國土空間開發(fā)保護的制度體系構(gòu)建

吳賢靜

內(nèi)容提要： 當前有關(guān)國土空間開發(fā)保護的法律規(guī)范和制度存在碎片化問題，亟需按照統(tǒng)一的邏輯進行歸納、梳理和整合。國土空間開發(fā)保護制度體系構(gòu)建的基本思路是：以生態(tài)文明體制機制改革為基本路徑指引，以國家層面機構(gòu)改革為契機，以國土空間開發(fā)保護理念為中心整合不同性質(zhì)的、散見于不同立法中的法律制度，構(gòu)建統(tǒng)一的和體系化的國土空間開發(fā)保護制度。國土空間開發(fā)保護制度的主要內(nèi)容包括以國家公園為主體的自然保護地制度、主體功能區(qū)制度和生態(tài)紅線制度。

一、問題的提出

國土空間構(gòu)成生態(tài)文明建設的空間載體。國土空間包含基本的自然資源要素和生態(tài)因子，國土空間開發(fā)保護法律制度構(gòu)成自然資源法和生態(tài)保護法的核心內(nèi)容。完備的國土空間開發(fā)保護法律制度設計是環(huán)境資源法學基本理論趨于成熟，以及環(huán)境資源法學科體系、環(huán)境資源立法體系和環(huán)境資源法律制度體系臻于完善的體現(xiàn)。順應當前保障國土安全的現(xiàn)實需要，以現(xiàn)有規(guī)范為基礎構(gòu)建和完善國土空間開發(fā)保護制度體系，契合我國深化生態(tài)文明體制改革的要求。

當前，我國國土空間開發(fā)保護存在的問題可以歸結(jié)為：國土空間占有和開發(fā)利用過度導致自然資源無法持續(xù)更新、生態(tài)系統(tǒng)受損，國土空間開發(fā)利用效率低，國土空間要素安排不合理。國土空間問題的來源、表征、對生態(tài)環(huán)境的深遠影響，以及黨中央和國家層面的規(guī)范性文件演變思路為構(gòu)建國土空間開發(fā)保護法律制度體系預設了法理，決定了國土空間開發(fā)保護法律制度構(gòu)建的路徑、制度體系的價值和實踐導向。其一，完備的國土空間開發(fā)保護制度體系，應當致力于優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)、促進國土空間高效率利用、擴大綠色國土空間，為促進區(qū)域綠色協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)文明體制機制改革提供可資借鑒的實踐模式；其二，生態(tài)文明體制改革的歷程為國土空間開發(fā)保護提供了路徑指引，為國土空間開發(fā)保護制度預設了制度原理；其三，2018年機構(gòu)改革組建的自然資源部內(nèi)部機構(gòu)和職責都進行了重大調(diào)整，為國土空間統(tǒng)一開發(fā)保護提供了體制和機制基礎；其四，國土空間開發(fā)保護的制度架構(gòu)圍繞三大類制度展開，分別是以國家公園為主體的自然保護地制度、主體功能區(qū)制度和生態(tài)紅線制度。這三大類制度從制度功能、制度實踐方面互相協(xié)調(diào)，共同助力國土空間的綜合開發(fā)保護。本文對國土空間開發(fā)保護制度的實踐和問題導向所作歸納，是實證層面的探討；同時對于生態(tài)文明體制改革、自然資源部組建和國土空間開發(fā)保護制度原理的闡釋，具有法理探究的維度。

二、生態(tài)文明體制改革為國土空間開發(fā)保護提供路徑指引

全球視野之下，建設美麗中國，推進生態(tài)文明，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，是國土空間開發(fā)保護的基本價值導向。因循我國生態(tài)文明相關(guān)政策、規(guī)范性文件以及生態(tài)文明立法的演變軌跡，對于我國政府治理思路的考察為國土空間治理、國土空間開發(fā)保護制度構(gòu)建和法律實踐提供了基本路徑。①石佑啟、楊治坤：《中國政府治理的法治路徑》，載 《中國社會科學》2018年第1期。對國土空間開發(fā)保護制度的系統(tǒng)研究，是生態(tài)文明制度保障理論的極大豐富，有助于形成完備的生態(tài)文明制度體系。

