基于路線圖方法的中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策研究

(廣東工業(yè)大學(xué) 廣東 廣州 510520)

自改革開放四十年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)政策在這一過程中發(fā)揮了重要作用(Alder等，2012)[1]。在進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)以來，面對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速的明顯放緩、環(huán)境污染的日益嚴(yán)重，國(guó)外貿(mào)易保護(hù)主義日益嚴(yán)重、貿(mào)易壁壘日趨增多等諸多問題，如何使用產(chǎn)業(yè)政策推動(dòng)供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的“軟著陸”成為中國(guó)學(xué)者關(guān)心的議題。然而，雖然中國(guó)近年來對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的探索積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但近年來產(chǎn)業(yè)發(fā)展還是表現(xiàn)出低水平特性、同質(zhì)化嚴(yán)重[2]。因此，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展趨勢(shì)、發(fā)展重點(diǎn)的總體把握研究顯得尤為重要。

近年來，不少學(xué)者也對(duì)產(chǎn)業(yè)政策展開了研究，但主要集中在現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策有效性與產(chǎn)業(yè)政策影響機(jī)制的研究。在討論產(chǎn)業(yè)政策有效性上，如宋凌云、王賢彬(2013)[3]運(yùn)用計(jì)量模型表明了地方政府的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)政策總體上較為顯著地提高了地方產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)率。關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策影響機(jī)制的研究，如韓永輝等(2017)[4]指出產(chǎn)業(yè)政策對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的推進(jìn)作用高度依賴于地方市場(chǎng)化程度，同時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策對(duì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的推進(jìn)作用還取決于地方政府能力。

總體來說，現(xiàn)有的文獻(xiàn)研究缺乏對(duì)產(chǎn)業(yè)政策自身系統(tǒng)性的研究，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策未來發(fā)展趨勢(shì)的研究也顯不足。因而，本文為明確我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策未來重點(diǎn)走向，運(yùn)用了路線圖的分析方法，首先明確了我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的建設(shè)需求和目標(biāo)，然后結(jié)合我國(guó)出臺(tái)的有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的戰(zhàn)略規(guī)劃，確定了未來產(chǎn)業(yè)政策核心任務(wù)和考核指標(biāo)體系。最后通過研究分析相關(guān)文獻(xiàn)與最新國(guó)家文件，提出政策體系建設(shè)的戰(zhàn)略路徑選擇和資源保障。

一、路線圖方法概述

路線圖(RoadMap)最早由 Robert Galvin(Galvin，1998)[5]提出，是一種將戰(zhàn)略的愿景、任務(wù)、目標(biāo)和行動(dòng)方案有機(jī)結(jié)合的自上而下的規(guī)劃工具。

路線圖的制定過程遵循需求驅(qū)動(dòng)和能力驅(qū)動(dòng)相結(jié)合的模式，從需求驅(qū)動(dòng)角度來看，依次思考的步驟是:確定需求(為什么做)、確定任務(wù)(做什么)、確定路徑(怎么做)以及確定資源保障；從能力驅(qū)動(dòng)的角度來看，首先需要對(duì)可用資源和能力現(xiàn)狀有仔細(xì)的梳理和分析，然后以此為基礎(chǔ)反推有效的實(shí)施路徑以最終實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和需求。

二、我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)狀

根據(jù)文獻(xiàn)研究以及對(duì)國(guó)家歷年出臺(tái)的產(chǎn)業(yè)政策梳理，我國(guó)現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策存在的問題與不足可以從兩個(gè)方面闡述：

(一)國(guó)家宏觀層面。從產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施對(duì)象上劃分，產(chǎn)業(yè)政策分別為功能性產(chǎn)業(yè)政策與選擇性產(chǎn)業(yè)政策。前者是指針對(duì)企業(yè)和行業(yè)運(yùn)行框架以及促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制繁榮的產(chǎn)業(yè)政策(Lall，2001)[6]，包括提供完善的電力供應(yīng)，港口設(shè)施，商業(yè)法律等等，而后者指的是針對(duì)特定企業(yè)或行業(yè)政策措施，包括貿(mào)易保護(hù)和稅收優(yōu)惠或軟貸款形式的補(bǔ)貼。由于受過去強(qiáng)烈的管制性特征和濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩影響，我國(guó)目前更多實(shí)行的是選擇性產(chǎn)業(yè)政策，即通過目錄指導(dǎo)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、項(xiàng)目審批與核準(zhǔn)、供地審批、貸款的行政核準(zhǔn)、強(qiáng)制性清理(淘汰落后產(chǎn)能)等措施直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)。雖然這些政策有效地刺激了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，但是隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，這種具有直接干預(yù)市場(chǎng)、替代市場(chǎng)與限制競(jìng)爭(zhēng)為特征的選擇性產(chǎn)業(yè)政策的缺陷及帶來的不良政策效應(yīng)日趨顯現(xiàn)，抑制了市場(chǎng)機(jī)制的作用，破壞了市場(chǎng)的高效、公平和秩序。

