行政訴訟法實(shí)施以來的五大顯著變化

摘 要 《行政訴訟法》于2015年1月1日頒布實(shí)施以來，取得了良好的社會效果，在很大程度上保護(hù)了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，也反過來倒逼行政機(jī)關(guān)依法行政。在司法實(shí)務(wù)中，也帶來了一些新變化，文章主要總結(jié)歸納了新修改的行政訴訟法三年左右的時(shí)間里，在法院審理的行政案件角度，所呈現(xiàn)的五大方面的顯著趨勢，有利于了解行政訴訟領(lǐng)域的最新動態(tài)，也有助于行政機(jī)關(guān)規(guī)范日常執(zhí)法活動。

關(guān)鍵詞 行政訴訟法 司法實(shí)務(wù) 顯著變化

作者簡介：柳沛，浙江中銘律師事務(wù)所律師，三級律師，研究方向：行政法與行政訴訟法。

中圖分類號：D925? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.006

2015年1月1日，新修改的行政訴訟法頒布實(shí)施。近年來，隨著行政法律體系的日益完善和老百姓法律意識的日益增強(qiáng)，涉訴行政行為也越來越多，行政訴訟類型呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化特點(diǎn)，尤其在行政訴訟法將立案登記制寫入法律條文中后，曾一度存在誤讀，認(rèn)為凡是糾紛都必然要立案受理進(jìn)行實(shí)體審判環(huán)節(jié)，其實(shí)不然。截止到目前為止，行政訴訟法已經(jīng)實(shí)施三年有余，司法實(shí)務(wù)中發(fā)現(xiàn)了一定的規(guī)律性和一些顯著變化，主要有以下五個(gè)方面：

一、立案登記制實(shí)施后，行政案件持續(xù)增長，更多的行政執(zhí)法活動將面臨涉訴風(fēng)險(xiǎn)

《行政訴訟法》是在2014年11月1日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過、自2015年5月1日起頒布實(shí)施，而大家都知道，就在行政訴訟法通過前的2014年10月23日，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)?！比缓螅瑸榱寺鋵?shí)這一精神，《行政訴訟法》在第五十一條就做出了“立案登記制”的有關(guān)規(guī)定。緊接著，最高院也隨即出臺了配套措施《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》和《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》，下面的各級高院、中院也印發(fā)相應(yīng)文件予以保障。比如浙江省高院印發(fā)的《關(guān)于貫徹立案登記制的實(shí)施意見》。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在行政訴訟法實(shí)施后的首個(gè)工作日，當(dāng)天全國法院立案數(shù)量比去年同期增幅超過20%。以前在2012-2013基本每年的一審行政案件都維持在12萬件左右，2014年有14萬，2015年突然增加到22萬，2016年達(dá)到了23萬，老百姓民告官的意識在逐漸增強(qiáng)，這也對我們行政機(jī)關(guān)的日常行政執(zhí)法活動提出了更高的要求，增加了涉訴風(fēng)險(xiǎn)。所以平時(shí)在執(zhí)法過程中都要按照《浙江省行政執(zhí)法全過程記錄工作辦法（試行）》和《浙江省重大行政執(zhí)法決定法制審核辦法（試行）》的要求執(zhí)行，有時(shí)候隨身佩帶“行政執(zhí)法記錄儀”，這不僅是對行政相對人違法行為的記錄，更重要的是對我們執(zhí)法人員執(zhí)法行為及執(zhí)法過程的保護(hù)和取證，進(jìn)而降低敗訴風(fēng)險(xiǎn)。

二、行政案件涉及領(lǐng)域更加廣泛，新類型、重大敏感案件頻發(fā)高發(fā)

