生態(tài)文明促進法的立法目的及法律原則

□ 李永寧

2015年4月25日中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》、2015年9月21日中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》和2017年12月17日中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》三個權(quán)威性生態(tài)文明建設(shè)文件是研究并制定《生態(tài)文明促進法》的基本遵循。三個文件確定了2015年～ 2020年生態(tài)文明建設(shè)的時間表和路線圖，現(xiàn)階段迫切需要的是把三個中央文件確定的路線、方針和政策通過立法形式加以貫徹落實，把三個文件中需要建立和完善的各種具體制度、手段和措施通過法律形式固定化、具體化，為我國的生態(tài)文明建設(shè)提供明確并且可預(yù)期的行為規(guī)范和持續(xù)性的法律制度保障。

一、背景和根據(jù)

（一）《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》的主要內(nèi)容與啟示?！蛾P(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》明確了一個指導(dǎo)思想，就是鄧小平理論、三個代表重要思想、科學發(fā)展觀和習近平生態(tài)文明思想；提出了五項原則，就是節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的發(fā)展途徑，深化改革和創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展動力，生態(tài)文化的支撐作用，重點突破和整體推進的工作方式；提出了七大任務(wù)，就是強化主體功能區(qū)定位、推動技術(shù)創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整、資源節(jié)約循環(huán)高效利用、加大生態(tài)和環(huán)境保護力度、健全生態(tài)文明制度體系、加強統(tǒng)計監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)督、形成良好社會風尚；明確了四種組織領(lǐng)導(dǎo)方式，就是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、探索有效模式、國際合作、貫徹落實。

《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》對《生態(tài)文明促進法》立法的啟示主要是：（1）“指導(dǎo)思想”應(yīng)當作為立法理念指導(dǎo)生態(tài)文明立法；（2）“五項原則”應(yīng)當在《生態(tài)文明促進法》的法律原則當中加以體現(xiàn)，或者在確定《生態(tài)文明促進法》的法律原則時加以參考；（3）“七大任務(wù)”涉及生態(tài)文明建設(shè)的主要方面，政策、手段和方式，當中的有些具體內(nèi)容可以歸納提升為《生態(tài)文明促進法》的具體法律制度和法律手段；（4）“組織領(lǐng)導(dǎo)方式”可以在確定《生態(tài)文明促進法》的管理體制、監(jiān)管方式時參考。

（二）《生態(tài)文明體制改革總體方案》的主要內(nèi)容與啟示?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》的主要內(nèi)容可以概括為六大理念、六個原則、八項制度和五個保障措施。六大理念：（1）尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的理念；（2）發(fā)展和保護相統(tǒng)一的理念；（3）綠水青山就是金山銀山的理念；（4）自然價值和自然資本的理念；（5）空間均衡的理念；（6）山水林田湖生命共同體理念。六個原則：（1）市場與政府、企業(yè)與公眾各司其職的原則；（2）資源產(chǎn)權(quán)權(quán)能確定與分離并保障人民利益的原則；（3）城鄉(xiāng)環(huán)境治理相統(tǒng)一原則；（4）激勵與約束并舉原則；（5）加強國際合作原則；（6）試點先行與整體推進原則。八項制度是：（1）自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度；（2）國土空間開發(fā)保護制度；（3）空間規(guī)劃體系；（4）資源總量管理和全面節(jié)約制度；（5）資源有償使用和生態(tài)補償制度；（6）建立健全環(huán)境治理體系；（7）環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系；（8）生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度。五個保障措施：（1）加強領(lǐng)導(dǎo)；（2）試點試驗；（3）完善法律法規(guī)；（4）輿論引導(dǎo)；（5）督促落實。

三江源

《生態(tài)文明體制改革總體方案》對《生態(tài)文明促進法》立法的啟示：（1）《總體方案》的“六大理念”應(yīng)當滲透到《生態(tài)文明促進法》的全部內(nèi)容當中，《生態(tài)文明促進法》的相關(guān)制度設(shè)計及具體法律手段都應(yīng)當體現(xiàn)或者具體落實生態(tài)文明體制改革的總體理念；（2）《總體方案》的“六大原則”應(yīng)當凝練在《生態(tài)文明促進法》的法律原則當中，有些制度內(nèi)容也可以具體化為《促進法》的相關(guān)法律制度或具體法律手段；（3）《總體方案》的“八項制度”既可以轉(zhuǎn)化為《促進法》的具體制度形態(tài)，也可以作為《促進法》當中的具體促進手段，以推動實現(xiàn)相關(guān)目標；（4）《總體方案》的“五項保障措施”應(yīng)當在《促進法》的相關(guān)監(jiān)管、督促或者管理體制等方面加以落實。