（一）生態(tài)文明體制改革軌跡為構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度提供思路

中共中央、國務院于2015年印發(fā)的 《生態(tài)文明體制改革總體方案》對 “建立國土空間開發(fā)保護制度”的要求包括四個方面：完善主體功能區(qū)制度、健全國土空間用途管制制度 （核心內(nèi)容是劃定和完善生態(tài)紅線）、建立國家公園體制、完善自然資源監(jiān)管體制。②《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提到 “三、建立國土空間開發(fā)保護制度”，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)：http://sousuo.gov.cn/s.htm?t=zhengce，2019年5月1日訪問。黨的十八大報告提出 “健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制”，③胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》，載 《人民日報》2012年11月18日。要點是國土空間開發(fā)保護和自然資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護是一體的，國土空間開發(fā)保護構(gòu)成生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容。這兩份文件對于如何健全國土空間開發(fā)體制機制的描述稍顯粗略。在此基礎上，黨的十九大報告要求對所有國土空間要素進行統(tǒng)一管理，對多樣的國土空間要素的不同用途進行統(tǒng)一管制，統(tǒng)一行使對各類環(huán)境要素的監(jiān)管和各類污染物的防治權(quán)力。黨的十九大報告提出構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度的重點在于完善主體功能區(qū)制度和建立以國家公園為主體的自然保護地體系。

生態(tài)文明體制改革的軌跡為國土空間開發(fā)保護法律制度類型化和體系化提供了思路。類型化的國土空間開發(fā)保護法律制度顯示出各種零散復雜的制度之前后一貫和統(tǒng)一性，為現(xiàn)有多樣的國土空間開發(fā)保護法律制度劃分典型類型、形成具有邏輯關(guān)聯(lián)和理論建構(gòu)面向的制度體系、厘清不同類型制度的功能是完善國土空間開發(fā)制度體系的基本思路?？疾焐鷳B(tài)文明體制改革的軌跡和主要文件，可以將國土空間開發(fā)保護制度的類型界定為：以國家公園為主體的自然保護地制度、完善主體功能區(qū)及其配套政策以及構(gòu)建完備的生態(tài)紅線制度體系。

（二）生態(tài)文明體制改革方向為國土空間開發(fā)保護確立制度目標

自然生態(tài)空間是指具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務為主導功能的國土空間。涵蓋需要保護和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。④參見 《自然生態(tài)空間用途管制辦法 （試行）》第二條。我國的國土空間要素，呈現(xiàn)多樣化特征，且分布廣泛，地形地貌復雜，山地多、平原少，生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)脆弱區(qū)和敏感區(qū)分布面積大。尤其是由于人類活動范圍的不斷擴大，對國土空間的破壞加劇，導致沙塵暴、泥石流等自然災害頻發(fā)，對國土空間要素的統(tǒng)籌管理和生態(tài)安全造成了極大影響。

遵循生態(tài)文明體制機制改革的思路并考慮我國國土空間要素的現(xiàn)狀，國土空間開發(fā)保護制度的目標是：優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)、促進國土空間高效率開發(fā)利用、保障國土空間安全和拓展綠色國土空間。為了達到這個目標，國土空間開發(fā)保護的基本原則是分級分類管控、保護生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)先、有限度地開發(fā)、多元共治。生態(tài)文明體制機制改革強調(diào)國土空間整體性治理，應將此思路貫穿到國土空間開發(fā)保護全過程。遵循國土空間整體性治理所需的協(xié)作行動邏輯，將政府國土空間治理的協(xié)調(diào)、監(jiān)管、督查、考核、補償五大法律制度相結(jié)合。國土空間規(guī)劃、政府間協(xié)作、公眾參與、多元治理、區(qū)域流域治理的制度變革或創(chuàng)新設想，是國土空間開發(fā)保護制度最突出的難點。從這個基本點出發(fā)應認識到，推進生態(tài)文明建設、優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)美麗中國的目標，需在制度上做出系統(tǒng)的安排，做到城鄉(xiāng)的全域覆蓋和中央——省區(qū)——市縣分級管理和緊密銜接，跨越宏、中、微觀，大到區(qū)域?qū)用娴娜说仃P(guān)系，小到城市和鄉(xiāng)村的土地使用、空間布局、基礎設施支撐和人居環(huán)境品質(zhì)。國土空間規(guī)劃體系應當具有體系的完整性、功能的系統(tǒng)性、治理的有效性，通過不同層級的國土空間規(guī)劃逐層落實國家重大戰(zhàn)略部署。國土空間治理應具有政府、市場、社會的多重維度，強調(diào)不同治理主體內(nèi)部和層級之間的協(xié)同，逐步實現(xiàn)整體性的國家空間治理目標。

