網(wǎng)格化社會(huì)治理法治化：邏輯及路徑

陳建科

近些年來(lái)，我國(guó)南北不少地區(qū)，如北京、上海、蘇州、深圳等，掀起了一股“網(wǎng)格化社會(huì)治理”的浪潮。乘著大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”以及國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的東風(fēng)，以大數(shù)據(jù)為支撐，以網(wǎng)絡(luò)治理為工具，政府將所屬機(jī)構(gòu)、社區(qū)、企業(yè)以及其他社會(huì)組織，按條線和屬地標(biāo)準(zhǔn)劃分為若干網(wǎng)格，設(shè)置網(wǎng)格長(zhǎng)、網(wǎng)格員和巡查員，打包賦予各種職權(quán)，進(jìn)行網(wǎng)格化的社會(huì)治理，形成了“一張網(wǎng)格管治理”的社會(huì)治理格局。

經(jīng)過(guò)豐富的實(shí)踐探索和創(chuàng)新，網(wǎng)格化社會(huì)治理已雛形初現(xiàn)，搭建起了“兩縱四橫一平臺(tái)”：巡查和執(zhí)法兩條縱線，區(qū)(縣)、鎮(zhèn)、村、責(zé)任網(wǎng)格四條橫線，以及網(wǎng)格化社會(huì)治理聯(lián)動(dòng)指揮平臺(tái)?！把膊榕c執(zhí)法兩條縱線”，是在巡辦分離(1)巡辦分離也是基層網(wǎng)格劃分的重要依據(jù)。的基本原則下形成的巡查和執(zhí)法兩條彼此獨(dú)立又互相聯(lián)動(dòng)的治理力量?！皡^(qū)(縣)、鎮(zhèn)、村、責(zé)任網(wǎng)格四條橫線”，乃屬地管理基礎(chǔ)上誕生的四級(jí)區(qū)域網(wǎng)格，以及專(zhuān)業(yè)分工為基礎(chǔ)形成的若干專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格。這些網(wǎng)格，配備了網(wǎng)格長(zhǎng)、網(wǎng)格員、巡查員和警務(wù)員等力量，具有規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督以及信息采集、黨建工作、糾紛化解、綜合服務(wù)、事件上報(bào)等職能?！耙粋€(gè)平臺(tái)”即網(wǎng)格化社會(huì)治理聯(lián)動(dòng)指揮平臺(tái)，為治理提供了數(shù)據(jù)支撐；業(yè)務(wù)應(yīng)用、服務(wù)支撐以及數(shù)據(jù)分析等模塊，為行政決策服務(wù)，致力于打破“信息孤島”，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)共享、分析和研判。

然而，該實(shí)踐探索和創(chuàng)新卻存在著法治化的突出短板，面臨著定位、職能、機(jī)構(gòu)、機(jī)制與工具等方面的現(xiàn)實(shí)困局。為了走出困局，則需要朝著“無(wú)縫隙政府”的目標(biāo)，循著法治化的路徑，開(kāi)出系統(tǒng)性、針對(duì)性的“處方”，規(guī)制網(wǎng)格化社會(huì)治理的“頑疾”。

一、網(wǎng)格化社會(huì)治理法治化的理論邏輯

網(wǎng)格化社會(huì)治理法治化，以相對(duì)人中心主義為主軸，體現(xiàn)了“差序格局”的社會(huì)背景，本質(zhì)上為政府和公民之間的“合作網(wǎng)絡(luò)治理”。

(一)相對(duì)人中心主義

相對(duì)人中心主義是在工業(yè)社會(huì)向相對(duì)人需求導(dǎo)向社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下產(chǎn)生的對(duì)行政現(xiàn)象進(jìn)行解釋的基礎(chǔ)理論，強(qiáng)調(diào)以相對(duì)人需求為中心，重構(gòu)行政法學(xué)理論體系，主張對(duì)相對(duì)人權(quán)利在廣度、深度和層次上都進(jìn)行擴(kuò)展。網(wǎng)格化社會(huì)治理法治化本質(zhì)上也是以該理論為基礎(chǔ)進(jìn)行設(shè)計(jì)的，相對(duì)人中心主義理論是網(wǎng)格化社會(huì)治理的理論中軸線。

在工業(yè)社會(huì)時(shí)代，傳統(tǒng)行政法學(xué)體系是以行政權(quán)為中心構(gòu)建的，實(shí)行的是形式法治主義和結(jié)果法治理念。進(jìn)入后現(xiàn)代主義社會(huì)，工業(yè)社會(huì)的弊端逐漸顯露，官僚主義盛行，機(jī)構(gòu)林立，人員冗余，效率低下，對(duì)相對(duì)人的人文主義關(guān)懷不足。而相對(duì)人的需求日漸豐富，影響甚至主導(dǎo)了整個(gè)行政任務(wù)的設(shè)定及行政活動(dòng)的全過(guò)程。公權(quán)力組織已經(jīng)不能不重視行政相對(duì)人的需要，不得不以行政相對(duì)人為中心，重新審視自己的組織及活動(dòng)。

以行政權(quán)為中心和形式行政法治為基本原理，靜態(tài)、定點(diǎn)考察行政現(xiàn)象的傳統(tǒng)行政法學(xué)，已經(jīng)難以滿足現(xiàn)代公共行政實(shí)踐的新變化。(2)行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系，是行政法的核心問(wèn)題。在近代自由資本主義時(shí)期，兩者是相互對(duì)立、命令與服從的關(guān)系；進(jìn)入現(xiàn)代，兩者的關(guān)系開(kāi)始朝著良性互動(dòng)的方向發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政制度體系進(jìn)行重構(gòu)，建立起兩者的互動(dòng)關(guān)系，進(jìn)行溝通合作，實(shí)現(xiàn)公共秩序和個(gè)人私益的良好融合。參見(jiàn)張春莉：《西方國(guó)家行政主體與行政相對(duì)人關(guān)系的演進(jìn)及其定位》，載《政治與法律》2010年第12期。政府改革已經(jīng)成為世界潮流，越來(lái)越多的中外學(xué)者認(rèn)為，政府不應(yīng)當(dāng)是無(wú)效率的官僚組織，可以通過(guò)吸收企業(yè)家精神和自由市場(chǎng)力量，來(lái)對(duì)政府進(jìn)行根本性的變革。因此，一種實(shí)質(zhì)法治主義和過(guò)程法治理論逐漸興起——行政相對(duì)人中心主義，(3)這源于美國(guó)的“過(guò)程價(jià)值”理論以及德國(guó)的行為“二階段”理論。經(jīng)過(guò)學(xué)者共同推動(dòng)，已成為現(xiàn)行日本行政法學(xué)的主流理論。其以相對(duì)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行重新審視，從實(shí)體性到程序性規(guī)范，將行政活動(dòng)各方面和全過(guò)程納入法治的軌道，重構(gòu)行政主體、行政行為和行政救濟(jì)理論體系，達(dá)到對(duì)行政活動(dòng)全方位和全過(guò)程的法治管理。(4)參見(jiàn)朱維究：《再談現(xiàn)代行政過(guò)程論——從形式行政法治到實(shí)質(zhì)行政法治》，載《中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2006年年會(huì)論文集》，第66-73頁(yè)。

