約束與激勵(lì)：農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展機(jī)制研究*

◎楊 照 朱 明 陳偉忠

一、引言

十九大報(bào)告中提出將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為全面建成小康社會決勝期的重大國家戰(zhàn)略。然而當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展面臨資源要素配置不平衡不充分和供給需求不平衡不充分兩方面主要矛盾。為破解農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)綠色產(chǎn)品正外部性和資源消耗負(fù)外部性的雙重外部性問題，以科斯為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家試圖以產(chǎn)權(quán)界定清晰來消除負(fù)外部性、補(bǔ)償正外部性或相對正外部性。科斯指出產(chǎn)權(quán)制度與資源配置效率之間存在因果關(guān)系。諾斯和張五常認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)制度安排是決定一國經(jīng)濟(jì)績效的關(guān)鍵因素，排它性產(chǎn)權(quán)的確立是經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)條件之一，產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)不完整會影響交易效率［1］。激勵(lì)理論認(rèn)為，可持續(xù)發(fā)展有兩種動(dòng)力機(jī)制，一種是約束機(jī)制，即限制、約束非持續(xù)性產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；一種是激勵(lì)機(jī)制，即鼓勵(lì)持續(xù)性產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)［2］?？沙掷m(xù)發(fā)展在采取“硬約束”方式的同時(shí)，越來越多地轉(zhuǎn)向利用市場機(jī)制，使用激勵(lì)性經(jīng)濟(jì)政策工具，促進(jìn)自然資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)［3］。我國啟動(dòng)國家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)以來，探索創(chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度綜合改革、建立可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制已成為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要路徑。產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)是激活農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素可持續(xù)利用的前提，在此基礎(chǔ)上，因地制宜、分類施策，依靠約束機(jī)制保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村穩(wěn)定有序發(fā)展，依靠激勵(lì)機(jī)制提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)動(dòng)能。

圖 農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展約束與激勵(lì)機(jī)制

二、完善產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素可持續(xù)利用的先決條件

1.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”

各實(shí)驗(yàn)區(qū)以推進(jìn)土地確權(quán)登記頒證、建立“三權(quán)分置”機(jī)制為切入點(diǎn)，構(gòu)建完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)體系，有效提高土地流轉(zhuǎn)效益。利用現(xiàn)代遙感等測繪技術(shù)，開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證。浙江湖州市實(shí)驗(yàn)區(qū)利用遙感技術(shù)測繪并制作出工作底圖，實(shí)現(xiàn)土地確權(quán)登記頒證工作一體化。探索制定風(fēng)險(xiǎn)控制制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)交易平臺。實(shí)驗(yàn)區(qū)依托縣級政務(wù)中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)窗口。山東青島市實(shí)驗(yàn)區(qū)建立租賃農(nóng)地風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，租賃主體須繳納相當(dāng)于所租賃農(nóng)地一年流轉(zhuǎn)費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)保障金。創(chuàng)新利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。浙江省湖州市實(shí)驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)集中“米票”機(jī)制，承租土地的經(jīng)營主體以每畝每年350 斤大米的提貨券作為租金付給農(nóng)民。

2.農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)改革

各實(shí)驗(yàn)區(qū)建立水權(quán)水價(jià)制度，明晰初始用水權(quán)，提高水資源可持續(xù)利用效率。實(shí)施農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)改革，創(chuàng)新用水管理模式。寧夏中衛(wèi)沙坡頭區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)強(qiáng)化水量調(diào)度、對灌區(qū)引用水實(shí)行“年控制、月計(jì)劃、旬安排、日調(diào)節(jié)”的調(diào)度模式，用水高峰期采取“錯(cuò)峰、壓峰、削峰”的調(diào)度措施。創(chuàng)新節(jié)水灌溉和農(nóng)藝相結(jié)合的節(jié)水技術(shù)，配水到戶實(shí)現(xiàn)數(shù)字化可視化。河南省實(shí)驗(yàn)區(qū)開展智能農(nóng)業(yè)灌溉物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)建設(shè)，采用GPRS/CDMA 無線通信方式，實(shí)現(xiàn)中心對多測點(diǎn)遠(yuǎn)程監(jiān)控。完善價(jià)格形成機(jī)制，建設(shè)水權(quán)交易平臺。廣東省產(chǎn)權(quán)交易集團(tuán)通過對協(xié)商定價(jià)、招標(biāo)投標(biāo)定價(jià)和拍賣競價(jià)三種水權(quán)價(jià)格模式制定水權(quán)交易規(guī)則和流程。