國土空間開發(fā)保護制度的重點在于劃定和管理生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線。三條控制線旨在處理好生態(tài)、生產(chǎn)、生活的空間格局，實現(xiàn)自然生態(tài)空間山清水秀、生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度。要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，統(tǒng)籌三條控制線劃定工作，充分發(fā)揮國土規(guī)劃的 “底線”效應，為美麗中國建設提供有力保障。拓展綠色自然生態(tài)空間，需要充分考慮環(huán)境、資源和生態(tài)的承受能力，嚴守生態(tài)紅線，改變高強度開發(fā)、高密度建設、大面積硬化、成片區(qū)污染的狀況，加大城市公園建設，推廣屋頂、墻體、橋體等場所的立體綠化，推進生態(tài)旅游，加快海綿城市建設。

三、自然資源部組建為國土空間開發(fā)保護提供體制基礎

就國土空間開發(fā)保護的內(nèi)核而言，其著力點在于 “兩個統(tǒng)一”：對多樣的自然資源要素進行統(tǒng)一管理；對國土空間要素的不同用途進行統(tǒng)一管理。對于這兩個方面的統(tǒng)一需要穩(wěn)定的機構(gòu)設置和明確的職能配置，這便是2018年國務院機構(gòu)改革組建自然資源部的初衷。以統(tǒng)一自然資源管理為基礎，自然資源部統(tǒng)一國土空間用途管制，其本質(zhì)在于實現(xiàn)自然資源、生態(tài)、社會、經(jīng)濟效益的綜合化和最大化。⑤楊治坤：《論分權(quán)式行政主體制度的構(gòu)建——以大部制改革為探討背景》，載 《中南民族大學學報 （人文社會科學版）》2018年第2期。

（一）組建自然資源部著力于國土空間統(tǒng)一開發(fā)和保護

為何必須統(tǒng)一自然資源管理？原因在于自然資源要素作為生態(tài)系統(tǒng)和國土空間的組分存在普遍聯(lián)系。我國2018年機構(gòu)改革前沿用的自然資源管理模式是分部門管理，這樣的模式具有顯見的部門導向，很容易將普遍聯(lián)系的自然資源要素割裂開來。新組建的自然資源部是統(tǒng)一國土空間要素管理和統(tǒng)一國土空間用途管理的部門，將統(tǒng)一行使國家對于自然資源的所有者職責，以及國家對于自然資源的使用者職責，這充分體現(xiàn)了對于自然資源的集中和統(tǒng)一管理。自然資源部在推進主體功能區(qū)以及配套政策實施、統(tǒng)一編制和執(zhí)行國土空間規(guī)劃方面發(fā)揮核心作用，從而有力地推動國土空間治理的現(xiàn)代化，促進國土空間格局優(yōu)化。⑥董祚繼：《從機構(gòu)改革看國土空間治理能力的提升》，載 《中國土地》2018年第11期。

我國現(xiàn)行 《土地管理法》確立的土地用途管制制度針對建設用地、耕地和未利用地三個類型，然而這三類用途的土地并未完全覆蓋所有的國土空間要素。國土空間要素的開發(fā)無序，土地用途之間缺乏協(xié)同和銜接，生態(tài)紅線劃定和嚴守等問題仍然存在。⑦自然資源部的主要職責是：對全民所有的關(guān)系國計民生的重要自然資源統(tǒng)一行使國家所有權(quán)的職責，以及對所有自然資源統(tǒng)一行使用途管制職責。⑧《自然資源部職能配置、內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定》第三條，自然資源部網(wǎng)：http://www.mnr.gov.cn/jg/sdfa/201809/t20180912_2188298.html，2019年5月1日訪問。自然資源部設置了空間用途管制司，其職責主要有：制定和實施土地、海洋年度利用計劃；制定和實施各種類型的土地、海島、海域、灘涂等國土空間要素的開發(fā)利用政策。⑨《自然資源部職能配置、內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定》第四條第九項，自然資源部網(wǎng)：http://www.mnr.gov.cn/jg/sdfa/201809/t201 80912_2188298.html，2019年5月1日訪問。可見，自然資源部的職責關(guān)涉到所有的國土空間要素，對這些空間要素實施統(tǒng)一和綜合管理。此次組建自然資源部和調(diào)整自然資源部的職能為國土空間統(tǒng)一開發(fā)保護奠定了堅實的職權(quán)基礎，構(gòu)成了我國自然資源統(tǒng)一綜合管理和國土空間開發(fā)保護的體制基礎。⑩王金南、秦昌波、田超、程翠云、蘇潔瓊、蔣洪強：《生態(tài)環(huán)境保護行政管理體制改革方案研究》，載 《中國環(huán)境管理》2015年第5期。

