防范化解重大風險 地方債嚴監(jiān)管態(tài)勢不改

廷玉

“提高防控能力著力防范化解重大風險，保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展社會大局穩(wěn)定?！?/p>

1月21日，省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班在中央黨校開班，習近平總書記在開班式上發(fā)表重要講話時做出上述表示。習近平總書記強調(diào)，面對波譎云詭的國際形勢、復雜敏感的周邊環(huán)境、艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務，我們必須始終保持高度警惕，既要高度警惕“黑天鵝”事件，也要防范“灰犀?！笔录?。

化解重大風險，防范“灰犀?！笔录?，重點之一是有效防控地方政府債務風險。去年以來，強化地方債管理已經(jīng)成為各級政府打好防范化解金融風險攻堅戰(zhàn)的要務之一。在當前經(jīng)濟下行壓力加大的背景下，地方政府如何在防范地方債風險的同時，更好地發(fā)揮地方債作用？

總體債務風險可控，政府債務余額18.39萬億，債務率37%

1月23日，財政部披露了2018年我國地方政府債務情況。

截至2018年末，我國地方政府債務余額18.39萬億元，如果以債務率（債務余額/綜合財力）衡量地方政府債務水平，2018年地方政府債務率為76.6%，低于國際通行的100%～120%的警戒標準。加上中央政府債務余額14.96萬億元，按照國家統(tǒng)計局公布的GDP初步核算數(shù)計算，政府債務的負債率（債務余額/GDP）為37%，低于歐盟60%的警戒線，也低于主要市場經(jīng)濟國家和新興市場國家水平。

事實上，過去幾年，我國一直積極構建規(guī)范的地方政府舉債融資機制。

自《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）實施以來，地方各級政府舉債融資行為逐步規(guī)范并建立了相應的防控機制。2014年8月31日，有“經(jīng)濟憲法”之稱的《預算法》經(jīng)十二屆全國人大常委會表決通過。這成為我國地方政府債務管理的一個標志性事件。對于截至2014年底新《預算法》生效之前發(fā)生的債務，確實屬于政府應當承擔的，經(jīng)過各級政府清理甄別核查，總數(shù)是15.4萬億元。2015年1月1日，新修訂的《預算法》生效后，地方政府舉債只能發(fā)行政府債券。

財政部相關負責人曾公開表示，財政部完善地方政府債務管理制度，堅持“開前門、堵后門”的改革思路，堅決制止地方政府違法違規(guī)融資擔保行為，堵住各種不規(guī)范渠道，切實防范化解財政金融風險。

“開前門”指的是2014年修改預算法，允許地方自主發(fā)債。我國1994年預算法嚴格規(guī)定地方政府需收支平衡、不列赤字。為此，地方政府不得不采取諸多方式繞開規(guī)定舉債，由此地方融資平臺成為借貸的“主力軍”。但是，信托、城投債、銀行貸款等多種融資方式，其融資成本要高出政府債券一大截。這種情況下，允許地方自主發(fā)債成為更優(yōu)選擇。

“堵后門”指要嚴控融資平臺舉債。融資平臺舉債透明度低、規(guī)范性差以及管理混亂，更為關鍵的是融資平臺舉債最終由誰償還并不明確，造成對有關政府部門監(jiān)督和約束不足，易引發(fā)過度舉債。

2018年發(fā)行地方政府債券4.16萬億元，專項債發(fā)行將迎來高潮

《預算法》第三十五條第三款明確規(guī)定，地方不得以其他任何方式舉債。這意味著，自新預算法實施以來，發(fā)行地方政府債券成為地方政府舉債唯一合法的形式。

地方政府債券，按資金用途和償還資金來源分類，通?？梢苑譃橐话銈蛯ｍ梻?。一般債券指地方政府為了緩解資金緊張或解決臨時經(jīng)費不足而發(fā)行的債券。專項債券則是為了籌集資金建設某專項公共品項目而發(fā)行的債券。

2018年以來，地方政府專項債券的各種新品種不斷問世，包括土地儲備、收費公路、軌道交通、棚戶區(qū)改造、公辦高等學校、水資源等專項債券。

比如去年8月10日，云南省財政廳公開招標10億元的云南省省級公辦高等學校專項債券，用于云南財經(jīng)大學安寧校區(qū)和云南財經(jīng)職業(yè)學院的建設。這成為全國首只高等學校專項債券，一時引爆市場關注。

根據(jù)云南省財政廳公布的專項債券實施方案，云南財經(jīng)大學安寧校區(qū)一期子項目2建設項目，其中債務資金12.1億元，通過發(fā)行專項債券籌措。該項目收入主要來源于：學費收入、住宿費收入、食堂收益、國有資產(chǎn)有償收益。據(jù)此按照在校生人數(shù)測算，債券存續(xù)期內(nèi)預計收入34.18億元，償債資金能夠覆蓋本息。上海新世紀資信評估投資服務有限公司對該債券給出了最高的AAA信用評級。