（三）《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的主要內(nèi)容涉及改革的目標和要求、工作原則、適用范圍、工作內(nèi)容、保障措施等方面，是生態(tài)文明建設(shè)的具體行動方案和工作步驟，但《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》偏重于對生態(tài)環(huán)境損害的“恢復(fù)”和治理，缺少正面的、直接的、積極的對生態(tài)文明建設(shè)的“促進”作用，因此，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》確立的原則和主要制度，應(yīng)當在《生態(tài)文明促進法》的法律責任部分加以借鑒和參考。

（四）生態(tài)文明入憲的重大意義。隨著生態(tài)文明入憲，憲法上的國家基本制度也從經(jīng)濟制度、政治制度、文化制度、社會制度拓展到生態(tài)制度。所謂生態(tài)制度，是指憲法確認和調(diào)整的，保護和改善生態(tài)環(huán)境，提升國家的環(huán)境競爭力以及人民的環(huán)境指數(shù)的一系列制度的總和。生態(tài)制度既然是國家的憲法性制度，通過相關(guān)部門法或者其他立法形式推動生態(tài)文明建設(shè)，保障該憲法性制度的完全落地并造福全體人民就自然成為今后一個時期立法工作的一項重要任務(wù)。

以上，可以看成《生態(tài)文明促進法》的主要立法背景和根據(jù)。除此之外，與之相關(guān)的以下幾個因素也是盡快開展《生態(tài)文明促進法》立法的主要動因：（1）上述三個生態(tài)文明建設(shè)文件給出的生態(tài)文明建設(shè)的時間表都是2020年，而且都明確規(guī)定到2020年基本建成生態(tài)文明制度體系。建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，既然是千年大計，就要永續(xù)推動，推動的最佳方式就是制定《生態(tài)文明促進法》。（2）上述文件給出的“基本建成”，意思是初步形成制度框架，但這些制度是否成熟、是否完整且體系化，是否能達到預(yù)期效果，還需要實踐的檢驗，還需要在實踐中不斷完善和發(fā)展，也決定了需要對中國特色的生態(tài)文明實踐有持久的推動力，這個推動力應(yīng)該是《生態(tài)文明促進法》。（3）2015、2016兩年是我國生態(tài)文明建設(shè)方面出臺文件最集中的時期，除了“意見”和“總體方案”，還有6個“組合拳” ，這6個組合拳的每一拳都涉及生態(tài)文明建設(shè)一個具體方面的內(nèi)容，也都需要在《促進法》當中有所體現(xiàn)。（4）綜上可見，推動生態(tài)文明的大政方針已經(jīng)明確，建設(shè)活動也已經(jīng)全方位深度鋪開，現(xiàn)在需要的是在實踐的基礎(chǔ)上，把成熟的政策逐步上升為國家法律，明確其意志性、穩(wěn)定性、長期性、可預(yù)期性。生態(tài)文明專門立法不僅恰逢其時，而且思想準備、理論準備、實踐準備、法律準備也基本成熟。

二、生態(tài)文明促進法的立法目的

按《中華人民共和國環(huán)境保護法》第1條的規(guī)定，《環(huán)境保護法》的立法目的是“為了保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設(shè)，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”?！渡鷳B(tài)文明促進法》在立法目的上應(yīng)該與《環(huán)境保護法》的立法目的具有一致性，主要包括以下幾個方面：

（一）促進生態(tài)文明建設(shè)。《環(huán)境保護法》的立法目之一是“推進生態(tài)文明建設(shè)”，如何進一步更加具體地推進生態(tài)文明建設(shè)？應(yīng)該是《生態(tài)文明促進法》的核心目的，“促進”相比于“推進”，更具有精準性，更能體現(xiàn)主動性、積極性和強烈的國家意志性。因此，“促進生態(tài)文明建設(shè)”應(yīng)該成為《生態(tài)文明促進法》的首要立法目的。

（二）“推進新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化”，這是與生態(tài)文明直接對應(yīng)的經(jīng)濟社會圖景，是在生態(tài)文明背景下，工農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等經(jīng)濟社會的方方面面應(yīng)具有的基本特征，核心是“新型”和“綠色化”，就是經(jīng)濟社會的發(fā)展必須是符合資源環(huán)境承載力的永續(xù)發(fā)展。推動生態(tài)文明建設(shè)，離不開經(jīng)濟社會的其他方面，只有經(jīng)濟社會的方方面面的發(fā)展都符合生態(tài)文明的要求，才是真正的生態(tài)文明。所以，這一原則可以看成是與生態(tài)文明相對應(yīng)的，對經(jīng)濟社會本身狀態(tài)的具體要求。

（三）確保經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展的核心是代際性，反映代際公平，不能持續(xù)意味著代際公平被破壞，也意味著當代人無節(jié)制地使用了環(huán)境資源，破壞了環(huán)境資源的代際承載力，完全無視后代人對環(huán)境資源的使用權(quán)利，也是不公平的。這種情況顯然離文明相去甚遠，是與生態(tài)文明相對立的。因此，可持續(xù)發(fā)展，必然也是生態(tài)文明建設(shè)的題中應(yīng)有之意。