（二）自然資源部職能配置致力于國土空間要素統(tǒng)一管制

第一，為了落實對全民所有自然資源的管理，作為實際行使自然資源國家所有權(quán)的機構(gòu)，自然資源部設置了自然資源所有者權(quán)益司，統(tǒng)一行使國家作為自然資源所有者的職能。自然資源所有者權(quán)益司的職能主要包括：對全民所有的自然資源執(zhí)行管理政策、對全民所有的自然資源制定和實施統(tǒng)計、資產(chǎn)評估、登記、核算制度；編制全民所有自然資源的資產(chǎn)負債表；制定全民所有自然資源的出讓、租賃、劃撥等政策。為了強化自然資源部行使自然資源國家所有權(quán)的職責，自然資源部設置了自然資源確權(quán)登記局，負責對各類重要自然資源進行確權(quán)登記、權(quán)籍調(diào)查、頒發(fā)權(quán)屬登記和權(quán)屬許可。為了提高對全民所有自然資源的使用效率，自然資源部還設置了自然資源開發(fā)利用司，其主要職能是：制定實施重要自然資源的有償使用制度；制定和實施自然資源價格體系；建立自然資源市場交易平臺和交易規(guī)則。自然資源部設置所有者權(quán)益司和開發(fā)利用司，有利于清晰地劃分自然資源部作為自然所有者和管理者的職責。

第二，自然資源部設置國土空間規(guī)劃局，致力于對國土空間進行統(tǒng)一規(guī)劃、推進多規(guī)合一。國土空間規(guī)劃局的職責重點是：制定和實施國土空間規(guī)劃相關(guān)政策；對各類國土空間要素進行統(tǒng)一規(guī)劃；對國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測、評估和預警體系。?《自然資源部職能配置、內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定》第四條第八項，自然資源部網(wǎng)：http://www.mnr.gov.cn/jg/sdfa/201809/t201 80912_2188298.html，2019年5月1日訪問。國土空間規(guī)劃是國土空間統(tǒng)一管制的基礎，對國土空間問題的預防應當堅持源頭防控，國土空間規(guī)劃即是貫徹源頭預防的基本制度。當前，我國國土空間規(guī)劃是對各類國土空間要素分別規(guī)劃，涉及職能部門眾多，職能交叉重疊嚴重，縱向和橫向職能銜接不充分。設置國土空間規(guī)劃局、統(tǒng)一行使對各類國土空間的規(guī)劃職權(quán)，對于解決突出的國土空間問題、推進多規(guī)合一具有顯見的功能價值。

