強化基層院檢察委員會辦事機構職能的思考

朱冰　金朝暉　錢王琴　魏潔萍

摘 要 檢察委員會制度是中國特色檢察制度之一，其民主決策在推進檢察工作科學發(fā)展中具有重要作用。檢察委員會辦事機構負責檢察委員會日常事務。本文擬通過分析基層院檢察委員會辦事機構的運行現(xiàn)狀及原因，探索強化基層院檢察委員會辦事機構職能的途徑，通過充實辦事機構人員配置，充分發(fā)揮辦事機構審查把關、業(yè)務參謀、指導督促的職能，完善制度建設，從而提高檢察委員會議事決策的質量和效率。

關鍵詞 檢察院 基層院 辦事機構職能 檢察委員會制度

作者簡介：朱冰，嘉興市海鹽縣人民檢察院案件管理辦公室主任;金朝暉，嘉興市海鹽縣人民檢察院檢委會專職委員;錢王琴，嘉興市海鹽縣人民檢察院案件管理辦公室副主任科員;魏潔萍，嘉興市海鹽縣人民檢察院案件管理辦公室科員。

中圖分類號：D926.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.278

為適應檢察司法責任制改革，檢察機關對內部機構管理、設置與職權劃分作出了一定的調整，作為檢察機關最高業(yè)務決策機構的檢察委員會也不例外。檢察委員會（以下簡稱“檢委會”）是我國檢察機關內部最高業(yè)務決策機構，而其各項職能的實現(xiàn)，則依靠的是檢委會辦事機構（以下簡稱“檢委辦”）。本文擬通過分析基層院檢察委員會辦事機構的運行現(xiàn)狀及原因，探索強化基層院檢察委員會辦事機構職能的途徑，從而提高檢察委員會議事決策的質量和效率。

一、檢委辦的職能

《人民檢察院檢察委員會組織條例》（2016年修訂）規(guī)定，“各級人民檢察院應當設立檢察委員會辦事機構或者配備專職人員負責檢察委員會日常工作”;“檢察委員會辦事機構的職責是：（一）對提交檢察委員會討論的案件或者事項材料是否符合要求進行審核;（二）對提交討論的案件或者事項提出法律意見;（三）對提交討論的有關檢察工作的條例、規(guī)定、規(guī)則、辦法等規(guī)范性文件提出審核意見;（四）承擔檢察委員會會議通知、會議記錄、會議紀要和會議材料歸檔工作;（五）對檢察委員會決定事項進行督辦;（六）檢察委員會交辦的其他工作?！庇纱丝梢?，檢委辦職能主要體現(xiàn)在三個方面，服務職能、參謀+審核職能、監(jiān)督職能。

（一）服務職能

檢委辦承擔著大量服務檢委會的事務性工作，如下發(fā)會議通知、收集會議材料、開展會議記錄、進行文書擬制等。

（二）審核+參謀職能

根據(jù)規(guī)定，檢委辦需要對提交討論的案件或者事項進行審核，也就是說，檢委辦要對提交討論的上會議題需要進行審核把關，防止出現(xiàn)議題的隨意性。此外，由于檢委會委員均為兼職，且大多數(shù)是院領導或者內設機構主要負責人，日常事務較為繁忙，沒有太多的時間和精力去詳盡地了解和思考待討論議題，為了提高討論的質量和效率，根據(jù)規(guī)定，檢委辦可以對提交討論的議題提出實體性意見建議，供檢委會委員參考。

（三）監(jiān)督職能

根據(jù)規(guī)定，“檢察委員會的決定具有法律效力，以本院或者本院檢察長的名義發(fā)布”。因此，檢委會會議形成的決定是否能夠得到及時、準確、嚴格執(zhí)行，直接關系到檢委會決定能否在法定期限內轉化為檢察機關的法律行為以及實現(xiàn)其應有的法律效果。但是檢委會只是以會議討論的方式履行其職責，不可能對決定事項的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。故而，日常具體的監(jiān)督則交由檢委辦負責。

二、檢委辦的工作現(xiàn)狀

（一）機構設置和人員配置較為混亂

現(xiàn)有制度沒有明確檢委辦的設置方式，對人員的配備也沒有具體要求，加之基層檢察院普遍面臨案多人少、事多人少的現(xiàn)實矛盾，故而檢委辦往往是與其他部門合署辦公，各地做法也都不盡相同。以嘉興市為例，南湖區(qū)檢察院將檢委辦設在辦公室;而海鹽縣檢察院、桐鄉(xiāng)市檢察院等，則將檢委辦設在案管辦。由于未設置獨立的機構，也就沒有配備專人。