（四）實現(xiàn)人與自然的和諧相處。人與自然的和諧相處應(yīng)該是生態(tài)文明促進法的最終或終極立法目的。因為生態(tài)文明的本質(zhì)特征就是“人與自然的和諧相處”，如果人與自然之間處于環(huán)境不友好、生態(tài)不友好的“不和諧”狀態(tài)，人類自身的利益不僅不能保障，人還會受自然之害。所以，生態(tài)文明促進法的終極立法目的應(yīng)該是人與自然的和諧相處。

因此，生態(tài)文明促進法的立法目的可以表述為：為促進生態(tài)文明建設(shè)，推進新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化，確保經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)人與自然的和諧相處。

三、生態(tài)文明促進法的法律原則

結(jié)合前述“背景和根據(jù)”，貫穿于生態(tài)文明促進法當中的能夠體現(xiàn)生態(tài)文明本質(zhì)并對生態(tài)文明立法有基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性作用的法律原則主要有以下幾個。

（一）生態(tài)優(yōu)先原則。《環(huán)境保護法》的第一個原則是“保護優(yōu)先”，其中包含了環(huán)境的首要地位，因而保護優(yōu)先原則也被說成“環(huán)境優(yōu)先”原則?！渡鷳B(tài)文明促進法》的核心在“生態(tài)”，“生態(tài)”的本質(zhì)——應(yīng)該反映的是環(huán)境的整體主義，反映“山水林田湖草”的有機聯(lián)系和統(tǒng)一性。保護環(huán)境，可以是保護某個單一環(huán)境要素。但“保護生態(tài)”是把單一環(huán)境要素納入生態(tài)系統(tǒng)的角度加以關(guān)注的，是整體性保護。因此，生態(tài)優(yōu)先完全對應(yīng)了環(huán)境整體主義觀念，“生態(tài)優(yōu)先原則”就成為生態(tài)文明促進法的首要原則。

（二）自然有價原則。只有承認自然生態(tài)系統(tǒng)的價值性，承認自然價值的創(chuàng)造者或者維護者的貢獻，才會使得“綠水青山”真正變成“金山銀山”。要確保實現(xiàn)自然的價值，只有不斷完善自然資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，實現(xiàn)自然生態(tài)的價值，才能從根本上推動對自然生態(tài)系統(tǒng)保護的積極性、自覺性并實現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)的永久保護，如此，生態(tài)文明才能真正實現(xiàn)。

（三）循環(huán)發(fā)展原則。要促進生態(tài)文明，從實現(xiàn)途徑或手段上講，核心之一是資源的節(jié)約使用。資源的節(jié)約使用才能確保資源使用的可持續(xù)性，才能實現(xiàn)代際公平。循環(huán)發(fā)展是資源節(jié)約使用的必然途徑，也自然構(gòu)成生態(tài)文明促進法的重要原則之一。

（四）綠色發(fā)展原則。綠色發(fā)展是建立在生態(tài)環(huán)境容量和資源承載力的約束條件下，將環(huán)境生態(tài)保護作為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展重要支柱的一種新型發(fā)展模式。具體來說包括以下幾個要點：一是要將環(huán)境資源作為社會經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要素；二是要把實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展作為綠色發(fā)展的目標；三是要把經(jīng)濟活動過程和結(jié)果的“綠色化”“生態(tài)化”作為綠色發(fā)展的主要內(nèi)容和途徑。所以，只有綠色發(fā)展，才能確保實現(xiàn)生態(tài)文明，沒有綠色發(fā)展，超越環(huán)境資源承載力的發(fā)展，就是與生態(tài)文明背道而馳的。因此，綠色發(fā)展也是生態(tài)文明促進法的重要原則。

（五）低碳發(fā)展原則。只有在低碳發(fā)展的條件下，才能保障資源使用的有效性，也才能節(jié)約資源，實現(xiàn)資源的可持續(xù)性使用以及代際使用；同時又能實現(xiàn)節(jié)能減排，在節(jié)約資源使用的同時減少污染，使得資源環(huán)境的使用符合環(huán)境資源承載力要求，把排放限定在環(huán)境的自凈能力范圍內(nèi)，保障水土、大氣等環(huán)境質(zhì)量；同時保障資源使用的代際性。因此，低碳發(fā)展也是生態(tài)文明實現(xiàn)的重要途徑，自然構(gòu)成生態(tài)文明促進法的原則之一。

綜合以上論述，生態(tài)文明促進法的法律原則可以概括為：促進生態(tài)文明建設(shè)，應(yīng)當堅持生態(tài)優(yōu)先、自然有價、循環(huán)發(fā)展、綠色發(fā)展、低碳發(fā)展的原則。