拓展資金渠道 創(chuàng)新管理體制
——贛州破解生態(tài)保護(hù)修復(fù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展難題

□ 張惠遠(yuǎn) 李娟花 勾蒙蒙 郝海廣

江西省贛州市地處南嶺山地、武夷山脈、羅霄山脈的交匯地帶，是我國(guó)生物多樣性保護(hù)的關(guān)鍵區(qū)域，也是贛江和東江水源的根源和命脈所在。長(zhǎng)期以來，由于工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展和礦產(chǎn)資源開發(fā)等原因，當(dāng)?shù)刂脖辉獾狡茐?，水土流失?yán)重，水環(huán)境污染問題突出，威脅著區(qū)域生態(tài)安全。2016年，贛州市作為首批試點(diǎn)，被選為國(guó)家山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)地區(qū)。當(dāng)?shù)刈プC(jī)遇，立足南方丘陵山地帶生態(tài)屏障區(qū)功能定位，緊緊圍繞“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”理念，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，多措并舉拓展資金渠道，構(gòu)建共治共管新機(jī)制，積極探索全域治理新途徑，創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)新模式，形成了山水林田湖草整體推進(jìn)的合力，有效破解了生態(tài)難題。

一、科學(xué)劃分生態(tài)保護(hù)工程實(shí)施區(qū)域

開展山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)既應(yīng)認(rèn)識(shí)到生態(tài)系統(tǒng)的系統(tǒng)性和完整性，也應(yīng)認(rèn)識(shí)到不同區(qū)域的特殊性，即不同地區(qū)在自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及面臨的問題不盡相同，其主導(dǎo)生態(tài)功能和生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)特征也存在差異?？茖W(xué)劃分修復(fù)空間是開展山水林田湖草生態(tài)保護(hù)的前提，實(shí)施山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)不宜遍地開花，應(yīng)從生態(tài)系統(tǒng)整體性和生態(tài)服務(wù)功能管理角度出發(fā)，依據(jù)區(qū)域突出生態(tài)環(huán)境問題與主導(dǎo)生態(tài)功能定位，開展生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性評(píng)估和生態(tài)系統(tǒng)敏感性評(píng)估，明確不同分區(qū)的主要問題和目標(biāo)定位，因區(qū)側(cè)重、因區(qū)施策地確定山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)籌謀劃、分區(qū)分類的治理重點(diǎn)。

贛州市將科學(xué)劃分生態(tài)保護(hù)工程實(shí)施區(qū)域，作為整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理的實(shí)現(xiàn)途徑。贛州生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的總體思路，是充分考慮各生態(tài)系統(tǒng)要素之間的相互關(guān)系及流域上下游、岸上岸下相互關(guān)系，明確產(chǎn)生生態(tài)問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，針對(duì)生態(tài)環(huán)境的突出問題，以工程空間分區(qū)的方式，體現(xiàn)“生命共同體”特征。贛州突出生態(tài)功能重要區(qū)域和生態(tài)脆弱敏感區(qū)域，開展生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性評(píng)估和生態(tài)系統(tǒng)敏感性評(píng)估，識(shí)別生態(tài)保護(hù)紅線、主體功能區(qū)、水土流失敏感區(qū)、礦山資源及國(guó)家稀土規(guī)劃礦區(qū)、各流域及生物多樣性保護(hù)重要區(qū)，合理確定需要優(yōu)先保護(hù)和修復(fù)的重點(diǎn)區(qū)域。在技術(shù)上，采用地理信息系統(tǒng)匯水區(qū)分析技術(shù)，對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)空間進(jìn)行片區(qū)劃分，考慮行政單元相對(duì)完整性，將片區(qū)劃分為“東北、東南、西北、西南”四個(gè)片區(qū)，在整體推進(jìn)修復(fù)的基礎(chǔ)上，突出重點(diǎn)修復(fù)區(qū)域。