隨著規(guī)范舉債“開前門”力度不斷加大，為地方政府擴大融資渠道、發(fā)展經(jīng)濟、穩(wěn)定投資起到了重要作用。

財政部數(shù)據(jù)顯示，2018年，全國發(fā)行地方政府債券4.16萬億元。其中，發(fā)行一般債券2.21萬億元，發(fā)行專項債券1.95萬億元；按用途劃分，發(fā)行新增債券2.17萬億元，占當年新增債務限額的99.6%，發(fā)行置換債券和再融資債券1.99萬億元。截至2018年末，地方政府債券剩余平均年限4.4年，其中一般債券4.4年、專項債券4.6年；平均利率3.51%，其中一般債券3.5%、專項債券3.52%。

相較往年，2019年，我國地方債券發(fā)行節(jié)奏大幅提前。

1月21日，新疆成功發(fā)行今年首單地方政府債券。據(jù)不完全統(tǒng)計，已有新疆、云南、貴州、河南、四川等多省份密集披露地方債擬發(fā)行信息，改寫了往年1月零發(fā)行的紀錄。

回顧2018年，第一季度全國甚至沒有一只地方政府新增債券，第5個月才陸續(xù)有百余億元的新增債券發(fā)行。

中央財經(jīng)大學中財-中證鵬元地方財政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成向記者表示，展望2019年，地方政府債券市場還將進一步擴容，具體體現(xiàn)在四個方面：其一，地方政府債券發(fā)行規(guī)模將有所擴大，有利于拉動投資，控制隱性債務風險。其二，專項展期品種將可能進一步探索。其三，提前下達地方債券發(fā)行限額，將有利于債券市場均衡發(fā)展。其四，債券市場化管理不斷規(guī)范，在利率市場化、透明度等方面進一步提升。

摸清底數(shù)，攻堅隱性債務治理

盡管地方政府債務嚴監(jiān)管態(tài)勢不減，但是在顯性的政府債務之外，底數(shù)不清、增長過快、風險不可測的各地隱性債務正在成為影響經(jīng)濟社會發(fā)展的重大風險隱患。

然而，當前地方隱性債務規(guī)模仍是一個未知數(shù)。

“當前地方政府性債務就如一座冰山，水面上的是顯性債務，而水面下的就是隱性債務。隱性債務的危險性不言自明?！敝袊斦茖W研究院院長劉尚希表示。

防范風險首先要摸清底數(shù)。去年8月以來，財政部陸續(xù)下發(fā)了《地方政府隱性債務統(tǒng)計監(jiān)測工作指引》、《財政部地方全口徑債務清查統(tǒng)計填報說明》、《政府隱性債務認定細則》等文件。要求各地政府依規(guī)將當?shù)亟刂?018年8月31日的隱性債務余額、資產(chǎn)等數(shù)據(jù)，填報至財政部設立的地方全口徑債務監(jiān)測平臺。

由于新《預算法》明確，地方政府舉債只能發(fā)行政府債券。地方國有企業(yè)（包括融資平臺公司）舉借的債務依法不屬于政府債務，其舉借的債務由國有企業(yè)負責償還，地方政府不承擔償還責任；地方政府作為出資人，在出資范圍內(nèi)承擔有限責。因此，部分地方通過融資平臺公司“明修棧道暗度陳倉”而形成的債務，成為隱性債務擴張的重要來源。

興業(yè)證券研報就指出，融資平臺等單位為地方政府融資，由地方政府提供擔保或償還的資金。例如，城投平臺使用中票和企業(yè)債等工具的資金，較公司債等用途更靈活，因此容易借道公益性項目助推隱性債務。

不少研究機構據(jù)此大致推算隱性債務的規(guī)模。中國社會科學院國家金融與發(fā)展實驗室副主任、國家資產(chǎn)負債表研究中心主任張曉晶在2017年度的中國去杠桿進程報告提到當前地方政府融資平臺債務約30萬億元。

有觀點認為，在地方政府債務限額內(nèi)，可以將隱性債務轉(zhuǎn)化為顯性債務解決一部分問題。

事實上，早在2017年底《財政部關于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務增量情況的報告》就已明確，要堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構認為政府會兜底的“幻覺”。

華創(chuàng)證券研報分析指出，再次使用債務置換方式去進行存量債務清理的概率較低?？紤]到再次債務置換具有極強的道德風險，也與近期政策表態(tài)“打消中央買單幻覺”相違背。從現(xiàn)實約束來看，債務置換還意味著將隱性債務認定為地方政府債務，根據(jù)估算的隱性債務規(guī)模計算這將使得政府部門債務負債率超過歐盟60%的警戒線。

防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)仍居“要津”，地方政府債務嚴監(jiān)管高壓態(tài)勢不會削減。

日前，財政部印發(fā)了《地方政府債務信息公開辦法（試行）》，從2019年1月1日起，各地需要詳細具體公布各類債務相關信息，包括違法違規(guī)舉債擔保問責結果，并強化監(jiān)督機制，財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處對地方政府債務信息公開履行日常監(jiān)督職能。

“堅持從嚴整治舉債亂象，對違法違規(guī)舉債融資行為，發(fā)現(xiàn)一起、問責一起、通報一起，終身問責、倒查責任?！必斦坎块L劉昆在近期全國財政工作會議上說，2018年財政部門堅持開好“前門”、嚴堵“后門”，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線，2019年將采取更有力措施有效防范化解財政金融風險。