相對(duì)人中心主義強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)人權(quán)利在廣度、深度和層次都有所擴(kuò)展，強(qiáng)調(diào)權(quán)利主體多元化，權(quán)利內(nèi)容多樣化，權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式彈性化。(5)參見(jiàn)張淑芳：《行政相對(duì)人權(quán)利拓展的法治理念》，載《社會(huì)科學(xué)輯刊》2019年第2期。隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，公民需求層次的提高，相對(duì)人權(quán)利的范圍和層次都有所擴(kuò)展。行政模式也從干預(yù)行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變。在服務(wù)行政模式下，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)方式也應(yīng)當(dāng)在多樣性和層次性上做文章，同時(shí)以相對(duì)人需求為中心，對(duì)行政組織和行政過(guò)程進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，以滿足行政權(quán)中心主義社會(huì)向相對(duì)人中心主義社會(huì)的轉(zhuǎn)型要求，充分實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)美好生活的向往。該理論與民主、自治和人本理念高度契合，不再是簡(jiǎn)單設(shè)計(jì)社會(huì)秩序、分配社會(huì)角色、處理社會(huì)關(guān)系，而是積極主動(dòng)為相對(duì)人提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，是政府職能的根本轉(zhuǎn)變。(6)前引⑤，張淑芳文。

(二)差序格局

我國(guó)基層社會(huì)在很大程度上還具有鄉(xiāng)土屬性，基層的社會(huì)關(guān)系好比一個(gè)個(gè)社會(huì)圈子，造就了差序格局的社會(huì)結(jié)構(gòu)，維持這種社會(huì)結(jié)構(gòu)的是內(nèi)化于心的個(gè)人習(xí)慣。網(wǎng)格化社會(huì)治理與這種鄉(xiāng)土社會(huì)的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)相契合。

“在鄉(xiāng)土社會(huì)進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)的過(guò)程中，我們?cè)卩l(xiāng)土社會(huì)所養(yǎng)成的生活方式處處產(chǎn)生了流弊。”(7)費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國(guó)》，北京大學(xué)出版社2012年版，第16頁(yè)。我們現(xiàn)時(shí)代所處的社會(huì)本質(zhì)上仍為一個(gè)鄉(xiāng)土社會(huì)，至少帶有濃厚的鄉(xiāng)土氣息。在鄉(xiāng)土社會(huì)，社會(huì)關(guān)系是一個(gè)個(gè)以自我為中心向外推出去的社會(huì)圈子，而社會(huì)結(jié)構(gòu)則是社會(huì)圈子的相互聯(lián)結(jié)。社會(huì)網(wǎng)格，就像一個(gè)個(gè)以職能部門(mén)或者整體政府為中心向外推出去的一圈圈波紋，網(wǎng)格結(jié)構(gòu)以行政主體為原點(diǎn)與其他波紋聯(lián)結(jié)而組成。在這網(wǎng)絡(luò)的中心，是所在的部門(mén)和地區(qū)。從內(nèi)向外推的波紋可大可小，在不同的時(shí)間和地點(diǎn)，波紋不甚相同。所以為了自己，可以犧牲他人的利益；為了小圈子的利益，可以犧牲大圈子的利益。中國(guó)人經(jīng)常感受到的世態(tài)炎涼，也是這種社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)的寫(xiě)照。這圈子現(xiàn)在變成了網(wǎng)格，同樣具有較強(qiáng)的伸縮能力。

維持鄉(xiāng)土社會(huì)格局的是從自我原點(diǎn)到與其他社會(huì)圈子的交叉點(diǎn)之間的距離，叫人倫差序或禮治秩序。(8)前引⑦，費(fèi)孝通書(shū)，第43-44頁(yè)。憑著外在教化，規(guī)則成為個(gè)人內(nèi)在的一種習(xí)慣。網(wǎng)格化社會(huì)治理靠的主要也是這“禮”，是禮治秩序，是內(nèi)化于心的習(xí)慣，以致“無(wú)為政治”。我們注意到，網(wǎng)格員作為網(wǎng)格化社會(huì)治理的一種獨(dú)創(chuàng)，卻沒(méi)有法律賦予其相應(yīng)的權(quán)力和職能，這本身也是差序格局理論的體現(xiàn)和應(yīng)用。網(wǎng)格化社會(huì)治理的目的要實(shí)現(xiàn)，主要不是依靠法律法規(guī)，憑借的是這“禮”“教化”以及“內(nèi)化于心的個(gè)人習(xí)慣”，表現(xiàn)為勸說(shuō)、教育和調(diào)解。差序格局中的個(gè)體，以自我為中心，奉行自我主義，而不是個(gè)人主義。個(gè)人主義強(qiáng)調(diào)平等，自我主義強(qiáng)調(diào)差別，強(qiáng)調(diào)推己及人，修身、齊家、治國(guó)、平天下，從“克己”開(kāi)始，一層接著一層，一圈接著一圈，政府無(wú)須過(guò)多干預(yù)，強(qiáng)調(diào)“養(yǎng)民”，簡(jiǎn)政放權(quán)。而簡(jiǎn)政放權(quán)恰恰是網(wǎng)格化社會(huì)治理的重要內(nèi)容。最后達(dá)致“無(wú)為政治”，政府治理逐漸形成良好的效果并與社會(huì)形成相互依存的關(guān)系。

(三)合作網(wǎng)絡(luò)治理

合作網(wǎng)絡(luò)治理，又可簡(jiǎn)稱(chēng)為網(wǎng)絡(luò)治理，整合了“政府管理”和“公民社會(huì)治理”兩種路徑。(9)參見(jiàn)陳振明等：《公共管理學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2017年版，第58-62頁(yè)。在過(guò)去的四十年間，國(guó)際上掀起了政府治理的浪潮。關(guān)于政府治理有三種研究路徑，即“政府管理”路徑、“公民社會(huì)治理”路徑以及“合作網(wǎng)絡(luò)治理”路徑。20世紀(jì)90年代中后期，合作網(wǎng)絡(luò)治理途徑占了上風(fēng)。政府管理路徑，將治理等同于政府管理。當(dāng)然這里的政府管理，是新公共管理運(yùn)動(dòng)意義上的管理，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和工商管理技術(shù)方法的引入，是新自由主義思潮在行政活動(dòng)中的體現(xiàn)。公民社會(huì)的研究路徑，強(qiáng)調(diào)通過(guò)自組織網(wǎng)絡(luò)，將政府之外的力量組織起來(lái)，追求共同的利益，通過(guò)溝通、協(xié)作，共同處理公共事務(wù)，排斥政府的干預(yù)。(10)參見(jiàn)[美]羅伯特·B.登哈特：《公共組織理論》，扶松茂、丁力譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版，第144-147頁(yè)。“自治、自愿、私人、非利潤(rùn)分配是公民社會(huì)部門(mén)的基本特征?！?11)何增科主編：《公民社會(huì)與第三部門(mén)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第257-259頁(yè)。這兩種路徑各有利弊，所以就誕生了合作網(wǎng)絡(luò)治理。新的路徑，既吸收了政府管理路徑的合理成分，又融合了公民社會(huì)治理的積極因素，強(qiáng)調(diào)政府除了掌舵也要合作，公民社會(huì)既要自治也要參與行政決策，政府與公民社會(huì)是平等的關(guān)系。

多中心、復(fù)雜性、協(xié)同性是合作網(wǎng)絡(luò)治理范式的新特征。(12)前引⑨，陳振明等書(shū)，第64頁(yè)。合作網(wǎng)絡(luò)治理的主體是多元的，行政主體、非政府組織以及公民個(gè)人均可參與其中。整體而言，政府、非政府組織以及私人之間的地位是平等的，只是在處理具體的公共事務(wù)時(shí)，相應(yīng)的配比不同而已，任何一方都有可能占據(jù)主導(dǎo)地位。正是因?yàn)橹卫碇黧w的多元化，在合作網(wǎng)絡(luò)治理中的行政法律關(guān)系就比較復(fù)雜，具有多向性，可供選擇的治理工具也很多，就像一個(gè)工具箱，治理主體可以從中任意選擇組合，從而達(dá)到治理的最佳效果。合作網(wǎng)絡(luò)治理的主體的多樣性和平等性，治理機(jī)制和治理工具的復(fù)雜性，決定了網(wǎng)絡(luò)治理的協(xié)同性。不論是共同參與，還是一方占據(jù)主導(dǎo)地位，在現(xiàn)代社會(huì)，許多公共事務(wù)的處理都離不開(kāi)多方主體的溝通與合作，離不開(kāi)多種治理機(jī)制、工具的協(xié)同，以形成治理合力，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足行政相對(duì)人多元化的需求。(13)相比之下，后現(xiàn)代主義理論家主要信奉“對(duì)話”的理念，信奉公共事務(wù)通過(guò)對(duì)話要比通過(guò)客觀測(cè)量和理性分析更有解決可能的理念。參見(jiàn)[美]珍妮特·V.登哈特、羅伯特·B.登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，丁煌譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第30頁(yè)。