(二)企業(yè)微觀層面。近年來，我國(guó)加快了對(duì)高科技產(chǎn)業(yè)的布局，從2010年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》選擇節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物、高端裝備制造、新能源、新材料和新能源汽車七個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域作為我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略布局的重點(diǎn)以及相關(guān)的“五大支持政策”，到《中國(guó)制造2025》對(duì)十大領(lǐng)域的支持等等，不一而足。這種對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行選擇性扶持的做法雖然使得某些產(chǎn)業(yè)如新能源汽車、航空航天得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，但是，一方面，這種由政府選擇而不是市場(chǎng)選擇的“豪賭式”舉措也導(dǎo)致了某些行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，最終使得行業(yè)萎靡不前[7]。如我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)政策刺激下迅猛發(fā)展，最終導(dǎo)致產(chǎn)能嚴(yán)重過剩、舉國(guó)之力打造的3G TD-SCDMA技術(shù)失敗等等。另一方面，缺乏監(jiān)督環(huán)節(jié)也使得企業(yè)“騙補(bǔ)”問題突出，并沒有從根本上改變我國(guó)企業(yè)長(zhǎng)期被“鎖定”于低附加值、低創(chuàng)新能力的價(jià)值鏈低端加工制造環(huán)節(jié)。

三、基于路線圖方法的產(chǎn)業(yè)政策體系建設(shè)

(一)確定概念與范圍

從概念上細(xì)分，產(chǎn)業(yè)政策主要可以分為狹義產(chǎn)業(yè)政策與廣義產(chǎn)業(yè)政策[8]。其中，狹義產(chǎn)業(yè)政策是指政府刺激特定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和促進(jìn)結(jié)構(gòu)變化的政策。換句話而言，如果政府的政策不是為特定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的特點(diǎn)量身打造的，不針對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，那么這種政策就不是產(chǎn)業(yè)政策。而廣義的產(chǎn)業(yè)政策一方面包括狹義產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容外，另一方面也包括政府在調(diào)整產(chǎn)業(yè)之間結(jié)構(gòu)方面的政策。本文為了更細(xì)致地構(gòu)建產(chǎn)業(yè)政策體系，選用了廣義的產(chǎn)業(yè)政策定義，并將產(chǎn)業(yè)政策體系定義為支持、激勵(lì)、指導(dǎo)各產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方的活動(dòng)，創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，從而促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一系列政策安排和條件保障。

具體而言，產(chǎn)業(yè)政策總體上應(yīng)當(dāng)覆蓋國(guó)家宏觀層面、地方中觀層面和企業(yè)微觀層面三個(gè)層面的所有活動(dòng)。在國(guó)家宏觀層面上，主要是對(duì)產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)的認(rèn)定，政策的可行性研究，各部委以及各級(jí)政府的職責(zé)范圍和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的確認(rèn)；地方中觀層面上，依照本地的現(xiàn)實(shí)情況對(duì)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)一步明細(xì)并分工到位，調(diào)整和反饋政策中出現(xiàn)的問題。企業(yè)微觀層面上，主要對(duì)產(chǎn)業(yè)政策在企業(yè)實(shí)施的效果進(jìn)行總結(jié)分析，促進(jìn)企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

(二)確定需求與目標(biāo)

產(chǎn)業(yè)政策作為中國(guó)政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要抓手，了解產(chǎn)業(yè)政策的需求，確立產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的研究而言具有重要意義。在產(chǎn)業(yè)政策的需求上，可以分為國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求三方面展開論述。(1)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求上。近年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民的生活水平得到了極大地提升。但是，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)狀尚未得到根本解決，中西部與東部經(jīng)濟(jì)差距依然巨大。因而，通過產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)各區(qū)域的共同發(fā)展，全面建成小康社會(huì)，使全國(guó)各族人民享受改革開放的成果，成為關(guān)乎民生的重大問題。(2)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求上。近年來，隨著中國(guó)制造業(yè)工人工資及其他要素投入成本的上漲，以及面臨具有更低廉價(jià)勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)的國(guó)家如東南亞國(guó)家的激烈競(jìng)爭(zhēng)，此前支撐中國(guó)制造業(yè)規(guī)模擴(kuò)張的要素條件已經(jīng)發(fā)生變化，中國(guó)制造業(yè)比較優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)略發(fā)揮的空間越來越小。因此，政府亟需通過產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