二、針對(duì)突出問題設(shè)計(jì)工程項(xiàng)目

全面摸清生態(tài)環(huán)境突出問題，是開展山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)的首要任務(wù)。生態(tài)保護(hù)修復(fù)的整體推進(jìn)不是“平均用力”，更不是“撒胡椒面”，而是分清輕重緩急，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，找準(zhǔn)保護(hù)修復(fù)的突破口和關(guān)鍵點(diǎn)，采取更有針對(duì)性的治理修復(fù)措施，以生態(tài)環(huán)境問題突出、保護(hù)修復(fù)要求迫切的重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶?，帶?dòng)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)的全面推進(jìn)、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的整體提升。要通過分析生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，厘清生態(tài)系統(tǒng)各要素以及環(huán)境各要素存在的突出問題，研究和甄別問題之間的相互聯(lián)系和因果關(guān)系，針對(duì)問題設(shè)計(jì)工程項(xiàng)目，同時(shí)還需補(bǔ)充優(yōu)選影響力大、實(shí)施效果好、可以充分利用中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金的核心項(xiàng)目，以此提高項(xiàng)目安排的關(guān)鍵性、有效性。

贛州市充分聚焦區(qū)域內(nèi)面臨的水土流失問題、礦山污染、流域水環(huán)境污染及生態(tài)系統(tǒng)脆弱等問題，針對(duì)性設(shè)計(jì)了流域水環(huán)境保護(hù)與整治、礦山環(huán)境修復(fù)、水土流失治理、生態(tài)系統(tǒng)與生物多樣性保護(hù)、土地整治與土壤改良等五大工程共63個(gè)項(xiàng)目，涵蓋了山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)各方面，既體現(xiàn)了整體性，也體現(xiàn)了工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)的問題針對(duì)性。

江西省贛州市陽明湖

三、制定可考核的實(shí)施目標(biāo)

制定并實(shí)施山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)績(jī)效考核，有助于提高工程實(shí)施區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)水平，通過統(tǒng)籌工程實(shí)施的效果與影響，有助于進(jìn)一步規(guī)范山水林田湖草專項(xiàng)資金管理，提高資金使用效率，幫助項(xiàng)目單位及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，分析存在的問題，改進(jìn)項(xiàng)目管理措施，提高項(xiàng)目單位績(jī)效管理水平，為預(yù)算決策提供有力依據(jù)。

山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)目標(biāo)設(shè)計(jì)是方案編制及工程項(xiàng)目實(shí)施的核心，生態(tài)保護(hù)修復(fù)目標(biāo)框架要著眼于改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、維護(hù)地區(qū)生態(tài)安全等宏觀需求，同時(shí)也要考慮工程項(xiàng)目實(shí)施過程中指標(biāo)量化可考核性和目標(biāo)的可達(dá)性，主要可以分為總體目標(biāo)和具體目標(biāo)兩個(gè)關(guān)鍵要素?？傮w目標(biāo)是概括性、描述性的表述，闡述了實(shí)施山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)后區(qū)域總體生態(tài)環(huán)境需要達(dá)到的某種狀態(tài)。贛州市將總體目標(biāo)設(shè)定為，固好山上土、集凈山間水、保護(hù)山下田；具體目標(biāo)則是定量可考核的目標(biāo)，通過確定生態(tài)保護(hù)修復(fù)要達(dá)到的具體生態(tài)特征和用途，具體可包括工程項(xiàng)目實(shí)施的內(nèi)容、直接或間接的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益以及管理目標(biāo)等。在具體目標(biāo)的設(shè)定方面，贛州市主要圍繞工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，在與其他規(guī)劃銜接的基礎(chǔ)上設(shè)定了水質(zhì)、森林覆蓋率、水土流失減少面積、廢棄礦山治理面積等可量化的質(zhì)表。因此生態(tài)保護(hù)修復(fù)目標(biāo)體系的確立應(yīng)在生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查與合理預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，考慮工程實(shí)施的具體情況，同時(shí)應(yīng)與各專項(xiàng)規(guī)劃的研究制定相互反饋、聯(lián)系，根據(jù)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程項(xiàng)目實(shí)施后的可達(dá)性和可達(dá)性分析進(jìn)行調(diào)整，并最終確定。