合作網(wǎng)絡(luò)治理路徑對(duì)當(dāng)代行政環(huán)境和行政發(fā)展具有很強(qiáng)的解釋力，大有成為主導(dǎo)性范式的趨勢(shì)。改革開(kāi)放以來(lái)的四十余年，我國(guó)政府職能實(shí)現(xiàn)了由突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，到適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，再到向治理層面的跨越。政府組織機(jī)構(gòu)的八次調(diào)整，政府治理機(jī)制和工具的不斷創(chuàng)新，包括網(wǎng)格化社會(huì)治理、服務(wù)外包等方面的改革，都體現(xiàn)了合作網(wǎng)絡(luò)治理的邏輯和思路。

二、網(wǎng)格化社會(huì)治理法治化的現(xiàn)實(shí)困局

網(wǎng)格化社會(huì)治理模式在各地經(jīng)過(guò)十余年的探索已積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)也存在不少問(wèn)題，(14)網(wǎng)格化社會(huì)治理法治化面臨的現(xiàn)實(shí)困局是在上述“相對(duì)人中心主義”“差序格局”和“合作網(wǎng)絡(luò)治理”的邏輯下，經(jīng)過(guò)多次、多地實(shí)證調(diào)研的基礎(chǔ)上梳理、總結(jié)和抽象而成的。其中最突出的莫屬法治化的嚴(yán)重不足。這已經(jīng)成為制約網(wǎng)格化社會(huì)治理的最大短板。長(zhǎng)此以往，劣幣驅(qū)除良幣，網(wǎng)格化社會(huì)治理的“劣幣”很可能影響到整個(gè)治理“市場(chǎng)”。

(一)“什么都往網(wǎng)格里裝”：網(wǎng)格化治理的準(zhǔn)入門(mén)檻尚待明晰

網(wǎng)格化社會(huì)治理，需要對(duì)接歸集政府職能部門(mén)的信息系統(tǒng)，獲取相應(yīng)的政府信息，以互聯(lián)互通，通過(guò)技術(shù)平臺(tái)，提高數(shù)據(jù)獲取的便利度和信息傳輸?shù)男?，最終增強(qiáng)政府行政行為的效能，實(shí)現(xiàn)行政活動(dòng)的目的。然而，因?yàn)椴块T(mén)本位主義的阻礙，一些掌握了大規(guī)模、高敏感度信息的職能部門(mén)，不愿意輕易將數(shù)據(jù)共享出去。在信息社會(huì)，信息就意味著價(jià)值，意味著職能部門(mén)的地位和發(fā)言權(quán)，所以要打破部門(mén)本位主義的障礙，何其難也。

然而，隨著行政改革品牌效應(yīng)凸顯，“新鮮事物”網(wǎng)格化社會(huì)治理成了“香餑餑”，什么部門(mén)都想分一杯羹，什么部門(mén)都想進(jìn)來(lái)。最終這些部門(mén)也都如愿以償，例如宗教管理進(jìn)網(wǎng)格、公安數(shù)據(jù)進(jìn)網(wǎng)格、出入境數(shù)據(jù)進(jìn)網(wǎng)格。這些部門(mén)有些數(shù)據(jù)是非常敏感的，需要慎重考慮到底要不要納入網(wǎng)格。起初網(wǎng)格化社會(huì)治理面前阻擋著很難攻破的一座座山頭——一個(gè)個(gè)數(shù)據(jù)敏感部門(mén)?，F(xiàn)在這些敏感部門(mén)卻十分積極，這是網(wǎng)格化社會(huì)治理改革推動(dòng)者們始料不及的。

那么，此種“愛(ài)答不理”到“爭(zhēng)相追求的香餑餑”現(xiàn)象，背后真正的問(wèn)題是什么呢？真正的問(wèn)題是，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)改革發(fā)起人、負(fù)責(zé)人，在改革伊始，就沒(méi)有想清楚網(wǎng)格化社會(huì)治理到底要干什么，要實(shí)現(xiàn)什么目標(biāo)。所以當(dāng)初面臨改革困難需要部門(mén)參與時(shí)，逢申必進(jìn)。后來(lái)隨著改革局面的打開(kāi)，影響日升，相關(guān)或不相關(guān)的部門(mén)都要進(jìn)來(lái)時(shí)，既不阻攔也不設(shè)限。直到參與部門(mén)過(guò)多、歸集共享數(shù)據(jù)明顯敏感、改革超出預(yù)期時(shí)，方才如夢(mèng)初醒，并不是什么部門(mén)、什么數(shù)據(jù)都能進(jìn)來(lái)，必須設(shè)置一道準(zhǔn)入門(mén)檻。

網(wǎng)格化社會(huì)治理準(zhǔn)入門(mén)檻，是個(gè)根本性的問(wèn)題。它決定網(wǎng)格化社會(huì)治理法治化的方向，決定網(wǎng)格的劃分標(biāo)準(zhǔn)，決定網(wǎng)格員的權(quán)責(zé)，決定網(wǎng)格運(yùn)作機(jī)制，決定數(shù)據(jù)管理方式，決定對(duì)網(wǎng)格治理進(jìn)行考核的規(guī)范程度。

(二)“網(wǎng)格之間東拉西扯”：網(wǎng)格劃分的規(guī)范化程度不足

社會(huì)治理網(wǎng)格有專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格和綜合網(wǎng)格之分，專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格與綜合網(wǎng)格之間東拉西扯、交叉重疊。造成這種現(xiàn)象的最主要原因在于條線管理與屬地管理原則之間的沖突，網(wǎng)格劃分的規(guī)范化程度不足。

行政事務(wù)是專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的活動(dòng)，而專(zhuān)業(yè)性事務(wù)之間也存在著相互的勞動(dòng)分工，不可能由一個(gè)機(jī)構(gòu)獨(dú)攬所有的公務(wù)。單獨(dú)的機(jī)構(gòu)要掌握所有的專(zhuān)業(yè)性技能，是不可能的，在信息技術(shù)日新月異，工業(yè)社會(huì)進(jìn)入信息社會(huì)背景下，更是如此。政府內(nèi)部的分工是社會(huì)分工在政府機(jī)構(gòu)劃分過(guò)程中的體現(xiàn)。推行網(wǎng)格化治理，最初各個(gè)政府職能部門(mén)各自為政，劃分了若干專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格。隨著時(shí)間的推移，專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格林立，疊床架屋，重復(fù)建設(shè)，資源浪費(fèi)。一件事、一類(lèi)事，被人為切割成若干片斷，分散在各個(gè)專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格中，嚴(yán)重影響了資源整合和流程運(yùn)行的效率，降低了政府活動(dòng)的效能。鑒于此，與專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格相對(duì)的綜合網(wǎng)格應(yīng)運(yùn)而生，其中也包含部分專(zhuān)業(yè)性事務(wù)，造成的結(jié)果就是專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格和綜合網(wǎng)格之間的拉扯。