四、國土空間開發(fā)保護制度體系

（一）建立以國家公園為主體的自然保護地制度

黨的十九大報告強調(diào)加快生態(tài)文明體制改革的重點內(nèi)容是 “建立以國家公園為主體的自然保護地制度”。?習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，載 《人民日報》2017年10月19日。為了落實生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革，有必要從我國推進生態(tài)文明體制改革、國家公園和自然保護地改革的進程這個角度來明晰國家公園與自然保護地的內(nèi)在關(guān)系。兩者的內(nèi)在關(guān)系涉及到內(nèi)涵和外延?？疾禳h的十八屆三中全會通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以及 《中國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》《國家公園體制改革總體方案》、黨的十九大報告關(guān)于國家公園體制改革的基本脈絡，不難發(fā)現(xiàn) “國家公園體制改革的部署和政策導向非常明確：是生態(tài)文明體制改革的重要組成部分，其推進也是整體性、系統(tǒng)性的”。?呂忠梅：《以整體性思維推進國家公園體制改革——關(guān)于保護地立法體系的思考》，教育部人文社會科學重點研究基地武漢大學環(huán)境法研究所網(wǎng)：https://www.sogou.com/link?url=DSOYnZeCC_rzCGw-0q5ozKuc3RuRlJoOPDGtp4wyNcjMCYVgY9jTlF6sej M11NHChCooPqGDEkbQGuHk6xSRXg，2019年5月1日訪問。黨的十九大報告更加突出了生態(tài)文明體制改革的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性推進理念，提出設立國有自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)，特別強調(diào) “構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。尤其是將國家公園與自然保護地的關(guān)系從 “代表”變?yōu)?“主體”。這一變化澄清了國家公園與自然保護地不是 “替代”關(guān)系，而是 “包含”關(guān)系。這在一定意義上也確定了國家公園對于自然保護地體系構(gòu)建和生態(tài)文明體制改革的意義之所在。國家公園改革是完善自然保護地體系的 “先行先試”條件，完善國家公園制度的最終目的是建立完整的自然保護地體系。厘清國家公園與自然保護地的關(guān)系，有助于自然保護地科學分類以及據(jù)此科學地設置自然保護地體系。從自然保護地的內(nèi)在價值而言，自然保護地是最重要的國土空間要素。自然保護地的管理狀況決定著國土空間開發(fā)保護的整體效應，其管理理念也影響國土空間的統(tǒng)一開發(fā)保護狀況。因此，自然保護地制度的完善應當從兩個方面著手：一是以國家公園改革為契機明晰自然保護地立法完善的基本思路；二是明確自然保護地管理理念和過程管理制度。

2000年之后，我國一直在探索自然保護地的立法模式。國家政策的衍變軌跡為國家公園改革和自然保護地體系建設指明了路徑。我國自然保護地立法的可行思路應該是綜合性的立法體系；自然保護地立法的理想模式是 “基本法＋專類保護地法”模式，這種模式以自然保護地基本法為主干、輔以國家公園等不同類型的自然保護地法規(guī)規(guī)章構(gòu)成自然保護地立法體系的核心；這種立法模式要求確定 “國家公園法”的制度類型和制度內(nèi)涵，作為 “自然保護地法”這部基干法的配套立法。?呂忠梅：《關(guān)于自然保護地立法的新思考》，載 《環(huán)境保護》2019年第Z1期。以國家公園為主體構(gòu)建自然保護地體系，必須通過國家公園配套立法明確國家公園的保護對象，尤其是原住民的生態(tài)利益；國家公園的保護目標方面，不僅僅需要考慮對于國家公園所在土地的權(quán)屬和開發(fā)利用，還需要全方位考慮國家公園生態(tài)系統(tǒng)整體性保護和生態(tài)服務功能。?解振華：《深入推進新時代生態(tài)環(huán)境管理體制改革》，載 《中國機構(gòu)改革與管理》2018年第10期。地方立法的實踐為國家公園和自然保護地立法提供了可資借鑒的經(jīng)驗。按照 《錢江源國家公園體制試點區(qū)試點實施方案》，對古田山國家級自然保護區(qū)、錢江源國家森林公園、錢江源省級風景名勝區(qū)及相應的連接地帶進行資源整合、功能重組，建立錢江源國家公園管理體制。制定資源保護、游憩管理、特許經(jīng)營、社會參與等相關(guān)制度，探索形成生態(tài)資源有效保護與合理適度開發(fā)利用相結(jié)合的體制機制。

我國目前規(guī)范自然保護區(qū)的立法主要是 《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》（以下簡稱 《自然保護區(qū)條例》），這部行政法規(guī)最初是在1994年制定實施，最近一次修訂是在2017年。該法規(guī)在效力范圍、效力層級和內(nèi)容涵蓋面幾個方面都很難滿足對國土空間的主體要素進行綜合有效管理的要求。有必要在 《自然保護區(qū)條例》的基礎上制定 《自然保護地法》，以實現(xiàn)對于自然保護區(qū) （地）的統(tǒng)一和綜合管理。國外有很多相關(guān)的立法經(jīng)驗可供借鑒，諸如德國 《自然和景觀保護法》、加拿大 《國家公園法案》和 《野生動植物法案》、日本 《自然環(huán)境保全法》和 《自然公園法》等。日本2002年制定 《生物多樣性國家戰(zhàn)略》，其目的是推進政府上下實現(xiàn) “與自然共生的社會”，環(huán)境省下設的自然環(huán)境局主要職能是 “力爭實現(xiàn)自然和人類的和諧共生”“把優(yōu)美的自然風景區(qū)指定為國立公園和國定公園，在對其自然進行保護的同時，還把它作為人類與自然和諧相處的場所加以利用；在園內(nèi)規(guī)范各種行為的同時，還努力宣傳和普及自然保護的意識”。?The Third National Biodiversity Strategy of Japan,See the website of the Ministry of the Environment of Japan:http://www.env.go.jp/en/nature/,2019年5月10日訪問。針對當前我國國家公園和自然保護地管理過程中存在的問題，可以借鑒日本國家公園管理理念，以生態(tài)系統(tǒng)綜合管理為基本目標，對國家公園和自然保護地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和過程進行全面認識，側(cè)重維護國家公園的生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。