四、多措并舉拓展資金渠道

山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要地方不斷積極探索，創(chuàng)新方式，籌措資金，努力把中央基礎(chǔ)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的作用發(fā)揮至最大，保障工程的實(shí)施，以發(fā)揮生態(tài)保護(hù)修復(fù)的效益。一方面，整合專項(xiàng)資金作為提高財(cái)政資金的主要手段，注重統(tǒng)籌各級(jí)財(cái)政預(yù)算安排的環(huán)境污染治理、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、礦山地質(zhì)環(huán)境治理、土地復(fù)墾、水污染防治等各類資金，加大統(tǒng)籌力度，集中用于山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)工程中，形成資金合力，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。另一方面，鼓勵(lì)將多元化社會(huì)資金作為提高財(cái)政資金的重要支撐，探索全社會(huì)資金籌措機(jī)制，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，拓寬融資渠道，發(fā)揮政策引導(dǎo)和約束作用。

贛州市為有效推進(jìn)山水林田湖保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)工程的實(shí)施，積極探索，構(gòu)建多元化籌措機(jī)制，動(dòng)員各方力量，形成以政府投入為主體，引導(dǎo)社會(huì)籌措資金參與的多渠道、多層次、多元化投資機(jī)制，有效化解了資金難題。一是加大資金投入，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，積極支持山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)，將生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金列入財(cái)政預(yù)算；二是加強(qiáng)資金整合，整合中央、省、市、縣等各級(jí)財(cái)政相關(guān)資金，統(tǒng)籌用于山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)工程；三是設(shè)立生態(tài)基金，創(chuàng)新財(cái)政支持方式，吸引金融和社會(huì)資本參與，合作設(shè)立山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)基金；四是發(fā)行綠色債券，緊抓贛州獲批國(guó)家產(chǎn)融合合作試點(diǎn)城市的契機(jī)和國(guó)家大力發(fā)展綠色金融的戰(zhàn)略機(jī)遇，通過各類融資平臺(tái)與金融機(jī)構(gòu)合作，發(fā)行綠色債券，投入山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)工程；五是鼓勵(lì)社會(huì)投入，通過特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)助、政府購(gòu)買服務(wù)等多種方式，大力推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，引導(dǎo)基金支持，吸引社會(huì)資本投入到生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程項(xiàng)目中。贛州市通過采取上述設(shè)立生態(tài)基金、發(fā)行綠色債券、PPP模式等多元化籌措方式，將20億元的中央基礎(chǔ)獎(jiǎng)補(bǔ)資金放大8倍，籌資183億元。

贛江之畔

五、創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)修復(fù)管理體制

山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，實(shí)施山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)必須打破行政區(qū)劃、部門管理、行業(yè)管理和生態(tài)要素界限，將體制機(jī)制創(chuàng)新作為破解各自為戰(zhàn)工作格局的重要舉措。一方面，針對(duì)傳統(tǒng)生態(tài)保護(hù)管護(hù)分開、力量分散、權(quán)責(zé)分離等弊端，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，形成管理合力，建立統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制和綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，落實(shí)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的責(zé)任主體。另一方面，對(duì)于工程的實(shí)施和推進(jìn)，建立健全配套制度，建立穩(wěn)定持續(xù)的資金保障機(jī)制、項(xiàng)目進(jìn)展臺(tái)賬和項(xiàng)目責(zé)任制等制度，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)估和考核，形成生態(tài)保護(hù)修復(fù)長(zhǎng)效制度。

贛州市委、市政府高度重視山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作，積極構(gòu)建共治共管新機(jī)制，打破部門分割現(xiàn)狀，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，堅(jiān)持整體性、系統(tǒng)性推進(jìn)，形成推進(jìn)合力。一是成立了以市政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，市委、市政府政府分管領(lǐng)導(dǎo)為常務(wù)副組長(zhǎng)，市財(cái)政局、自然資源局、發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境局等相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的“山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程領(lǐng)導(dǎo)小組”。二是設(shè)立市政府直屬正處級(jí)單位——山水林田湖生態(tài)保護(hù)中心，具體負(fù)責(zé)山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)方案制定、組織實(shí)施和綜合協(xié)調(diào)工作，把各類生態(tài)資源納入統(tǒng)一治理的框架，確保統(tǒng)籌有力、推動(dòng)有方、協(xié)調(diào)有序、治理有效。三是成立了“南方丘陵山地生態(tài)屏障區(qū)江西贛州市山水林田湖生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工程技術(shù)委員會(huì)”，在工程的設(shè)計(jì)、政策制定、監(jiān)測(cè)評(píng)估等方面，提供技術(shù)支持。四是健全、完善配套工作制度。研究制定了《山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》《山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目管理辦法》《山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)工程督查通報(bào)制度（試行）》等系列制度，推動(dòng)山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)的常態(tài)化、長(zhǎng)效化。