在產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)上，可以分為國(guó)家層面的目標(biāo)與產(chǎn)業(yè)層面的目標(biāo)分別論述。在國(guó)家層面的目標(biāo)上，根據(jù)十八大提出的要求，在2020年，我國(guó)要建成經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明全面發(fā)展的小康社會(huì)。產(chǎn)業(yè)政策作為國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)有力的手段，其目標(biāo)也應(yīng)當(dāng)與國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)保持高度一致。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)目標(biāo)上，針對(duì)我國(guó)發(fā)展的瓶頸和薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)和提質(zhì)增效，切實(shí)提高產(chǎn)業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力，突破“低端鎖定”的困境，實(shí)現(xiàn)全球價(jià)值鏈嵌入環(huán)節(jié)及嵌入方式的提升。

(三)確立核心任務(wù)和指標(biāo)。結(jié)合我國(guó)的“十三五”規(guī)劃、十八大以來重要報(bào)告以及《中國(guó)制造2025》的相關(guān)內(nèi)容，本文認(rèn)為未來我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展的核心任務(wù)與指標(biāo)應(yīng)當(dāng)由國(guó)家宏觀層面、地方區(qū)域中觀層面、企業(yè)微觀層面三部分組成。

(1)國(guó)家宏觀層面

在國(guó)家層面上，要從過去政府替代市場(chǎng)選擇、強(qiáng)烈干預(yù)市場(chǎng)的政策模式，轉(zhuǎn)到主要依托市場(chǎng)、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的政策模式上來。具體而言，應(yīng)包括三個(gè)方面的內(nèi)容：第一，放寬對(duì)市場(chǎng)的準(zhǔn)入限制，消除產(chǎn)業(yè)壁壘，放棄選擇性產(chǎn)業(yè)政策，逐步取消對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的不必要干預(yù)。第二，建立健全的市場(chǎng)制度，減少政府的干預(yù)色彩，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性地位，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的法律保護(hù)，消除不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，使得一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的資源充分涌流。第三，及時(shí)介入市場(chǎng)機(jī)制存在不足的領(lǐng)域，打擊壟斷勢(shì)力，在尊重市場(chǎng)機(jī)制的前提上抑制市場(chǎng)的失靈，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)作。

(2)企業(yè)微觀層面

在企業(yè)微觀層面，一方面要促進(jìn)企業(yè)之間的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，如資本技術(shù)密集型企業(yè)的比重逐步超過勞動(dòng)密集型企業(yè)；另一方面要加快企業(yè)內(nèi)部低附加值環(huán)節(jié)向高附加值環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變，即行業(yè)內(nèi)生產(chǎn)的深化。具體而言，應(yīng)當(dāng)做到以下兩點(diǎn)：第一，加大對(duì)新興企業(yè)特別是《中國(guó)制造2025》重點(diǎn)領(lǐng)域中的高科技企業(yè)扶持力度。加大對(duì)人力資本、技術(shù)研發(fā)、品牌開發(fā)及渠道拓展等領(lǐng)域的投入，鼓勵(lì)中國(guó)企業(yè)參與到制定國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)中來。第二，調(diào)整企業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)。對(duì)于傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，比如紡織服裝業(yè)等，應(yīng)當(dāng)發(fā)展新型勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，在做大做強(qiáng)做專傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，在國(guó)內(nèi)形成高度專業(yè)化的合作分工體系，提升產(chǎn)業(yè)在全球價(jià)值鏈中的地位，突破低端鎖定。

(四)確立實(shí)現(xiàn)路徑

“治大國(guó)若蒸小鮮”，產(chǎn)業(yè)政策作為治理國(guó)家的一種重要手段，本身就是一項(xiàng)戰(zhàn)略性、全局性和整體性的系統(tǒng)工程。通過參考李曉鵬[8]的觀點(diǎn)，本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過財(cái)政政策工具、金融政策工具、公共服務(wù)政策工具來保證我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策順利實(shí)施。