3.知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)

實(shí)驗(yàn)區(qū)通過建立知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系，提高成果轉(zhuǎn)化率，掌握核心競爭力。推廣運(yùn)用自主知識產(chǎn)權(quán)品種。內(nèi)蒙呼倫貝爾市、河南安陽市、湖南長沙市等地實(shí)驗(yàn)區(qū)科研機(jī)構(gòu)與深圳華大基因具有自主知識產(chǎn)權(quán)的核心種質(zhì)建立種業(yè)項(xiàng)目合作關(guān)系。重慶市建立“原原種、原種和推廣種”三級自主知識產(chǎn)權(quán)良種繁育體系，良種自繁自供比例達(dá)到生產(chǎn)用種的95%以上。構(gòu)建知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)交易平臺。廣東省圍繞構(gòu)建全省統(tǒng)一的要素交易平臺，成立知識產(chǎn)權(quán)交易中心。

4.以股權(quán)為紐帶的“三變”改革

針對集體經(jīng)營性資產(chǎn)歸屬不明、經(jīng)營收益不清等突出問題，實(shí)驗(yàn)區(qū)建立股權(quán)分配機(jī)制，合作機(jī)制，利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。對集體資產(chǎn)折股量化、搭建股權(quán)交易流轉(zhuǎn)平臺。河南省濟(jì)源市實(shí)驗(yàn)區(qū)將各類農(nóng)村集體的資源性和經(jīng)營性資產(chǎn)，折股量化到村組織成員，組建村股份經(jīng)濟(jì)合作社等新型經(jīng)濟(jì)組織。山東淄博、山西晉中等實(shí)驗(yàn)區(qū)綜合產(chǎn)權(quán)交易中心正式掛牌運(yùn)行。產(chǎn)銷經(jīng)營向股份制合作農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，提升利益共同體緊密度。實(shí)驗(yàn)區(qū)經(jīng)營方式從初期合同制、合作制轉(zhuǎn)向股份制、產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體等緊密型合作形式，推動(dòng)新型經(jīng)營主體與普通農(nóng)戶之間由利益共同體向命運(yùn)共同體轉(zhuǎn)變。

三、強(qiáng)化約束機(jī)制是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要保障

政府公共部門提供公共物品和公共政策，實(shí)踐中采取約束機(jī)制保護(hù)和利用農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境，從制度層面、法律層面、行政層面和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范層面強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上限和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單。

1.制度約束

2016年，國家創(chuàng)新生態(tài)文明制度建設(shè)，建立紅線管控制度，設(shè)定資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線和生態(tài)保護(hù)紅線。十八屆三中全會正式提出劃定生態(tài)保護(hù)紅線，成為保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，保護(hù)人民生存基本底線?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要》提出確保18 億畝耕地紅線。十九大報(bào)告有關(guān)“設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)以及監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)［4］。

2.法律約束

中央頒布《環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》《草原法》《森林法》《漁業(yè)法》等環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供重要保障。以2015年起開始正式施行的《環(huán)境保護(hù)法》為例，針對不同利益主體確定其權(quán)利義務(wù)，對企業(yè)首次規(guī)定“按日計(jì)罰、上不封頂”的嚴(yán)厲措施。對地方政府明確環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度，并與干部考評掛鉤。對環(huán)保監(jiān)管部門列舉違法實(shí)施行政許可、包庇環(huán)境違法行為等九種失職瀆職行為。對執(zhí)法部門授予查封、扣押等強(qiáng)制性權(quán)力。

3.行政約束

環(huán)境保護(hù)部門和地方政府是行政約束的兩大主體。環(huán)境保護(hù)部門從條例、規(guī)劃、審批、許可、監(jiān)管等方面管理和約束生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與利用，制定“大氣十條”“水十條”“土十條”。在“大氣十條”中要求有關(guān)地區(qū)淘汰每小時(shí)10 蒸噸及以下燃煤鍋爐。河北平泉市實(shí)驗(yàn)區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)食用菌產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)過程離不開以煤、柴為主要燃料的高溫滅菌環(huán)節(jié)。平泉實(shí)驗(yàn)區(qū)主動(dòng)出臺燃煤鍋爐治理實(shí)施方案，倒逼綠色生產(chǎn)方式升級，探索出集中滅菌模式。