六、推動(dòng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展雙贏

實(shí)施山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)，目的是實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)惠民、利民、為民，應(yīng)將綠色發(fā)展模式作為探索試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和做法的關(guān)鍵內(nèi)容。踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，將山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)與鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅(jiān)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等有機(jī)結(jié)合起來，既要將系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)的要求作為生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提，又要將生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求融入生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，著力把生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)綜合利益最大化。

贛州市立足中央蘇區(qū)與扶貧攻堅(jiān)區(qū)等區(qū)域特點(diǎn)，積極探索“生態(tài)+”發(fā)展模式，努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)與經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展。一是探索“生態(tài)+旅游”模式。于都縣在崩崗修復(fù)治理的同時(shí)，借助崩崗獨(dú)特的景觀風(fēng)貌，打造水土保持示范園、生態(tài)體驗(yàn)園、水土流失綜合治理園等，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)與崩崗旅游發(fā)展的保護(hù)修復(fù)模式。二是探索“生態(tài)+農(nóng)業(yè)”模式。信豐縣通過實(shí)施山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目，推進(jìn)災(zāi)毀土地復(fù)墾修復(fù)，實(shí)施減肥增效，推行 “水肥一體化”，打造臍橙特色小鎮(zhèn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，有效地推動(dòng)信豐臍橙產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。三是探索“生態(tài)+產(chǎn)業(yè)”發(fā)展模式。尋烏、瑞金、南康縣在試點(diǎn)項(xiàng)目治理修復(fù)提升生態(tài)功能的基礎(chǔ)上，引進(jìn)光伏企業(yè)建設(shè)光伏電站，實(shí)現(xiàn)變“廢棄礦山”為“金山銀山”，治理與發(fā)展雙贏的效果。四是探索“生態(tài)+精準(zhǔn)扶貧”模式。興國(guó)縣在推進(jìn)崩崗治理過程中，精準(zhǔn)扶貧戶以山林權(quán)投資入股種養(yǎng)專業(yè)合作社，每年按股份分紅，且開發(fā)經(jīng)果林扶持貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)貧困戶脫貧致富的步伐。五是探索“生態(tài)+鄉(xiāng)村振興”發(fā)展模式。開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治，逐步完善農(nóng)村生活污水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施，著力治理農(nóng)村垃圾亂倒、污水橫流等臟亂差現(xiàn)象；實(shí)施生態(tài)清潔型小流域治理工程，推進(jìn)農(nóng)村河道綜合治理，修復(fù)水塘、溝渠等鄉(xiāng)村設(shè)施，改善農(nóng)村水環(huán)境，生態(tài)保護(hù)修復(fù)助力美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

贛州市作為第一批山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)，作出了積極實(shí)踐與探索。贛州始終堅(jiān)持山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)，整體推進(jìn)，科學(xué)劃分生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程片區(qū)，以確保生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工程部署的區(qū)域整體性；根據(jù)各分區(qū)主導(dǎo)生態(tài)功能和主要突出問題，提出“一區(qū)一策”實(shí)施方案，科學(xué)制定保護(hù)修復(fù)的任務(wù)、工程項(xiàng)目和目標(biāo)；從資金籌措和管理方式等方面進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建了多元化的資金籌措渠道；積極探索“生態(tài)+”發(fā)展模式等，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展共贏。贛州市通過試點(diǎn)工程的實(shí)施，流域水環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)定向好，森林質(zhì)量有較明顯提高，水土流失得到有效控制，廢棄礦山綜合治理穩(wěn)步推進(jìn)、勾坡丘壑土地得到有效整治，有效地實(shí)現(xiàn)了生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益“三贏”。