造成專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格與綜合網(wǎng)格之間拉扯的糾結(jié)現(xiàn)象的根本原因是網(wǎng)格劃分的標(biāo)準(zhǔn)之間的沖突。社會(huì)事務(wù)的分分合合，影響到政府機(jī)構(gòu)劃分的增減并調(diào)。(15)沈巋：《行政法變遷與政府重塑、治理轉(zhuǎn)型——以四十年改革開(kāi)放為背景》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2018年第5期。這種動(dòng)態(tài)的社會(huì)變化和機(jī)構(gòu)改革，就影響了網(wǎng)格劃分標(biāo)準(zhǔn)的界定。這種混亂的背后是社會(huì)背景的轉(zhuǎn)換，是價(jià)值導(dǎo)向的轉(zhuǎn)型。工業(yè)化社會(huì)，只關(guān)注生產(chǎn)，很少關(guān)注顧客；更加重視條線，很少重視整合。進(jìn)入行政相對(duì)人中心主義社會(huì)，政府行為以滿足相對(duì)人的需要為根本目的，由以前的數(shù)量和規(guī)模為導(dǎo)向，轉(zhuǎn)向以過(guò)程和結(jié)果為導(dǎo)向，對(duì)政府行為和政府組織進(jìn)行了重新設(shè)計(jì)。專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格是工業(yè)化社會(huì)思維的體現(xiàn)，綜合網(wǎng)格是行政相對(duì)人中心主義社會(huì)思維的結(jié)果，兩種網(wǎng)格劃分背后的邏輯和理論相差甚遠(yuǎn)。社會(huì)背景的轉(zhuǎn)換，影響了政府行為的邏輯，也就引起了網(wǎng)格劃分的混亂，給網(wǎng)格工作人員和行政相對(duì)人帶來(lái)了困擾。

專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格和綜合網(wǎng)格并存的現(xiàn)象不可避免，差別在于，不同地區(qū)的網(wǎng)格劃分配合的比重不同而已。有的地區(qū)更加重視專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格，綜合網(wǎng)格比重較低；相反，有的地方更加重視綜合網(wǎng)格，專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格配比較低。不論屬于那種情況，如果比例失調(diào)，都會(huì)帶來(lái)問(wèn)題和困擾，影響網(wǎng)格劃分的規(guī)范化程度。

(三)“網(wǎng)格員干了不該干的活，上級(jí)趁機(jī)甩包袱”：網(wǎng)格員的權(quán)力清單不夠科學(xué)

網(wǎng)格員是網(wǎng)格化社會(huì)治理職權(quán)的基本載體，網(wǎng)格內(nèi)的各種社會(huì)事務(wù)需要網(wǎng)格員進(jìn)行處理。這就需要賦權(quán)給網(wǎng)格員，實(shí)務(wù)中統(tǒng)稱(chēng)為權(quán)力下放，或者以授權(quán)的形式，或者以委托的形式。通過(guò)梳理以后，這些權(quán)力事項(xiàng)形成了權(quán)力清單。

網(wǎng)格員到底應(yīng)當(dāng)干什么？從清單的內(nèi)容以及清單施行的效果來(lái)看，最突出的問(wèn)題是：“網(wǎng)格員干了不該干的活，上級(jí)趁機(jī)甩包袱?！毕路诺臋?quán)力事項(xiàng)中，對(duì)于專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力要求不高的占多數(shù)。然而也有不少的事務(wù)需要網(wǎng)格員具備專(zhuān)業(yè)的素質(zhì)和能力方能處理，例如污水監(jiān)測(cè)、安全檢查等。因?yàn)榫W(wǎng)格員的專(zhuān)業(yè)能力不足，調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，類(lèi)似污水監(jiān)測(cè)這樣的問(wèn)題，網(wǎng)格員也只能通過(guò)顏色、氣味等最基本、最明顯的特征來(lái)判斷污染的程度，而缺乏專(zhuān)業(yè)的設(shè)備。或許此類(lèi)問(wèn)題通過(guò)權(quán)力來(lái)源部門(mén)以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式，進(jìn)行專(zhuān)業(yè)技能的培訓(xùn)就可解決，然而這種培訓(xùn)組織化程度嚴(yán)重不足。權(quán)力下放以后，相關(guān)的專(zhuān)業(yè)工作人員相反還留在原職能部門(mén)，人不隨事走，給網(wǎng)格員巡查、發(fā)現(xiàn)和處理專(zhuān)業(yè)問(wèn)題帶來(lái)了極大的困難。

在網(wǎng)格化社會(huì)治理推行以前，職能部門(mén)一旦發(fā)現(xiàn)職權(quán)范圍內(nèi)的問(wèn)題就會(huì)依照相關(guān)程序立案調(diào)查并作出決定，不作為的現(xiàn)象相對(duì)較少。但網(wǎng)格化社會(huì)治理推行以后，反倒為職能部門(mén)提供了一個(gè)推卸責(zé)任的借口，急難險(xiǎn)重的任務(wù)一股腦兒下放給了專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格或者綜合網(wǎng)格。網(wǎng)格員“被賦予”的職權(quán)，多則七八百項(xiàng)，相比改革之前，有關(guān)鎮(zhèn)村工作人員的工作量翻了一番。本來(lái)依法應(yīng)當(dāng)由職能部門(mén)承擔(dān)的事務(wù)，他們卻當(dāng)起了“甩手掌柜”，將責(zé)任甩給了網(wǎng)格員。職能部門(mén)坐等工單，如果沒(méi)有工單，相關(guān)的違法違規(guī)行為則很難啟動(dòng)相關(guān)行政程序，嚴(yán)格意義上來(lái)講這屬于典型的行政不作為。

(四)“權(quán)力空轉(zhuǎn)耽誤時(shí)間”：跨部門(mén)溝通協(xié)作不暢

網(wǎng)格發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題當(dāng)中，大約有70%在網(wǎng)格中已經(jīng)得到了處理，剩下的30%需要交給綜合執(zhí)法部門(mén)或者相應(yīng)的職能部門(mén)來(lái)解決。從發(fā)現(xiàn)問(wèn)題到移交給相關(guān)職能部門(mén)，其間花費(fèi)了大量的時(shí)間。由于網(wǎng)格員不具備執(zhí)法的資格，也不具備與執(zhí)法相關(guān)的技術(shù)技能，權(quán)力長(zhǎng)時(shí)間空轉(zhuǎn)以后，已經(jīng)錯(cuò)過(guò)了調(diào)查取證、固定證據(jù)和研究處理的最佳時(shí)機(jī)。因?yàn)榫W(wǎng)格員很難達(dá)到行政行為所需要的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)及專(zhuān)業(yè)技能等方面的要求，所以之前網(wǎng)格員做過(guò)的工作，相關(guān)職能部門(mén)還要重做，這也在一定程度上造成了資源的浪費(fèi)。

這種現(xiàn)象反映的是跨部門(mén)溝通協(xié)作機(jī)制不暢。之所以需要跨部門(mén)溝通合作，是因?yàn)橐患?、一?lèi)事或者一個(gè)地區(qū)的事務(wù)，其處理權(quán)限分布在多個(gè)職能部門(mén)，各職能部門(mén)內(nèi)外的運(yùn)作程序又不太一樣，不合作、不溝通，就難以獲得信息，難以推進(jìn)流程，難以形成合力，更難以實(shí)現(xiàn)既定的行政任務(wù)。(16)參見(jiàn)[美]拉塞爾·M.林登：《無(wú)縫隙政府：公共部門(mén)再造指南》，汪大海、吳群芳等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，譯者序第1-2頁(yè)。很多問(wèn)題之所以解決不了，不是網(wǎng)格本身的問(wèn)題，而是前段監(jiān)管不到位，聯(lián)動(dòng)指揮不暢，部門(mén)之間相互推諉扯皮造成的。以巡查為例，同樣一個(gè)企業(yè)，同樣一件事情，各個(gè)職能部門(mén)先后進(jìn)行巡查，企業(yè)怨聲載道，有的企業(yè)接受檢查的頻次一年大概150多次，兩三天就有一次，為企業(yè)增添了不少麻煩。