（二）參謀職能發(fā)揮不足

以海鹽縣檢察院為例，檢委辦在大多數(shù)情況下，扮演著“會務保障部門”這一角色：檢委會的啟動，大多數(shù)情況下由檢察長決定;上會議題、上會時間取決于承辦部門的建議或者是檢察長的決定。檢委辦的工作是通過檢察機關統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)，制作會議通知并發(fā)送檢委會委員會簽，下發(fā)會議材料，做好會議記錄等。此外，海鹽縣檢察院案管辦尚未配備員額檢察官，檢委辦工作人員作為檢察官助理，對于擬討論的案件或事項不會開展實體審查，更不會對提交討論的案件或事項提出實體性意見建議，參謀職能無從談起。

（三）監(jiān)督職能履行不到位

檢委會辦事機構對會議決定的執(zhí)行與否，通常都是通過對部門提交的書面材料進行審核來考量的，對于決定執(zhí)行實體上是否準確全面，程序上是否及時高效則并不監(jiān)督。以海鹽縣檢察院為例，對檢委會決定的執(zhí)行與否，檢委辦審核的材料就是部門提交的“檢察委員會決定事項執(zhí)行情況反饋表”。一方面，檢委辦對于決定落實情況的相關信息無法掌握，另一方面，缺乏相應的機制制度予以保障

三、檢委辦職能發(fā)揮存在問題的原因

（一）人員配置不強，不能滿足檢委辦的相應職能

基層檢察院檢委辦工作人員往往是由所在部門人員，如辦公室或者案管辦人員兼職。司法責任制改革后，員額檢察官回歸一線辦案，兼職人員處在綜合部門或綜合業(yè)務部門，大多是司法行政人員或者檢察輔助人員的他們，對具體案件和業(yè)務研究較少，對于司法解釋等業(yè)務資料也收集不多，法律業(yè)務知識儲備不足，很難就討論案件或事項提出具體的意見。

（二）對檢委辦職能履行缺乏明確的規(guī)定

如，《人民檢察院檢察委員會組織條例》（2016年修訂）、《最高人民檢察院檢察委員會議事規(guī)則》（2003年修訂）、《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》（2009年版）等一系列規(guī)范性文件，都缺乏對檢委辦職能履行的具體程序、具體操作流程的規(guī)定，導致檢委辦在實際工作中無法充分地履行和發(fā)揮其職能，如檢委辦“對提交討論的案件或者事項提出法律意見”，但是具體什么時候提出、以什么方式提出等，都沒有明確規(guī)定。

（三）相關法律法規(guī)對于檢委辦的規(guī)定不合理

《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》（2009年版）中關于檢委辦的規(guī)定，缺乏合理性，在實踐中難以執(zhí)行。如第12條規(guī)定，“檢察長決定將議題提請檢察委員會審議的，檢察委員會辦事機構應當對議題進行審查，認為承辦部門的議題和提請審議的程序不符合有關規(guī)定、書面報告或者說明的內容和形式不符合規(guī)定或者欠缺有關材料的，應當提出意見后由承辦部門修改、補充。必要時，對議題的有關法律問題可以提出研究意見”。這一規(guī)定意味著，檢委辦審查的議題是檢察長已經(jīng)決定的要提交上會的議題，而審查的結果也僅僅限于對材料提出修改和補充意見，而對議題是否符合上會的要求，則不能提出審查意見，因為檢察長已經(jīng)決定要上會了。雖然，該條款在最后也明確“必要時，對議題的有關法律問題可以提出研究意見”，但是對何為“必要時”則并沒有相關的解釋。

四、強化基層院檢委辦職能的設想

如前所述，目前，基層檢察機關檢委辦職責履行不充分，現(xiàn)行制度對檢委辦的規(guī)定也存在不足，不能適應和滿足新形勢、新任務、新要求。為更好地促進檢委辦發(fā)揮其服務、參謀、監(jiān)督作用，建議重點解決完善以下幾個方面：

