生態(tài)文明立法若干基本問題探討

□ 梅鳳喬

2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》修正案首次將“生態(tài)文明”載入其中，并明確國務院行使的職權(quán)包括“領(lǐng)導和管理”“生態(tài)文明建設(shè)”。在這個重要背景下，社會各界，包括部分政協(xié)委員、全國人大代表以及法學界專家學者，不約而同提出，應盡快啟動國家層面的生態(tài)文明立法。

2018年12月16日閉幕的中國生態(tài)文明論壇南寧年會通過的《生態(tài)文明·南寧宣言》在凝聚與會各方共識的基礎(chǔ)上建議，“加快制定生態(tài)文明建設(shè)促進法”。實際上，地方生態(tài)文明立法早已先行。在過去10年的時間里，先后有貴陽（2009、2013）、珠海（2013）、廈門（2014）、杭州（2015）、湖州（2016）、十堰（2017）、東莞（2018）等7個城市和貴州（2014）、青海（2015）、福建（2018）等3個省份出臺了生態(tài)文明地方法規(guī)。這為國家層面的生態(tài)文明立法積累了寶貴的經(jīng)驗，值得進行深入的總結(jié)。但國家層面的生態(tài)文明立法仍有許多問題值得探討。

江西銅鼓

基本概念

生態(tài)文明立法，首要問題就是對“生態(tài)文明”以及“生態(tài)文明建設(shè)”等基本概念做出準確界定。遺憾的是，目前對于“生態(tài)文明”以及“生態(tài)文明建設(shè)”并沒有統(tǒng)一定義。在地方生態(tài)文明立法中，2009年通過的《貴陽市促進生態(tài)文明建設(shè)條例》最早對“生態(tài)文明”做出界定。其中第二條第二款載明：“本條例所稱生態(tài)文明，是指以尊重和維護自然為前提，實現(xiàn)人與自然、人與人、人與社會和諧共生，形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式和消費模式的經(jīng)濟社會發(fā)展形態(tài)”。這一定義對后來的貴州、青海、杭州等地的生態(tài)文明立法有關(guān)“生態(tài)文明”的定義產(chǎn)生了重要影響。這些地方的生態(tài)文明立法無一例外地將“生態(tài)文明”視為一種“社會形態(tài)”（見表1）。

上述定義存在的瑕疵之處在于，將“生態(tài)文明”等同于“生態(tài)文明社會”，所給出的定義實際上是指“生態(tài)文明社會”。究其原因，主要是由于人們大多不知道“生態(tài)文明建設(shè)”一詞是“‘生態(tài)文明社會’建設(shè)”的簡稱，從而引起不應有的誤解。

學界關(guān)于“生態(tài)文明”的定義倒是不少。歸納起來，主要有三種代表性觀點：一是歷史主義觀點，認為生態(tài)文明是人類為建設(shè)美好生態(tài)環(huán)境而取得的物質(zhì)成果、精神成果和制度成果的總和；二是理想主義觀點，認為生態(tài)文明是一種“嶄新文明形態(tài)”，它以人與自然和諧共生為主要特征；三是現(xiàn)實主義觀點，認為生態(tài)文明就是人在處理其與自然的相互關(guān)系時所達到的先進狀態(tài)。實際運用中，不少人將這三種觀點混雜在一起。這充分反映出社會現(xiàn)象的多維特性。面對同一社會現(xiàn)象，不同人站在不同角度，所看到的結(jié)果也是不同的。由于法律要在現(xiàn)實生活中加以實施，所以，在生態(tài)文明立法中對“生態(tài)文明”一詞做出界定，比較可取的是現(xiàn)實主義觀點。具體而言，可以將“生態(tài)文明”界定為：人或人類社會按照“尊重自然、順應自然、保護自然”的理念處理人與自然之間的關(guān)系所達到的先進狀態(tài)。

表1 地方生態(tài)文明立法關(guān)于“生態(tài)文明”的定義

立法定位

在生態(tài)文明立法中，還需要慎重考慮的一個問題就是，與傳統(tǒng)環(huán)境法之間的關(guān)系。如果這一關(guān)系不能得到正確處理，可能的結(jié)果是，它與現(xiàn)有的環(huán)境法律法規(guī)之間將難免出現(xiàn)大量的交叉重疊之處，或者失之于空泛，難以起到生態(tài)文明立法應有的作用。

基于前述對于“生態(tài)文明”的理解，擬議中的《生態(tài)文明促進法》或《生態(tài)文明建設(shè)促進法》應定位于“弘揚先進”，而傳統(tǒng)環(huán)境法則側(cè)重于“守住底線”。