造成跨部門(mén)溝通協(xié)作不暢的根本原因還是部門(mén)本位主義。在技術(shù)層面，阻礙部門(mén)溝通協(xié)作的障礙已經(jīng)不復(fù)存在，如阿里巴巴、騰訊、百度等技術(shù)公司也參與到政府治理中來(lái)，可為政府職能部門(mén)之間的溝通協(xié)作提供技術(shù)支持。但是仍然有不少部門(mén)不愿溝通，不愿合作。因?yàn)樗鼈冋莆樟舜笠?guī)模、敏感性強(qiáng)、價(jià)值高的政府信息，共享出來(lái)，就會(huì)影響到其本身的地位和發(fā)言權(quán)。所謂的溝通協(xié)作，被認(rèn)為是“為他人作嫁衣裳”。在主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的情況下，也是困難重重。

(五)“共享了數(shù)據(jù)，用不了，更易泄密”：數(shù)據(jù)管理重建設(shè)、輕管理

“共享了數(shù)據(jù)，用不了，更易泄密?！币郧笆钦?dāng)?shù)據(jù)共享難，現(xiàn)在是數(shù)據(jù)共享問(wèn)題解決后的管理難和應(yīng)用難問(wèn)題。政府的各個(gè)數(shù)據(jù)平臺(tái)，例如大數(shù)據(jù)中心、聯(lián)動(dòng)指揮中心等，沉淀了大量的政府?dāng)?shù)據(jù)，其很大一部分?jǐn)?shù)據(jù)具有較好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利用價(jià)值。然而，政府收集的數(shù)據(jù)卻長(zhǎng)期沉淀在數(shù)據(jù)中心，“冷藏”在政府手中。政府自己不開(kāi)發(fā)，也沒(méi)有吸納第三方進(jìn)行開(kāi)發(fā)使用，造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。政府共享的一部分?jǐn)?shù)據(jù)，屬于敏感信息，來(lái)源于公安、安監(jiān)、工商等部門(mén)。過(guò)去推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)共享，打破部門(mén)之間的信息壁壘，打通部門(mén)之間的聯(lián)系，面對(duì)的最大的阻力也源于此?，F(xiàn)在難關(guān)攻破以后，反倒面臨著比共享之前更嚴(yán)峻的問(wèn)題。數(shù)據(jù)在原有的部門(mén)，因?yàn)殚L(zhǎng)時(shí)間的建設(shè)和管理，積累了豐富的信息安全保障經(jīng)驗(yàn)，基本上能夠保證信息安全。然而共享到大數(shù)據(jù)平臺(tái)以后，因?yàn)槠脚_(tái)建設(shè)和管理能力不足，經(jīng)驗(yàn)缺乏，在新的機(jī)制之下，反倒更加容易泄密，給政府信息安全帶來(lái)更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

政府?dāng)?shù)據(jù)共享重建設(shè)、輕管理。網(wǎng)格化社會(huì)治理是基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。各地區(qū)紛紛建設(shè)聯(lián)動(dòng)指揮中心，投入巨資，引入第三方企業(yè)，開(kāi)發(fā)應(yīng)用程序(APP),歸集各個(gè)部門(mén)的數(shù)據(jù)，建設(shè)數(shù)據(jù)庫(kù)和指揮大廳。重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)企業(yè)都可以實(shí)時(shí)監(jiān)控，通過(guò)大數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題，為決策提供智力支持。對(duì)網(wǎng)格員可以進(jìn)行實(shí)時(shí)定位，在指揮大廳可以看到每一位網(wǎng)格員的在崗情況與活動(dòng)軌跡。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題以后，網(wǎng)格員拍照上傳至平臺(tái)，平臺(tái)經(jīng)過(guò)分析形成工單，派發(fā)給各個(gè)部門(mén)。由此來(lái)看，政府?dāng)?shù)據(jù)共享的建設(shè)投入不可謂不大。然而政府?dāng)?shù)據(jù)集中起來(lái)以后的開(kāi)發(fā)利用機(jī)制尚未建立起來(lái)，更談不上成熟，造成大量的資源沉積。平臺(tái)的管理和運(yùn)行也不是很流暢，存在著網(wǎng)上辦理和網(wǎng)下辦理“兩張皮”的問(wèn)題，即便是線上的問(wèn)題，很多工單也是長(zhǎng)時(shí)間閑置，無(wú)人處理。以至于大數(shù)據(jù)平臺(tái)變成了政績(jī)展示平臺(tái)，領(lǐng)導(dǎo)來(lái)視察，外地來(lái)學(xué)習(xí)，講解員講解一番，領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)一番，媒體宣傳一番，上級(jí)批示一番，皆大歡喜?；诖?，政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)不能僅僅成為政績(jī)展示平臺(tái)，數(shù)據(jù)共享不僅要重視建設(shè)同時(shí)也要加強(qiáng)數(shù)據(jù)的管理與應(yīng)用。

(六)“待遇都不高，還吃大鍋飯，干多干少一個(gè)樣”：鎮(zhèn)村考核鼓勵(lì)“搭便車(chē)”行為

“待遇都不高，還吃大鍋飯，干多干少一個(gè)樣?！庇幸徊糠志W(wǎng)格員原本就是政府工作人員和有關(guān)事業(yè)單位工作人員，來(lái)源于綜合執(zhí)法隊(duì)伍、相關(guān)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的執(zhí)法力量，形成了綜合網(wǎng)格和專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格。另外一部分網(wǎng)格員就是政府聘用的社會(huì)人員。網(wǎng)格員的待遇等次不一，多的可以一年拿到十萬(wàn)左右，少的也就只有兩三萬(wàn)。并且網(wǎng)格員的流動(dòng)性很大，大量的網(wǎng)格治理任務(wù)面臨著無(wú)人承擔(dān)的窘境。調(diào)研過(guò)程中，很多網(wǎng)格員都反映，待遇低，工作任務(wù)又重，所以流動(dòng)性大，這是制約網(wǎng)格化社會(huì)治理進(jìn)一步發(fā)展的重要因素，政府的資源需要進(jìn)一步向基層網(wǎng)格員傾斜和下沉?，F(xiàn)有的考核機(jī)制中還存在吃大鍋飯的問(wèn)題，機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員的年終績(jī)效獎(jiǎng)金相同，干多干少一個(gè)樣，嚴(yán)重影響了網(wǎng)格員的積極性。

鎮(zhèn)村考核機(jī)制不合理，鼓勵(lì)“搭便車(chē)”行為。(17)搭便車(chē)行為在某種程度上也是一種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。參見(jiàn)周樨平：《商業(yè)標(biāo)識(shí)保護(hù)中“搭便車(chē)”理論的運(yùn)用》，載《法學(xué)》2017年第5期。以上所說(shuō)的吃大鍋飯的問(wèn)題，在鎮(zhèn)村一級(jí)比較明顯。在實(shí)際調(diào)研過(guò)程中，網(wǎng)格管理人員反應(yīng)比較強(qiáng)烈。因?yàn)殒?zhèn)一級(jí)政府之下沒(méi)有所謂的職能部門(mén)，所以作為一個(gè)整體進(jìn)行考核，在鎮(zhèn)政府內(nèi)部工作人員之間，也就沒(méi)有拉開(kāi)差距、分開(kāi)檔次。村一級(jí)是基層自治組織，所以采用了與鎮(zhèn)一級(jí)相同的考核辦法，即“吃大鍋飯”的方式。然而這種方式，對(duì)于鎮(zhèn)村內(nèi)部而言，則是不公平的，對(duì)于那些工作積極性高，又承擔(dān)了較多工作任務(wù)的工作人員來(lái)說(shuō)非常不利。此種考核機(jī)制，實(shí)際上是在鼓勵(lì)“搭便車(chē)”行為。按照公共選擇理論的觀點(diǎn)來(lái)說(shuō)，人都是自私自利的，都傾向于追求利益的最大化：既然干多干少一個(gè)樣，干與不干一個(gè)樣，則多干不如少干，少干不如不干。概而言之，現(xiàn)行的鎮(zhèn)村考核機(jī)制，在一定程度上則為這種“搭便車(chē)”現(xiàn)象提供了便利條件。