由于生態(tài)學和生態(tài)價值觀能夠保持制度價值的中立性，生態(tài)文明制度建設應該以生態(tài)學和生態(tài)價值觀為指導。此處所謂 “價值中立”旨在排除經(jīng)濟主義和消費主義的干擾，形成有利于生態(tài)文明建設的價值觀。對于國家公園這一國土空間基本要素實施管理也應當貫徹價值中立的生態(tài)學規(guī)則。?盧風：《生態(tài)價值觀與制度中立——兼論生態(tài)文明的制度建設》，載 《上海師范大學學報 （哲學社會科學版）》2009年第2期?；陲L景優(yōu)美或者獨特的地理條件建立的國家公園，對生存于其中的野生動植物而言是一個安全的港口和良好的棲息地。在這個安全的港灣之中，野生動植物得到完全的和適當?shù)谋Ｗo，免于受到人類的大肆捕殺。生物多樣性保護理念不僅僅是生態(tài)系統(tǒng)管理的要素，對于國家公園保護而言也具有關(guān)鍵意義。為了維持國家公園生態(tài)系統(tǒng)良好和國家公園生態(tài)安全，必須維持生物多樣性，包括基因多樣性、種群多樣性和數(shù)量多樣性這三個方面，?Mark S.Boyce,Ecological-Process Management and Ungulates:Yellowstone’s Conservation Paradigm,Wildlife Society Bulletin,Vol.26,1998,p.391.在 《環(huán)境保護法》確認 “保護優(yōu)先”原則的基礎上實施國家公園管理的 “生態(tài)優(yōu)先”理念。生態(tài)優(yōu)先理念要求生態(tài)建設等積極行為優(yōu)于開發(fā)等消極行為，生態(tài)環(huán)境利益優(yōu)先于經(jīng)濟利益。?馬允：《論國家公園 “保護優(yōu)先”理念的規(guī)范屬性——兼論環(huán)境原則的法律化》，載 《中國地質(zhì)大學學報 （社會科學版）》2019年第1期。在國家公園體制改革的語境下，為了貫徹生態(tài)優(yōu)先理念，應結(jié)合綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方法突出 “自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴格保護、整體保護、系統(tǒng)保護”，?參見中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2017年9月26日印發(fā)的 《建立國家公園體制總體方案》。對國家公園內(nèi)的不特定利益主體利益進行更多的考量和關(guān)照；綜合運用行政管理、經(jīng)濟激勵機制促進國家公園保護行為；推進生態(tài)教育，促進更大程度的、實質(zhì)的公眾參與，以發(fā)揮公眾生態(tài)保護的力量，使得社會公眾力量與政府主導行為更好地結(jié)合。

（二）完善主體功能區(qū)制度及其配套政策

2010年國務院印發(fā)了 《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（國發(fā) 〔2010〕46號），其副標題即是“構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局”。這份文件對于主體功能區(qū)的定位是國土空間開發(fā)保護格局的重要一環(huán)，合理規(guī)劃主體功能區(qū)是國土空間開發(fā)保護的基礎性條件。根據(jù)國土空間要素的類型和用途，主體功能區(qū)為國土空間要素劃定空間范圍，明確開發(fā)方向和強度，形成良性的開發(fā)秩序，促進形成環(huán)境、資源、生態(tài)、人口、經(jīng)濟和社會狀況相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)保護格局。推出主體功能區(qū)規(guī)劃的現(xiàn)實依據(jù)是我國國土空間要素的自然分布狀況、自然資源要素的綜合評估以及國土空間要素開發(fā)利用存在的問題，在深刻把握和順應生態(tài)文明體制機制改革的基礎上，劃定和形成主體功能區(qū)格局。