（一）規(guī)范檢委辦的設置，充實人才資源

“捕訴合一”辦案機制的改革勢必需要重構內設機構，要緊緊抓住內設機構重構這一契機，統(tǒng)一檢委辦的設置。鑒于基層檢察院將檢委辦作為獨立內設機構之一設置存在困難，故建議將檢委辦與研究室職能合并，與案管辦合署辦公。一方面，研究室對各項法律、法規(guī)以及相關信息掌握比較系統(tǒng)全面，將檢委辦與其合并，有利于其對檢委會討論的案件和事項提出實體性意見建議，真正發(fā)揮檢委辦參謀職能。另一方面，檢委辦職能能否充分發(fā)揮，關鍵在于檢委辦的業(yè)務能力是否過硬。而提升檢委辦業(yè)務能力的唯一途徑就是配齊配強檢委辦工作人員，除要滿足政治素養(yǎng)、職業(yè)操守、廉潔自律等方面的要求外，關鍵是要具備良好的業(yè)務素養(yǎng)。研究室的職能具有檢察業(yè)務屬性，可以配備員額檢察官。而員額檢察官司法辦案經(jīng)驗相對充足，理論功底比較深厚，能夠適應檢委辦的工作需要，這與檢委辦的需求恰好相符。

另外，院領導要重視檢委辦工作，要加強對檢委辦工作人員的培訓，同時，檢委辦自身也要與加強業(yè)務部門之間的聯(lián)系溝通，通過參加業(yè)務部門案件討論、業(yè)務學習等形式，來增強檢委辦工作人員的業(yè)務能力。

（二）充分發(fā)揮檢委辦職能

1.完善審核把關職能。對提交檢委會討論的案件或者事項材料是否符合要求進行審核，重點審查議題是否屬于檢委會上會議題范圍，提請程序是否符合規(guī)定等。審查的時間節(jié)點，可以提前到檢察長作出是否上會決定之前，以減輕檢察長的工作負擔。經(jīng)審查，認為議題不屬于檢委會上會議題范圍的，提出不予上會討論的建議，并報檢察長決定;對提請程序或者議題報告不規(guī)范的，提出修改完善的建議，以此來提高所提交案件或事項的質量。同時，要嚴格限制提交輪的案件或事項的數(shù)量，以此來保證檢委會召開的權威性。

2.突出業(yè)務參謀職能。檢委辦要充分發(fā)揮參謀助手作用，加強對提交討論案件的實體審查，重點審查以下方面：對事實和證據(jù)的認定是否清楚，案件的定性是否準確，法律適用是否正確， 闡述理由是否充分客觀，處理意見是否恰當?shù)?，從而歸納性地提出審查意見，以彌補檢委會委員時間精力有限，且不能親歷案件的不足，為檢察長和檢委會委員科學決策提出客觀、準確的法律參考意見。

3.強化督促職能。檢委辦要加強對檢委會決定執(zhí)行落實情況和實踐效果督查的力度，對經(jīng)審議通過的規(guī)范性文件，在正式發(fā)布前進行審核，了解事項落實情況等。對于案件，要加強實體督查，要充分發(fā)揮工作的主動性和積極性，與議題提請部門建立健全良性互動機制，通過審查法律文書、調閱案件卷宗、旁聽法院庭審等方法 ，對執(zhí)行檢委會決定的情況和效果進行全面全程監(jiān)督。以年度或半年度通過通報的形式，定期向檢委會匯報決定執(zhí)行情況，對已執(zhí)行的決議，一并報告執(zhí)行效果;對未執(zhí)行的決議，列明未執(zhí)行的原因，確保檢委會工作的權威性。

4.做好會務保障工作及其他事務性工作。根據(jù)審議議題的需要，提出會議議程建議和列席人員名單，協(xié)調督促議題提請主體做好會前充分準備，進行會議通知、材料分送、會場布置等工作，全面準確做好會議記錄，及時規(guī)范制作檢察委員會決定事項通知書等。做好及其他事務性工作，主要包括制定檢委會年度工作計劃，組織檢委會成員學習，制作會議紀要，辦理檢察長列席法院審判委員會議等相關事務性工作。

（三）關于完善相關法律法規(guī)問題

修改完善《人民檢察院檢察委員會組織條例》（2016年修訂）、《最高人民檢察院檢察委員會議事規(guī)則》（2003年修訂）《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》等有關法律文件，進一步就檢委辦履行職能的方式、時限、效力以及與承辦部門之間的關系等方面，作出細致規(guī)定，加以具體完善，使得檢委辦發(fā)揮職能遵循的程序有法可依。

總之，明確基層院檢委辦地位和作用，強化基層院檢委辦職能，有利于促進檢委會制度更加規(guī)劃化，有利于推進檢察工作科學發(fā)展。

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