三、網(wǎng)格化社會(huì)治理法治化的規(guī)制路徑

針對(duì)網(wǎng)格化社會(huì)治理面臨的現(xiàn)實(shí)困局，須以“無(wú)縫隙政府”為目標(biāo)，循著法治化的進(jìn)路，從標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、權(quán)責(zé)機(jī)制以及數(shù)據(jù)管理等方面進(jìn)行有效規(guī)制。

(一)設(shè)置明確的準(zhǔn)入門(mén)檻

統(tǒng)籌謀劃推行網(wǎng)格化社會(huì)治理改革的目標(biāo)定位，以此為基準(zhǔn)，設(shè)置明確的準(zhǔn)入門(mén)檻。依照準(zhǔn)入條件，建立嚴(yán)格的審查機(jī)制和程序，符合條件的才能夠進(jìn)到網(wǎng)格中來(lái)，以免影響網(wǎng)格化治理的綜合效果。

目標(biāo)定位是方向性問(wèn)題，在改革伊始就應(yīng)當(dāng)理清楚、想明白，如果方向走錯(cuò)了或者不清楚，那么改革基本上也就失敗了。網(wǎng)格化社會(huì)治理的主要目標(biāo)是什么呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對(duì)之進(jìn)行限制，限定在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、調(diào)處糾紛、為職能部門(mén)的行政決策提供參考并督促落實(shí)上。網(wǎng)格巡查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，有70%通過(guò)網(wǎng)格員或者網(wǎng)格長(zhǎng)進(jìn)行調(diào)解、勸誡就可以解決；剩下的30%是網(wǎng)格員無(wú)權(quán)處理也處理不好的，需要交給職能部門(mén)，由職能部門(mén)作出決策，進(jìn)行執(zhí)法，網(wǎng)格的功能僅限于為決策提供參考，督促?zèng)Q策的落實(shí)情況，并將落實(shí)情況及時(shí)反饋給執(zhí)法部門(mén)。

之所以如此定位，有三方面的考慮：第一，各職能部門(mén)均有其法定職責(zé)，法定職責(zé)必須為，不能夠當(dāng)“甩手掌柜”，將自身職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)甩給網(wǎng)格。第二，網(wǎng)格化社會(huì)治理的功能定位不宜大而全，主要是為職能部門(mén)的決策和執(zhí)法提供服務(wù)，例如共享部門(mén)數(shù)據(jù)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索、上報(bào)事件情況、收集相對(duì)人意見(jiàn)等等。第三，網(wǎng)格化社會(huì)治理還有自身的特色。中國(guó)基層社會(huì)，特別是鎮(zhèn)村一級(jí)在很大意義上還是鄉(xiāng)土性的。鄉(xiāng)土社會(huì)的治理，靠的是社會(huì)圈子，靠的是禮治秩序，靠的是教化的力量。(18)參見(jiàn)蘇力：《法治及其本土資源》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年版，第45頁(yè)。這在本質(zhì)上就是一種自治，一種依靠教化的自治，一種依靠教化的網(wǎng)格化社會(huì)自治。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，即發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，通過(guò)教化，自我組織，自我管理，維持基層社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

這樣一來(lái)也就劃定了網(wǎng)格化社會(huì)治理的準(zhǔn)入門(mén)檻。只有符合準(zhǔn)入門(mén)檻的職能部門(mén)和公共事務(wù)才能進(jìn)來(lái)，否則應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格將之擋在門(mén)檻之外，推動(dòng)網(wǎng)格化社會(huì)治理朝著正確的方向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)效益的最大化，不至于走偏走歪，以致走錯(cuò)，最后不可控制。因之，應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的執(zhí)行機(jī)制，落實(shí)網(wǎng)格化社會(huì)治理的準(zhǔn)入條件?？梢钥紤]組織專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，經(jīng)由特定程序，按照既定條件，進(jìn)行嚴(yán)格審查，以保證改革目標(biāo)的真正落實(shí)以及方向的不偏不倚。

(二)規(guī)范網(wǎng)格劃分的標(biāo)準(zhǔn)

要解決網(wǎng)格之間東拉西扯的問(wèn)題，需要規(guī)范網(wǎng)格劃分的標(biāo)準(zhǔn)。按照條線原則劃分的專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格和按照屬地原則劃分的綜合網(wǎng)格，均有存在的必要。在行政相對(duì)人中心主義的導(dǎo)向之下，有必要以結(jié)果為導(dǎo)向，按照一件事、一類(lèi)事由一類(lèi)網(wǎng)格來(lái)管理的原則，對(duì)現(xiàn)有的網(wǎng)格進(jìn)行重新劃分，盡力減少或避免網(wǎng)格之間的職權(quán)交叉。

我們雖然處在一個(gè)日益多元化的時(shí)代，職能部門(mén)之間愈加融合，但是專(zhuān)業(yè)化仍然是主流。所以，基層社會(huì)治理既需要按照專(zhuān)業(yè)化原則設(shè)置的專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格，也需要按照整合原則設(shè)置的綜合網(wǎng)格。專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格干專(zhuān)業(yè)的事情，綜合網(wǎng)格處理綜合性事務(wù)。這兩者并行不悖，都有存在的必要。既然專(zhuān)業(yè)化仍然是社會(huì)的主流，那么網(wǎng)格化社會(huì)治理中占主流的應(yīng)當(dāng)是專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格，是條線管理。隨著行政相對(duì)人中心主義時(shí)代的到來(lái)，要方便快捷地提供公共服務(wù)，還需要更加強(qiáng)調(diào)部門(mén)之間的整合，重視綜合網(wǎng)格的建設(shè)。這就解決了網(wǎng)格員承擔(dān)了不該承擔(dān)也承擔(dān)不了的公共事務(wù)的問(wèn)題，同時(shí)也在一定程度上提高了公共服務(wù)的效率。

但是，在專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格和綜合網(wǎng)格之間仍然難以避免職權(quán)缺位和交叉的問(wèn)題。這是一個(gè)永恒的話題。部門(mén)之間的權(quán)責(zé)很難完全劃分清楚，所謂的“界限分明”也只是相對(duì)的，會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷變動(dòng)。因此，也就只能在動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程中，不斷完善網(wǎng)格劃分的具體標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)建立定期清理機(jī)制，對(duì)專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格和綜合網(wǎng)格的職能進(jìn)行重新梳理和劃分，盡力避免或者減少網(wǎng)格之間的權(quán)責(zé)交叉。

重新劃分網(wǎng)格的時(shí)候，有兩點(diǎn)需要注意：其一，除非萬(wàn)不得已，一般要避免標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜化，特別是專(zhuān)業(yè)分工標(biāo)準(zhǔn)和職能整合標(biāo)準(zhǔn)之間的競(jìng)合，因?yàn)檫@會(huì)扭曲網(wǎng)格的形態(tài)，牽扯網(wǎng)格的精力，影響網(wǎng)格的運(yùn)行效果。其二，避免職能部門(mén)任意設(shè)置專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格，對(duì)于已經(jīng)存在職能部門(mén)專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格，如果存在五花八門(mén)、數(shù)目眾多、疊床架屋的情況，可以考慮按照一件事或者一類(lèi)事由一類(lèi)網(wǎng)格處理的原則，重新整合，最終的網(wǎng)格數(shù)目要符合精簡(jiǎn)化的原則。