4.標(biāo)準(zhǔn)約束

實(shí)驗(yàn)區(qū)在提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量效益競爭力中重點(diǎn)推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)體系、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施和標(biāo)準(zhǔn)示范建設(shè)。江蘇鹽城實(shí)驗(yàn)區(qū)推動(dòng)“三品一標(biāo)”農(nóng)產(chǎn)品、GAP、ISO9000 等標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證管理，擁有“三品一標(biāo)”2360 個(gè)，產(chǎn)品數(shù)量、面積均居全省首位。標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施包括高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、水產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化健康養(yǎng)殖、標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場、蔬菜標(biāo)準(zhǔn)園等。江西贛州實(shí)驗(yàn)區(qū)全面推行“無毒化栽培、套種生草、以產(chǎn)定量施肥、整形修剪、病蟲害綜合治理”等標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)技術(shù)，贛南臍橙品牌價(jià)值以668.11 億元居全國農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志區(qū)域品牌價(jià)值榜首。

四、創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)和市場激勵(lì)機(jī)制是推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的堅(jiān)實(shí)支撐

激勵(lì)理論認(rèn)為政府是在謹(jǐn)慎與靈活之間權(quán)衡［5］。實(shí)驗(yàn)區(qū)實(shí)施財(cái)政、金融、價(jià)格、產(chǎn)業(yè)等激勵(lì)政策，在清潔生產(chǎn)、綠色發(fā)展、生態(tài)恢復(fù)、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)燃夹g(shù)和制度創(chuàng)新方面積累豐富經(jīng)驗(yàn)。

1.財(cái)政支持

推進(jìn)財(cái)政資金整合和投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化。湖南省華容縣實(shí)驗(yàn)區(qū)作為全省涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)縣，按照統(tǒng)一整合機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一整合規(guī)劃、統(tǒng)一組織實(shí)施、統(tǒng)一項(xiàng)目驗(yàn)收、統(tǒng)一投入方式的運(yùn)作模式，先后整合國土整理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、環(huán)洞庭湖治理、農(nóng)業(yè)水利建設(shè)等項(xiàng)目資金，新建改造水利基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。發(fā)揮財(cái)政投入的撬動(dòng)作用。財(cái)政投入不簡單是直接投入，還包括政府購買服務(wù)、貼息、先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、資產(chǎn)折股量化、設(shè)立基金、擔(dān)保等手段，最大限度引導(dǎo)和撬動(dòng)社會資本投入。寧夏中衛(wèi)沙坡頭區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)建立優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展擔(dān)保基金和農(nóng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，累計(jì)發(fā)放優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展擔(dān)保貸款2.53 億元，辦理土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款金額2309 萬元。

2.農(nóng)村金融

引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)信貸金融產(chǎn)品。實(shí)驗(yàn)區(qū)探索“政銀?！薄罢y企”“創(chuàng)業(yè)貸”“產(chǎn)業(yè)貸”等免抵押農(nóng)業(yè)融資模式，探索訂單融資等供應(yīng)鏈金融融資模式，系統(tǒng)整合農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈內(nèi)部各主體間信息流、物流和資金流。推動(dòng)農(nóng)業(yè)企業(yè)開展資產(chǎn)證券化融資。廣東河源市成功引進(jìn)深圳證券交易所、前海股權(quán)交易中心落戶實(shí)驗(yàn)區(qū)，對成功在國內(nèi)外資本市場上市、掛牌的涉農(nóng)企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼，已有3 個(gè)農(nóng)業(yè)企業(yè)成功掛牌上市。完善訂單帶動(dòng)、利潤返還、股份合作等利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，將小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接。甘肅省實(shí)驗(yàn)區(qū)探索農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與信貸結(jié)合新模式，建立農(nóng)民專業(yè)合作社和經(jīng)營大戶擔(dān)保貸款項(xiàng)目“先保險(xiǎn)、后支持”的扶持機(jī)制。