以企業(yè)污染防治為例?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第四十四條規(guī)定，“國家實行重點污染物排放總量控制制度。重點污染物排放總量控制指標由國務院下達，省、自治區(qū)、直轄市人民政府分解落實。企業(yè)事業(yè)單位在執(zhí)行國家和地方污染物排放標準的同時，應當遵守分解落實到本單位的重點污染物排放總量控制指標。對超過國家重點污染物排放總量控制指標或者未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標的地區(qū)，省級以上人民政府環(huán)境保護主管部門應當暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件?！币簿褪钦f，對排放污染物的企業(yè)來說，國家和地方污染物排放標準以及依法分解落實到企業(yè)的污染物排放總量指標是企業(yè)必須達到的“底線”要求。該法中有很多條款都是圍繞如何守住這樣的“底線”而制定的，比如該法“法律責任”部分的第五十九條、第六十條、第六十三條、第六十四條、第六十九條就規(guī)定了超標或超總量排污企業(yè)應承擔的行政責任、民事責任和刑事責任。

“守住底線”固然重要，但對于保護環(huán)境、實現(xiàn)人與自然的和諧共生而言，這是遠遠不夠的。事實上，即便一個地區(qū)所有排污單位都達到“底線”要求，而隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境污染和破壞依舊難以避免。另一方面，無論是企業(yè)還是其他社會組織，抑或是公民個人，在保護環(huán)境的能力和水平方面都會存在差異。對于那些妥善處理人與自然之間的關(guān)系，在同時代達到領(lǐng)先狀態(tài)的人或事，應當予以大力推動和推廣，使之成為一種社會潮流。換言之，生態(tài)文明立法就是要把社會上存在的、經(jīng)得起實踐檢驗的處理人與自然之間關(guān)系的最積極因素調(diào)動起來。所以，它與傳統(tǒng)環(huán)境法之間是一種互補關(guān)系，兩者缺一不可。當然，傳統(tǒng)環(huán)境法也不乏鼓勵先進的條款，它與生態(tài)文明立法之間在定位上的差異是相對的，而不是絕對的。在2015年中共中央、國務院印發(fā)的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》中，就包含了大量傳統(tǒng)環(huán)境法應當規(guī)制的內(nèi)容，比如，要求“設(shè)定并嚴守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護紅線”、“健全生態(tài)保護補償機制”等。這主要是為了彌補傳統(tǒng)環(huán)境法存在的缺陷，應當通過制定或修訂傳統(tǒng)環(huán)境法加以落實。生態(tài)文明立法應重在“弘揚先進”。

政府作用

生態(tài)文明立法之目的，就是要推動生態(tài)文明建設(shè)；而生態(tài)文明建設(shè)目標，則是為了建成生態(tài)文明社會。這就需要不斷探索能夠有效處理人與自然之間關(guān)系的先進做法，并使這些做法在全社會得到弘揚。比如，綠色建筑在其整個生命周期中，能夠最大限度地節(jié)約資源（包括節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材）、保護環(huán)境、減少污染，為人們提供健康、適用和高效的使用空間，所以，原環(huán)境保護部在2016年發(fā)布的《國家生態(tài)文明建設(shè)示范縣、市指標（試行）》中就要求，東、中、西部地區(qū)城鎮(zhèn)新建建筑中綠色建筑應分別不低于50%、40%和30%。但由于綠色建筑成本會有所增加，在缺乏激勵措施的情況下，綠色建筑很難得到發(fā)展。類似情形在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域具有普遍性。這就需要政府在生態(tài)文明建設(shè)中充分發(fā)揮引導和激勵作用，使那些有助于實現(xiàn)人與自然和諧共生的先進做法得到日益廣泛的應用，促進生態(tài)文明建設(shè)取得實效。

與此同時，政府在生態(tài)文明建設(shè)中還要起到示范帶頭作用。仍以綠色建筑為例。既然綠色建筑符合生態(tài)文明建設(shè)的需要，那么，就應當要求所有使用財政資金建設(shè)的項目在建筑方面必須達到綠色建筑要求；同時，對政府機關(guān)在用的建筑按照《綠色建筑評價標準》分期分批進行改造；相關(guān)信息應當向全社會公布，接受社會的質(zhì)詢。這對全社會重視綠色建筑、建造綠色建筑將起到積極的推動作用。推而廣之，凡是要求社會做到的，政府及其工作人員應當首先做到。在這方面，美國聯(lián)邦政府自克林頓總統(tǒng)上任伊始就推行并延續(xù)至今的“綠色政府”行動計劃，非常值得借鑒。英國政府采取類似做法，推動政府自身節(jié)能減排。據(jù)統(tǒng)計，2016～2017財政年度，英國政府部門整體的溫室氣體排放量和廢物產(chǎn)生量相對于2009～2010財政年度分別減少了33%和32%，相應地，節(jié)省費用達1.34億英鎊，可謂成效顯著。

生態(tài)文明立法既要體現(xiàn)政府在生態(tài)文明建設(shè)中的引導、激勵作用，又要明確要求政府在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮示范帶頭作用。必要時，還應當通過制度創(chuàng)新，創(chuàng)造市場，讓市場在生態(tài)文明建設(shè)中迸發(fā)出活力?？偠灾鷳B(tài)文明立法應當全面落實《中華人民共和國憲法》規(guī)定政府“領(lǐng)導和管理”“生態(tài)文明建設(shè)”的職責，妥善處理政府與市場之間的關(guān)系，讓各種積極因素在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮出應有的作用。