(三)完善網(wǎng)格員權(quán)力清單

完善網(wǎng)格員權(quán)力清單的關(guān)鍵在于明晰網(wǎng)格員的職能以及上下級(jí)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。網(wǎng)格員的職能主要是從事輔助性的治理工作，為決策、執(zhí)法和監(jiān)督提供支持，而非替代職能部門(mén)處理其法定職責(zé)范圍的公共事務(wù)。直接面向群眾，基層處理更為方便效果更好時(shí)，可以進(jìn)行權(quán)力下放。禁止上級(jí)部門(mén)“甩包袱”，逃避法定作為義務(wù)，(19)參見(jiàn)周佑勇：《行政不作為構(gòu)成要件的展開(kāi)》，載《中國(guó)法學(xué)》2001年第5期。建立追責(zé)機(jī)制，追究其不作為的法律責(zé)任。

網(wǎng)格員到底要干些什么工作？與職能部門(mén)之間到底是什么關(guān)系？如果不解決這個(gè)問(wèn)題，網(wǎng)格化社會(huì)治理就沒(méi)有載體。具體來(lái)講，事情還需要人來(lái)做，否則，所謂的“網(wǎng)格化社會(huì)治理”就會(huì)是一個(gè)空殼。其實(shí)，網(wǎng)格員的職權(quán)是由網(wǎng)格化社會(huì)治理的目標(biāo)定位所決定的。根據(jù)網(wǎng)格化社會(huì)治理的發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、調(diào)處問(wèn)題、收集民意、事件上報(bào)為決策的作出和執(zhí)行提供參考和監(jiān)督的定位，網(wǎng)格員的工作主要涉及這些內(nèi)容。就其性質(zhì)而言，網(wǎng)格員的職權(quán)是輔助性的，法定范圍內(nèi)的決策和執(zhí)行事務(wù)應(yīng)由法定職能部門(mén)負(fù)責(zé)，而且網(wǎng)格員的專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化程度比較低，也難以承擔(dān)此類(lèi)事務(wù)。但網(wǎng)格員可以根據(jù)自身能力和個(gè)人習(xí)慣，從事一些力所能及的發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、調(diào)處矛盾和信息收集上報(bào)的工作，此類(lèi)工作可以為職能部門(mén)的決策提供重要的參考，通過(guò)跟蹤職能部門(mén)決策的落實(shí)情況，將相關(guān)信息反饋給職能部門(mén)。

由于網(wǎng)格員從事的工作五花八門(mén)，但是卻沒(méi)有法定職權(quán)。所以，部分實(shí)際工作人員建議立法賦予網(wǎng)格員一定的職責(zé)權(quán)限，方便其開(kāi)展工作。但此建議存在兩個(gè)方面的問(wèn)題：第一，并不是所有的問(wèn)題都可以或者應(yīng)當(dāng)由法律來(lái)解決，如果遇到問(wèn)題，就尋求立法賦權(quán)，同樣是一種不作為；第二，沒(méi)有法定職權(quán)，從另一方面來(lái)講，反倒是網(wǎng)格化社會(huì)治理的優(yōu)勢(shì)。因?yàn)槲覈?guó)基層本質(zhì)上還是鄉(xiāng)土社會(huì)，基層治理在很大程度上靠的是長(zhǎng)期教化而形成的習(xí)慣。這種習(xí)慣恰恰是維持基層社會(huì)秩序穩(wěn)定的寶貴資源，應(yīng)當(dāng)充分加以利用，形成網(wǎng)格化社會(huì)治理的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，放大禮治秩序的正面效應(yīng)。

完善網(wǎng)格員權(quán)力清單還需要理清上下級(jí)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。對(duì)于借網(wǎng)格化社會(huì)治理之機(jī)，將本屬于自身法定職責(zé)范圍內(nèi)的公共事務(wù)全部甩給下級(jí)的不作為現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止。在年終考核時(shí)，予以記錄并將之作為其晉升的“負(fù)面清單”。當(dāng)然也不能一刀切，對(duì)于那些由網(wǎng)格員處理較為便利，更能產(chǎn)生良好的社會(huì)影響的事務(wù)，可以下放給網(wǎng)格員處理；對(duì)于短期內(nèi)職能部門(mén)不能夠處理，由網(wǎng)格員負(fù)責(zé)更加符合相對(duì)人利益的事務(wù)，也可以授權(quán)委托的形式將部分職權(quán)賦予網(wǎng)格員。

(四)暢通跨部門(mén)協(xié)作機(jī)制

暢通跨部門(mén)協(xié)作機(jī)制，需要建立公平的利益共享機(jī)制和明確的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，其他諸如聯(lián)動(dòng)指揮、執(zhí)法銜接、綜合監(jiān)管等問(wèn)題才能迎刃而解。

首先也是最重要的是轉(zhuǎn)變部門(mén)本位主義的觀念，樹(shù)立行政相對(duì)人中心主義的觀念。部門(mén)本位主義，是工業(yè)社會(huì)大規(guī)模生產(chǎn)模式在政府組織內(nèi)部的反映，是勞動(dòng)分工、專(zhuān)業(yè)化和職業(yè)化的體現(xiàn)。在職能部門(mén)工作的人，對(duì)自己要從事的工作輕車(chē)熟路，但是對(duì)于政府整體應(yīng)當(dāng)發(fā)揮什么作用，應(yīng)當(dāng)對(duì)什么樣的結(jié)果負(fù)責(zé)等問(wèn)題則概念相對(duì)模糊。行政相對(duì)人中心主義則要求各項(xiàng)行政活動(dòng)要以行政相對(duì)人的需求為中心，并以結(jié)果和過(guò)程為導(dǎo)向?qū)M織的流程、體系及結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。立基于此，網(wǎng)格員就能更加明確自身在行政活動(dòng)中所扮演的角色，了解相對(duì)人的需求以及政府整體應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用，從而對(duì)網(wǎng)格治理的組織流程、體系和結(jié)構(gòu)進(jìn)行制度重設(shè)。

以上所論是就行政主體與行政相對(duì)人之間的關(guān)系而言。就職能部門(mén)之間的內(nèi)部關(guān)系而言，需要建立公平的利益共享機(jī)制和明確的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。跨部門(mén)溝通協(xié)作是一個(gè)令各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)頭疼的問(wèn)題。在日常行政事務(wù)處理中很大一部分精力要用在部門(mén)之間的溝通協(xié)調(diào)工作上，而部門(mén)之間不愿意溝通協(xié)作在很大程度上是因?yàn)檎莆盏馁Y源不同，最為典型的就是改革難度極大的數(shù)據(jù)共享工作，有些部門(mén)投入多，信息量大，敏感性強(qiáng)，保密程度高，這一切都需要投入，意味著成本，意味著編制、預(yù)算大小，意味著決定權(quán)強(qiáng)弱。共享出去以后，相當(dāng)于為他人作嫁衣裳，沒(méi)有投入或者投入很少的部門(mén)想要共享數(shù)據(jù)，而投入較大的部門(mén)則不愿意輕易共享數(shù)據(jù)。鑒于此，要解決好跨部門(mén)溝通協(xié)作的問(wèn)題，轉(zhuǎn)變觀念只是第一步，接下來(lái)還需要引入專(zhuān)業(yè)的人員和技術(shù)，對(duì)部門(mén)之間的投入產(chǎn)出及相關(guān)利益進(jìn)行準(zhǔn)確的測(cè)算，合理分配產(chǎn)生的收益。同時(shí)積極做大增量，提高整體收益，吸引職能部門(mén)參與到溝通協(xié)作中來(lái)。此外，還需進(jìn)一步建立明晰的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，對(duì)那些能夠產(chǎn)生共同收益的事務(wù)，通過(guò)建立公平的利益共享模式來(lái)實(shí)現(xiàn)利益分享；對(duì)那些需要共同投入的事務(wù)，通過(guò)建立明晰的權(quán)責(zé)匹配模式來(lái)實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)。