(1)財(cái)政政策工具

財(cái)政政策是指政府為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而使用的財(cái)政資金與稅收政策總和。財(cái)政資金上，中央除了成立專項(xiàng)資金支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展外，也應(yīng)當(dāng)建立產(chǎn)業(yè)政策補(bǔ)貼機(jī)制，扶持弱小產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。在稅收政策上，一方面，正如習(xí)近平總書記在2018年“博鰲”亞洲論壇中指出的，進(jìn)一步加大中國(guó)經(jīng)濟(jì)的開放程度。擴(kuò)大我國(guó)出口退稅的覆蓋范圍，逐步解決名義關(guān)稅與實(shí)際關(guān)稅差距較大、關(guān)稅結(jié)構(gòu)差等問題，降低關(guān)稅以促進(jìn)進(jìn)口，減少貿(mào)易順差；另一方面，繼續(xù)延續(xù)“營(yíng)改增”帶來的減稅效應(yīng)，進(jìn)一步加大對(duì)制造型企業(yè)特別是中小企業(yè)的減稅力度，降低企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。

(2)金融政策工具

金融與產(chǎn)業(yè)結(jié)合的一個(gè)重要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)蓄向投資的轉(zhuǎn)移。目前而言，我國(guó)對(duì)新創(chuàng)企業(yè)融資的支持程度與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家還存在較大差距，在融資過程中銀行貸款也往往青睞于國(guó)有企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)備受歧視。缺乏融資方式直接影響到了我國(guó)新創(chuàng)企業(yè)特別是新創(chuàng)民營(yíng)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)急需完善拓展企業(yè)的融資渠道，實(shí)現(xiàn)提供貸款、債券、租賃等各類金融服務(wù)的組合。支持鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新企業(yè)上市融資，破除國(guó)企與民企之間的融資約束，并逐步引進(jìn)外資金融機(jī)構(gòu)。

(3)公共服務(wù)政策工具

自十六屆三中全會(huì)首次提出公共服務(wù)是政府職能以來，中國(guó)政府一直加強(qiáng)公共服務(wù)職能的建設(shè)，并取得了較好的成就。具體而言，在企業(yè)對(duì)公方面，未來政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)化行政管理服務(wù)、簡(jiǎn)化工商行政管理流程，為企業(yè)提供便捷的政務(wù)與審批服務(wù)。另一方面，在公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)上，應(yīng)當(dāng)從政府主導(dǎo)型向市場(chǎng)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，加快培育現(xiàn)代市場(chǎng)體系，強(qiáng)化商貿(mào)流通業(yè)的疏導(dǎo)、中介功能，創(chuàng)建有利于企業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制和政策環(huán)境。

(五)確定資源保障

在資源保障方面，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策“落地”，除了需要大量人力、財(cái)力和物力的投入保障，也需要相關(guān)法律與制度流程為其保駕護(hù)航。

(1)經(jīng)費(fèi)投入保障。經(jīng)費(fèi)投入保障主要包括保障產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的資金、政務(wù)人員的培訓(xùn)支出等等。就目前而言，我國(guó)在產(chǎn)業(yè)政策投入經(jīng)費(fèi)的管理中尚未形成一個(gè)規(guī)范、多渠道來源的管理機(jī)制，經(jīng)費(fèi)的分配管理仍待改善。因而，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在進(jìn)一步加大國(guó)家財(cái)政投入對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的支持基礎(chǔ)上，用好和創(chuàng)新金融工具，支持大企業(yè)設(shè)立產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投基金，支持地方開展小微企業(yè)融資擔(dān)保代償補(bǔ)償?shù)葮I(yè)務(wù)。

(2)法律法規(guī)保障。完善的法律法規(guī)是產(chǎn)業(yè)政策得以有效實(shí)施的保障，就目前而言，國(guó)內(nèi)法律法規(guī)仍需進(jìn)一步完善，地方保護(hù)主義色彩濃厚，知識(shí)產(chǎn)權(quán)未能得到充分保護(hù)，尚未建立一個(gè)法律法規(guī)保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。我國(guó)應(yīng)以憲法為依據(jù)，完善相關(guān)法律法規(guī)，使得產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施運(yùn)行有法可依，體現(xiàn)出法律的震懾作用，保障產(chǎn)業(yè)政策在我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中發(fā)揮積極作用。

四、結(jié)論

產(chǎn)業(yè)政策作為政府旨在實(shí)現(xiàn)一定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)的一種政策工具，在促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中起到了重要作用。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)動(dòng)力從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)開始轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策也提出了新要求?；诖?，本文通過路線圖方法的戰(zhàn)略分析，為產(chǎn)業(yè)政策提供科學(xué)性、前瞻性、戰(zhàn)略性的指導(dǎo)，最終促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、可持續(xù)發(fā)展。