行政訴訟法實(shí)施后，最明顯的變化就是把“具體行政行為”統(tǒng)一修改為“行政行為”。這就大大擴(kuò)大了行政案件的受案范圍，現(xiàn)在的行政訴訟涉及領(lǐng)域已經(jīng)延伸至城建（主要是國有土地集體土地征收、不動產(chǎn)登記和拆違等方面）、林權(quán)登記、治安管理的公安領(lǐng)域、養(yǎng)老、工傷、低保的社保領(lǐng)域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政裁決領(lǐng)域等。再加上，行政訴訟法把“行政協(xié)議”納入到受案范圍之內(nèi)，使得類似征收補(bǔ)償協(xié)議、招商引資協(xié)議、特許經(jīng)營協(xié)議等糾紛呈現(xiàn)井噴式增長。隨之而來就有很多需要研究的新問題產(chǎn)生，比如之前有個(gè)律師同行就碰到過這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題：原先政府招商引資和公司之間簽訂合同約定的糾紛解決方式是仲裁，后來政府沒有按協(xié)議履行而發(fā)生爭議，2015年行政訴訟出臺后說這是行政協(xié)議，仲裁委不受理，讓公司提起行政訴訟，而法院又說當(dāng)時(shí)約定的仲裁，法院無法受理，等等，這些都是新出現(xiàn)的需要研究的新問題。行政訴訟法中還增加了檢察院可以提起行政公益訴訟，那么隨之而來的就是檢察院的地位問題，審查方式和裁判標(biāo)準(zhǔn)等新問題，非常值得研究。還有現(xiàn)在很多比較難解決的民事爭議與行政訴訟交織在一起，當(dāng)事人企圖從行政機(jī)關(guān)處尋找突破口，會申請信息公開或者提起履職申請，這也使得行政機(jī)關(guān)頻繁涉訴。還有很多職業(yè)打假人濫用訴權(quán)，只要行政機(jī)關(guān)投訴不處理或處理結(jié)果不滿意就肆意訴訟，甚至有些都成立公司進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作，所以讓很多行政機(jī)關(guān)處理信訪、投訴的難度加大。甚至有些防不勝防，有個(gè)行政機(jī)關(guān)當(dāng)時(shí)收到一個(gè)快遞，看了看內(nèi)容按信訪件處理，最后過了2個(gè)多月收到法院傳票說被訴不履行法定職責(zé)，搞得有些工作人員都莫名其妙，但還要應(yīng)訴。所以到底是信訪件還是履職件，不能僅看當(dāng)事人寄過來材料的標(biāo)題，還要結(jié)合內(nèi)容進(jìn)行認(rèn)定，避免涉訴風(fēng)險(xiǎn)。

三、行政機(jī)關(guān)當(dāng)被告已經(jīng)成為常態(tài)，對復(fù)議機(jī)關(guān)嚴(yán)格履職提出更高要求

現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)只要作出一個(gè)書面文件，老百姓就會開啟維權(quán)程序，復(fù)議、訴訟，經(jīng)過復(fù)議后不服的再提起訴訟等一系列維權(quán)方式，所以行政機(jī)關(guān)頻繁當(dāng)被告。以前當(dāng)被告的行政機(jī)關(guān)相對比較固定，工商局、城管、公安局等部門，現(xiàn)在不用說基層政府的各個(gè)職能機(jī)構(gòu)，就連國家部委也經(jīng)常要去派員應(yīng)訴。據(jù)傳，在某次座談會上，國家某部領(lǐng)導(dǎo)就向最高院院長周強(qiáng)抱怨，“我們現(xiàn)在不是在出庭應(yīng)訴，就是在出庭應(yīng)訴的路上”。不是不讓老百姓訴，但不能濫訴。雖然大部分老百姓基于合理要求提出訴訟，但也確實(shí)存在一部分人濫用訴權(quán)的情形。據(jù)最高院統(tǒng)計(jì)，公安部2016年所有應(yīng)訴案件中，有40%的案件來自于同一個(gè)人的起訴，廣東一對夫婦圍繞一件醫(yī)療糾紛自2011年至2017年提出眾多行政復(fù)議、行政訴訟，其中行政訴訟1165件（一審630件，二審535件） 。北京某當(dāng)事人在2016年5月至7月間，向北京四中院提交了1920份訴狀。針對這種情況，最高院也馬上做了研究處理，出臺了法發(fā)〔2017〕25號文件《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》。其中提出要“嚴(yán)格規(guī)制惡意訴訟和無理纏訴等濫訴行為”。同時(shí)，行政訴訟規(guī)定的復(fù)議雙被告，很大程度上改變了復(fù)議機(jī)關(guān)“維持會”的局面，但也對復(fù)議機(jī)關(guān)審查原行政機(jī)關(guān)行政行為的程度提出了更加嚴(yán)格的要求和標(biāo)準(zhǔn)。有些地方還專門成立了行政復(fù)議局來處理日常復(fù)議案件及應(yīng)訴事宜，比如浙江義烏。