3.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，建立“政府主導(dǎo)推動(dòng)、龍頭企業(yè)支持、農(nóng)民自愿參與、保險(xiǎn)公司商業(yè)化運(yùn)作”的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，開發(fā)多種商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，包括特色經(jīng)濟(jì)作物、主要畜禽品種的價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)、大宗農(nóng)作物的氣象指數(shù)保險(xiǎn)和設(shè)施大棚、保鮮庫、養(yǎng)殖圈舍、農(nóng)房等農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施保險(xiǎn)。陜西省富平縣推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新，推行奶山羊、葡萄商業(yè)性保險(xiǎn)，開展農(nóng)戶農(nóng)房保險(xiǎn)試點(diǎn)，2016年全縣涉農(nóng)保費(fèi)年收入達(dá)到5600 萬元，比上年增加366%。

4.產(chǎn)業(yè)政策

提升綠色產(chǎn)品價(jià)值。2017年，農(nóng)業(yè)部聯(lián)合中農(nóng)辦、財(cái)政部等8 部門聯(lián)合開展特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)創(chuàng)建工作，打造產(chǎn)地環(huán)境清潔、資源利用節(jié)約高效、綠色供給能力突出的優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，將生態(tài)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)強(qiáng)勢。提升服務(wù)質(zhì)量。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，浙江嘉興南湖區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)圍繞“智能化”農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)模式，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)與信息、科技、流通、金融等產(chǎn)業(yè)的跨界融合，形成要素集聚、生產(chǎn)高效、服務(wù)到位的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營體系［6］。

5.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

實(shí)驗(yàn)區(qū)在國家生態(tài)補(bǔ)償制度框架下，創(chuàng)新本地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。江蘇省無錫市實(shí)驗(yàn)區(qū)對市區(qū)的基本農(nóng)田、生態(tài)公益林、重要濕地等進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。浙江省實(shí)驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制，按照永久基本農(nóng)田保護(hù)面積每年每畝30 元的標(biāo)準(zhǔn)下達(dá)補(bǔ)助資金，對各地的永久基本農(nóng)田進(jìn)行補(bǔ)助。在湖南長株潭重金屬污染區(qū)、西南石漠化區(qū)、河北黑龍港地下水漏斗區(qū)以及西北生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)開展休耕試點(diǎn)，探索建立季節(jié)性、年度性休耕模式，促進(jìn)資源永續(xù)利用和農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展［7］。

五、結(jié)論與討論

1.完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革制度

建議對生產(chǎn)要素產(chǎn)權(quán)改革分類施策，對土地等資源性資產(chǎn)做好土地確權(quán)登記頒證工作，完善“三權(quán)分置”辦法，保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，賦予農(nóng)民長久而有保障的土地權(quán)益。對經(jīng)營性資產(chǎn)，推進(jìn)資產(chǎn)確權(quán)到戶，發(fā)展多種形式的股份合作。完善市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制，打破行業(yè)壟斷和地方保護(hù)主義，確保市場交易過程公開透明、嚴(yán)格監(jiān)管。

2.健全生產(chǎn)要素保護(hù)補(bǔ)償制度和市場化配置機(jī)制

建議加大對自然資源保護(hù)的轉(zhuǎn)移支付力度，完善耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)河長制湖長制，探索建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立資源開發(fā)與可持續(xù)發(fā)展協(xié)調(diào)評價(jià)制度，開展可持續(xù)發(fā)展預(yù)警與調(diào)控，促進(jìn)資源開發(fā)和城鄉(xiāng)發(fā)展相協(xié)調(diào)。探索市場化機(jī)制，建立健全水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)交易制度。加大推進(jìn)政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)、第三方治理，調(diào)動(dòng)社會化服務(wù)組織和專業(yè)化企業(yè)等社會力量參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。

3.探索開展實(shí)驗(yàn)示范

建議加快提煉、總結(jié)、推廣一些行之有效的經(jīng)驗(yàn)和模式，推動(dòng)一些突破性的創(chuàng)新性做法實(shí)現(xiàn)制度化，進(jìn)一步擴(kuò)大國家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)引領(lǐng)帶動(dòng)作用。同時(shí)，建議全面建立國家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)競爭擇優(yōu)準(zhǔn)入、動(dòng)態(tài)監(jiān)測評價(jià)、能進(jìn)能退管理等機(jī)制。