(五)提高政府?dāng)?shù)據(jù)的應(yīng)用水平

充分發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)的社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，引入第三方，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行充分挖掘和開(kāi)發(fā)使用，提高政府?dāng)?shù)據(jù)管理的能力，以購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式為相對(duì)人提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，并對(duì)第三方的數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)使用進(jìn)行監(jiān)督。

政府?dāng)?shù)據(jù)具有較強(qiáng)的社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。社會(huì)科學(xué)研究，特別是量化研究，需要大量的實(shí)證數(shù)據(jù)，(20)如近些年計(jì)算法學(xué)作為一種新的研究方法的興起。參見(jiàn)鄧矜婷、張建悅：《計(jì)算法學(xué)：作為一種新的法學(xué)研究方法》，載《法學(xué)》2019年第4期。而很多數(shù)據(jù)是掌握在政府手中的，拿不到數(shù)據(jù)，研究就難以進(jìn)行下去。即便是質(zhì)性研究，也需要一定的數(shù)據(jù)作支撐。數(shù)據(jù)能夠清晰直觀地說(shuō)明問(wèn)題，可以讓論點(diǎn)、論據(jù)更有說(shuō)服力。當(dāng)然除了社會(huì)價(jià)值，還有很多公司利用政府?dāng)?shù)據(jù)，為自身導(dǎo)入巨大流量，間接產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)效益，如支付寶、微信支付等為公務(wù)員報(bào)考繳費(fèi)提供的渠道，以及為公交刷卡支付提供的渠道等。

雖然政府?dāng)?shù)據(jù)具有較大的社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，如果長(zhǎng)期沉淀，政府自身不開(kāi)發(fā)，也不允許社會(huì)進(jìn)行利用，這種價(jià)值就發(fā)揮不出來(lái)，也只能是潛在的價(jià)值。那么，政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)以何種方式進(jìn)行開(kāi)發(fā)呢？從實(shí)際情況看，主要有四種：第一，由政府自身進(jìn)行開(kāi)發(fā)，這是因?yàn)橐徊糠謹(jǐn)?shù)據(jù)敏感性很高，不宜開(kāi)放給第三方利用；第二，對(duì)于“脫敏”的數(shù)據(jù)可以由政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式，授權(quán)第三方進(jìn)行開(kāi)發(fā)，所有權(quán)歸政府；第三，經(jīng)過(guò)“脫敏”的數(shù)據(jù)可以完全交由第三方進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，由政府進(jìn)行監(jiān)督；第四，對(duì)于“脫敏”的數(shù)據(jù)可以由政府和第三方合作開(kāi)發(fā)，由雙方約定成本負(fù)擔(dān)及收益分配方案。

最后，還需要提高數(shù)據(jù)共享以后的數(shù)據(jù)管理能力。數(shù)據(jù)共享以后，新的平臺(tái)及其工作人員不一定具有相應(yīng)的管理能力，即便有，也未必有之前所屬的部門(mén)能力強(qiáng)。所以，數(shù)據(jù)共享以后，反倒容易出現(xiàn)數(shù)據(jù)長(zhǎng)期沉淀以及因?yàn)楣芾斫?jīng)驗(yàn)不足而更易泄密的問(wèn)題。要解決這個(gè)問(wèn)題，唯有提高新的數(shù)據(jù)平臺(tái)及其工作人員的管理技術(shù)和水平，不斷積累管理經(jīng)驗(yàn)，才是未來(lái)應(yīng)有的選擇。

(六)拉開(kāi)內(nèi)部考核的檔次

以結(jié)果和競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向，對(duì)網(wǎng)格化社會(huì)治理考核機(jī)制進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，提高整體待遇，拉開(kāi)鎮(zhèn)村一級(jí)內(nèi)部考核的檔次，充分發(fā)揮網(wǎng)格員的積極性，打破“吃大鍋飯”式的績(jī)效考核模式，避免“搭便車(chē)”等不作為行為，同時(shí)要特別注意避免截留依法應(yīng)當(dāng)發(fā)放給網(wǎng)格工作人員的工資作為績(jī)效獎(jiǎng)金進(jìn)行發(fā)放。

重新設(shè)計(jì)網(wǎng)格化社會(huì)治理考核機(jī)制的主要原則是提高整體待遇，以結(jié)果和競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向?，F(xiàn)有網(wǎng)格員的待遇水平確實(shí)不高，這導(dǎo)致網(wǎng)格員很難安心工作，會(huì)造成人員流動(dòng)加大，網(wǎng)格社會(huì)事務(wù)沒(méi)人承擔(dān)，既定的網(wǎng)格化社會(huì)治理的良好目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。所以，在財(cái)力允許的情況下，可以適當(dāng)考慮提高網(wǎng)格員的整體待遇，以降低工作人員的流動(dòng)性，保障基層社會(huì)事務(wù)有足夠的人手來(lái)做。同時(shí)其他行政資源也應(yīng)當(dāng)向基層傾斜，與基層處理的事務(wù)大小和多少相協(xié)調(diào)。(21)財(cái)政分權(quán)應(yīng)與行政分權(quán)相協(xié)調(diào)。參見(jiàn)萬(wàn)江：《央地關(guān)系視角下地方政府規(guī)范性文件制定研究》，載《法治現(xiàn)代化研究》2018年第6期。但提高整體待遇，不意味著“吃大鍋飯”。新時(shí)代網(wǎng)格化社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)重視社會(huì)治理的結(jié)果，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)績(jī)效考核的流程、體系和結(jié)構(gòu)進(jìn)行重構(gòu)，挑戰(zhàn)舊有不合理的制度設(shè)計(jì)。

以結(jié)果為導(dǎo)向，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，最主要的表現(xiàn)之一就是拉開(kāi)內(nèi)部考核的檔次。建立有針對(duì)性的考核指標(biāo)體系，體現(xiàn)工作的特殊性和實(shí)際效果。所謂特殊性，是指不同部門(mén)及線上線下的工作性質(zhì)、內(nèi)容、流程和標(biāo)準(zhǔn)都不一樣，在設(shè)計(jì)考核指標(biāo)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)這種特殊性，不能搞“一刀切”。同時(shí)考核內(nèi)容要重視實(shí)質(zhì)效果，減少或者刪除形式主義的指標(biāo)，增加實(shí)質(zhì)性的考核內(nèi)容，以免網(wǎng)格化社會(huì)治理工作陷入形式主義的窠臼。

拉開(kāi)內(nèi)部考核的檔次，要特別注意避免一種現(xiàn)象——截留依法或按照慣例應(yīng)當(dāng)發(fā)給工作人員的工資作為績(jī)效獎(jiǎng)金進(jìn)行發(fā)放，這種現(xiàn)象在不少單位比較常見(jiàn)。原來(lái)“吃大鍋飯”固然不合理，現(xiàn)在國(guó)家提倡實(shí)行績(jī)效考核制度，在機(jī)構(gòu)內(nèi)部拉開(kāi)考核檔次，依據(jù)考核結(jié)果發(fā)放績(jī)效獎(jiǎng)金，激勵(lì)先進(jìn)，督促后進(jìn)，目的無(wú)可挑剔。問(wèn)題就在于有些單位截留了依法應(yīng)當(dāng)發(fā)放給工作人員工資的一部分，作為績(jī)效獎(jiǎng)金的來(lái)源，這極不合理，也于法無(wú)據(jù)?？梢钥紤]依靠其他合法渠道，例如財(cái)政撥款、社會(huì)營(yíng)收、社會(huì)捐贈(zèng)等未來(lái)新增部分，作為實(shí)行績(jī)效考核的資金來(lái)源，不然會(huì)帶來(lái)新的不公平，影響工作隊(duì)伍的穩(wěn)定。