四、行政應(yīng)訴壓力加大，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴仍需加強(qiáng)

為了解決老百姓“告官不見官”的問題，《行政訴訟法》中第三條規(guī)定了“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴”制度，但自實(shí)施以來，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人來出庭應(yīng)訴的情況并不常見，后國務(wù)院辦公廳在2016年6月27日下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見》（國辦發(fā)〔2016〕54號）文件，最高院也在2016年7月28日下發(fā)了《最高人民法院關(guān)于行政訴訟應(yīng)訴若干問題的通知》（法〔2016〕260號）文件，各省、部分市也下發(fā)了相應(yīng)的文件對該制度進(jìn)行落實(shí)。如貴州以上率下推進(jìn)行政首長出庭應(yīng)訴，制定了《貴州省行政機(jī)關(guān)行政應(yīng)訴辦法（試行）》。據(jù)新聞報(bào)道，就在2016年4月11日，貴州省人民政府副省長陳鳴明作為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭參與訴訟。這是一個(gè)榜樣，但在實(shí)踐中，也有很多行政機(jī)關(guān)首長出于各種各樣的原因未能出庭應(yīng)訴，本次行政訴訟司法解釋中針對此情形在第129條特別規(guī)定了“涉及重大公共利益、社會高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭”。

所以，不僅行政機(jī)關(guān)的法制工作人員壓力大，就連行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)在的應(yīng)訴壓力也非常大?？偟内厔葸€是鼓勵其出庭應(yīng)訴，如果實(shí)在因公務(wù)無法出庭，也要向法院提交《情況說明》一份，加蓋行政機(jī)關(guān)印章或由該機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽字認(rèn)可。不得僅委托律師出庭。所以對于涉訴案件，行政機(jī)關(guān)都要予以重視，提前安排好內(nèi)部工作、協(xié)調(diào)好出庭人員，經(jīng)傳票傳喚拒不到庭要承擔(dān)敗訴后果。比如2015年，臺州臨海市三人訴浙江省政府的一個(gè)土地批復(fù)，結(jié)果省政府主要負(fù)責(zé)人未按時(shí)出庭，被臺州市中級人民法院判決敗訴。這些不必要的問題盡量可以提前避免。

五、嚴(yán)格司法審查標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)敗訴率不斷上升

新《行訴法解釋》在第一百三十五條將原先適用若干問題解釋中的，經(jīng)復(fù)議的訴訟案件，法院只審查復(fù)議程序合法性，改為了“審查復(fù)議決定的合法性”。這對復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定需要進(jìn)行更加深入的司法介入審查。原先只審查程序，復(fù)議機(jī)關(guān)僅對復(fù)議程序合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，現(xiàn)在不僅審程序，還要審實(shí)體內(nèi)容。這就要求復(fù)議機(jī)關(guān)審查原行政機(jī)關(guān)的行政行為時(shí)必須嚴(yán)格把握，對不合法的行為就堅(jiān)決撤銷或改變。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年有將近一半的行政案件通過初步審查會被裁定駁回起訴，進(jìn)入實(shí)體審理的有32.5%敗訴。比如2016年12月20杭州江干區(qū)法院就審理了一個(gè)因共同發(fā)布公告限期拆除居民露臺違反法定程序而判決江干區(qū)人民政府一審敗訴的案件，2018年2月22日，浙江省高院判浙江省人民政府?dāng)≡V。撤銷其復(fù)議決定，并責(zé)令省政府在法定期限內(nèi)重新作出復(fù)議決定。

風(fēng)物長須放眼量。行政訴訟法實(shí)施以來，各個(gè)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為方面有了較大幅度改善和改進(jìn)，取得了比較滿意的效果。在實(shí)務(wù)中也帶來了這些顯著變化，了解以上變化，有助于更好的掌握動態(tài)，把控制度落實(shí)情況，爭取讓每位老百姓都能享受到司法改革所帶來的制度紅利。

參考文獻(xiàn)：

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[3]張正釗、胡錦光主編.行政法與行政訴訟法（第四版）.中國人民大學(xué)出版社.2009年版.