主體功能區(qū)制度的核心是規(guī)劃、劃定和管理，基本依據(jù)是不同區(qū)域所具有的、代表性的核心功能。我國生態(tài)文明建設相關(guān)規(guī)范性文件中多次強調(diào)完善主體功能區(qū)制度，但是我國現(xiàn)行 《環(huán)境保護法》對于主體功能區(qū)的規(guī)定是很籠統(tǒng)的，應完善和細化生態(tài)功能區(qū)制度，對不同類型的主體功能區(qū)實施分級和分類管理。完善主體功能區(qū)制度側(cè)重于過程管理，可行的完善思路是依托地方立法對主體功能區(qū)全過程管理進行細化。主體功能區(qū)制度的目標是確定主體功能區(qū)域是國土空間管理的基本單位，保護與建設區(qū)域生態(tài)環(huán)境、維護區(qū)域生態(tài)安全、促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展；盡量保持主體功能區(qū)的功能完好，將人類對于自然生態(tài)系統(tǒng)的干擾減到最小。主體功能區(qū)的四個類型管理各有側(cè)重，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域管理強調(diào)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、資源消耗、環(huán)境保護、科技創(chuàng)新以及對外來人口、公共服務等方面；重點開發(fā)區(qū)域即資源環(huán)境承載能力比較強和具備一定發(fā)展空間的地區(qū)，主要實行工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展；限制開發(fā)區(qū)域中的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主要強化農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，重點生態(tài)功能區(qū)主要強化保護其生態(tài)功能和生態(tài)服務能力；禁止開發(fā)的區(qū)域，重點強化對自然文化資源的原真性和完整性保護。

根據(jù) 《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，主體功能區(qū)的配套措施包含區(qū)域政策、績效考核評價和主體功能區(qū)規(guī)劃實施制度。主體功能區(qū)制度的主旨在于對國土空間要素加以統(tǒng)籌規(guī)劃，這其中涉及到的重要空間概念和空間關(guān)系即是區(qū)域。區(qū)域是地理學的概念，標志著地球表面劃定出的具有一定范圍和邊界的空間單位。我國諸多的規(guī)范性文件中，將區(qū)域和城市群等同使用。?楊治坤：《區(qū)域經(jīng)濟一體化中府際間利益的法制協(xié)調(diào)》，載 《廣東社會科學》2017年第6期。由于區(qū)域發(fā)展是一個綜合性的概念，主體功能區(qū)制度關(guān)注區(qū)域經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)涉區(qū)域財政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族、環(huán)境、應對氣候變化等各個方面。而涉及這方方面面的區(qū)域管理制度需要相關(guān)立法的相互協(xié)調(diào)。在主體功能區(qū)績效考核評價和實施方面，結(jié)合生態(tài)文明體制機制改革進程應重點完善如下幾個層面。第一，對重要的國土空間要素和自然資源資產(chǎn)進行登記、普查，重點關(guān)注價值較高、與人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)、與地方政府行為關(guān)系重大的自然資源資產(chǎn)，按照分布、結(jié)構(gòu)、數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬、管理、利用效果等情況；堅持由簡到繁、由易到難的原則進行合理分類，從實物量、質(zhì)量、價值等方面進行統(tǒng)計、核算，編制資產(chǎn)負債表；在此基礎上明確自然資源資產(chǎn)負債表的審計目標、內(nèi)容和方法。第二，加強經(jīng)濟責任審計與自然資源資產(chǎn)審計的協(xié)同配合，探索構(gòu)建領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的目標、內(nèi)容、方法和指標體系。依法界定領導干部責任，客觀評價領導干部履行自然資源資產(chǎn)管理責任。第三，重點關(guān)注領導干部任職期間對自然資源開發(fā)利用及管理、生態(tài)環(huán)境保護政策法規(guī)貫徹落實、資金管理使用及與資源環(huán)境相關(guān)項目建設運營等情況。

