng)當(dāng)先從訴訟中鑒定機(jī)構(gòu)的主體資格判斷，行政主體應(yīng)集權(quán)、名、責(zé)于一體，權(quán)是指依法擁有行政權(quán)力并且行使行政職權(quán)，名是指行政主體對(duì)外以自己的名義行使職權(quán)，以自己的名義作出決定，責(zé)是指行政主體對(duì)自己做出的行政行為的效果承擔(dān)責(zé)任。行政許可機(jī)關(guān)委托鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)技術(shù)性或涉及專門知識(shí)的問題作出鑒定結(jié)論，鑒定機(jī)構(gòu)并不是行使行政職權(quán)，而是受行政機(jī)關(guān)的委托，對(duì)行政機(jī)關(guān)作出行政行為進(jìn)行相關(guān)的協(xié)助，且鑒定所僅對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)的內(nèi)容進(jìn)行鑒定，許可決定書仍是以行政許可機(jī)關(guān)的名義作出。當(dāng)事人對(duì)行政許可決定不服可以提起行政復(fù)議或向法院提起行政訴訟。

綜上，筆者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)委托的鑒定機(jī)構(gòu)不屬于行政主體，僅為民間組織，受行政許可機(jī)關(guān)的委托對(duì)其進(jìn)行協(xié)助，所以當(dāng)然不具有行政主體資格，即使行政許可機(jī)關(guān)作出的行政許可決定依賴于該鑒定機(jī)構(gòu)，但鑒定機(jī)構(gòu)作出的行為僅是對(duì)行政機(jī)關(guān)作出合法且合理行政行為的協(xié)助。

二、行政許可中委托鑒定的可訴性

行政處罰和行政許可同樣是由行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，都屬于行政訴訟的受案范圍，當(dāng)行政機(jī)關(guān)作出行政處罰前，委托有關(guān)有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行鑒定時(shí)，則遇到了與前述行政許可機(jī)關(guān)的問題。某縣某化工企業(yè)發(fā)生一起重大火災(zāi)事故，火災(zāi)燒毀了部分電纜和儀表線路，化工企業(yè)經(jīng)估算認(rèn)為造成經(jīng)濟(jì)損失30萬余元，公安機(jī)關(guān)在調(diào)查火災(zāi)事故的過程中，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)提取的痕跡、物品依法委托依鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定。鑒定機(jī)構(gòu)評(píng)估鑒定后認(rèn)為實(shí)際損失為20萬元，公安機(jī)關(guān)據(jù)此作出責(zé)任認(rèn)定及相關(guān)處罰決定，化工企業(yè)對(duì)鑒定結(jié)論有異議，由此起訴。對(duì)于該鑒定結(jié)論書是否屬于行政訴訟受案范圍，有兩種意見：第一種意見認(rèn)為，該鑒定結(jié)論書屬于行政行為的一種；第二種意見認(rèn)為，該鑒定結(jié)論書從根本上對(duì)相對(duì)人不具有行政行為的約束力，從行為主體還是行為內(nèi)容來說，都不屬于行政行為，因此不在行政訴訟受案范圍內(nèi)。筆者贊同第二種觀點(diǎn)，鑒定機(jī)構(gòu)作出的鑒定結(jié)論書雖然對(duì)行政處罰具有決定性作用，但該鑒定結(jié)論書仍然屬于對(duì)公安機(jī)關(guān)作出行政行為的一種協(xié)助行為，鑒定結(jié)論書僅對(duì)現(xiàn)場(chǎng)提取的痕跡、物品依法進(jìn)行鑒定，并未直接作出影響企業(yè)利害關(guān)系的行政行為。

行政許可機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)規(guī)定委托相關(guān)組織進(jìn)行鑒定是否屬于行政行為？筆者認(rèn)為，鑒定結(jié)論是行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)對(duì)已經(jīng)發(fā)生事實(shí)的認(rèn)定，并不會(huì)對(duì)鑒定結(jié)論認(rèn)定當(dāng)事人產(chǎn)生確定力、約束力、執(zhí)行力。從鑒定機(jī)構(gòu)的行為內(nèi)容看，鑒定機(jī)構(gòu)只是對(duì)所委托的事項(xiàng)進(jìn)行一種公正性的鑒定，并非行使行政機(jī)關(guān)特有的行政管理行為，其與一般的技術(shù)鑒定一樣，只是具有更高的公信力而已，行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章委托其他有資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定，鑒定機(jī)構(gòu)只對(duì)行政機(jī)關(guān)的委托負(fù)責(zé)，結(jié)合上文提到的鑒定機(jī)構(gòu)不是行政主體，因此鑒定機(jī)構(gòu)做出的鑒定結(jié)論不屬于行政行為，則不屬于行政訴訟受案范圍。

但是如果根據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定，作出鑒定結(jié)論的是行政機(jī)關(guān)，且行政機(jī)關(guān)有義務(wù)作出正確的鑒定結(jié)論，則該鑒定結(jié)論屬于行政機(jī)關(guān)做出的行政行為，但該行政機(jī)關(guān)作出的鑒定結(jié)論依據(jù)不足或有誤的，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)將可能產(chǎn)生實(shí)際影響，因此具有可訴性。

三、行政相對(duì)人權(quán)益受到侵害的救濟(jì)途徑

行政相對(duì)人向行政許可機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政許可，行政許可機(jī)關(guān)雖然委托其他鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定，但作出行政許可行為仍是行政許可機(jī)關(guān)，鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)許可的事項(xiàng)僅起到了輔助的作用，協(xié)助行政許可機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)有更清晰明了的認(rèn)識(shí)，從而做出合理、合法的許可決定。相對(duì)人鑒定結(jié)論不服，如果單獨(dú)對(duì)鑒定結(jié)論請(qǐng)求救濟(jì)，行政行為仍未改變，相對(duì)人仍需請(qǐng)求撤銷或變更行政行為，這無疑增加了行政相對(duì)人請(qǐng)求救濟(jì)權(quán)利的負(fù)擔(dān)。行政許可機(jī)關(guān)集權(quán)、名、責(zé)于一體，行政相對(duì)人可以以不服行政許可決定為由向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求人民法院撤銷或變更行政行為，或申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨?，可以受到最直接的救?jì)。