（三）構(gòu)建完備的生態(tài)紅線制度

作為因應生態(tài)文明建設而產(chǎn)生的生態(tài)保護制度，生態(tài)紅線制度對于國土空間開發(fā)保護的主要貢獻和制度價值在于：第一，生態(tài)紅線劃定最小的國土空間，從微觀層面保障國土空間要素得到特殊管控和保護；第二，為最小國土空間設定開發(fā)限度，預防國土空間受到破壞；第三，為國土空間安全設定底線，生態(tài)紅線是不可逾越的 “底線”，一旦突破底線則生態(tài)系統(tǒng)和國土空間安全受到不可逆轉(zhuǎn)的損害。?吳賢靜：《國土空間開發(fā)保護的制度應對》，載 《學習與實踐》2019年第2期。生態(tài)紅線制度的初衷是對 “最小生態(tài)保護空間”進行特殊管理和保護以維護生態(tài)系統(tǒng)平衡和國家生態(tài)安全。生態(tài)紅線制度的目標包含：第一，生態(tài)功能區(qū)生態(tài)系統(tǒng)完整；第二，生態(tài)紅線區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)不被破壞、環(huán)境質(zhì)量不下降、資源利用上限不被突破；第三，生態(tài)紅線與整體經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應，為國土空間開發(fā)保護和生態(tài)文明建設維護最小空間要素。

我國國土空間中存在各種生態(tài)要素，這些生態(tài)要素的組合構(gòu)成基本生態(tài)秩序，生態(tài)秩序就是一種空間秩序。人類的生活和發(fā)展受制于國土空間中各種生態(tài)要素的構(gòu)成和狀況，也即國土空間秩序。在各種環(huán)境、資源和生態(tài)要素日益緊缺的情況下，集約使用和保護資源要素是人類生產(chǎn)、生活和可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。在我國生態(tài)紅線立法和管理實踐不斷發(fā)展的過程中，生態(tài)紅線的內(nèi)涵和外延也得到了不斷拓展。就目前的規(guī)范和實踐而言，生態(tài)紅線通常在三個意義上被運用。第一，生態(tài)功能紅線也即狹義的生態(tài)紅線。生態(tài)功能紅線是最典型的國土空間開發(fā)保護措施，為需要保護的國土空間要素劃定一定范圍、實施特殊保護。第二，自然資源紅線即自然資源利用上限，對重要自然資源要素劃定利用總量上限和利用效率下限。第三，環(huán)境質(zhì)量紅線，對重要環(huán)境要素諸如大氣環(huán)境質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量設置濃度或者總量底線。生態(tài)功能紅線制度著眼于國土空間的最小范圍，保護整體生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定和安全。從空間紅線的角度理解生態(tài)紅線，生態(tài)紅線的劃定和實施特殊保護的范圍包括重點生態(tài)區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)和敏感區(qū)。與狹義的生態(tài)功能紅線即空間紅線相并列，自然資源紅線和環(huán)境質(zhì)量紅線同樣對國土空間要素管理具有意義。自然資源紅線對自然資源要素即國土空間要素實施定量管理，而環(huán)境質(zhì)量紅線對特定區(qū)域污染實施總量或者濃度管理。質(zhì)言之，三者發(fā)揮功能均基于國土空間結(jié)構(gòu)和分布，具有顯見的 “空間管理”導向。

結(jié)語

國土空間開發(fā)保護相關(guān)的法律和政策存在碎片化的問題，亟需按照統(tǒng)一的制度邏輯進行歸納、梳理和整合，以構(gòu)建完備的、體系化的、邏輯自洽的國土空間開發(fā)保護制度體系。?劉長興：《論流域資源配置的基本原則與制度體系》，載 《政法論叢》2018年第6期。國土空間開發(fā)保護制度體系構(gòu)建的基本思路可以歸結(jié)為：以生態(tài)文明體制改革為基本路徑指引，以國家層面機構(gòu)改革為基礎和契機，以國土空間開發(fā)保護理念為中心整合不同性質(zhì)的、散見于不同立法中的法律制度，構(gòu)建統(tǒng)一的和體系化的國土空間開發(fā)保護制度體系。建設以國家公園為主體的自然保護地是國土空間開發(fā)保護制度體系的核心；厘清國家公園和自然保護地的內(nèi)在關(guān)系，為國土空間開發(fā)保護制度體系構(gòu)建提供立法模式和實踐經(jīng)驗。主體功能區(qū)制度是國土空間開發(fā)保護的基礎，主體功能區(qū)為國土空間要素明確開發(fā)方向和開發(fā)強度，形成穩(wěn)定的國土空間開發(fā)保護格局。生態(tài)紅線制度劃定國土空間開發(fā)保護的最小空間，從微觀層面為國土空間要素提供特殊保護，推動系統(tǒng)的和全局的國土空間開發(fā)保護。