精準(zhǔn)扶貧中貧困對(duì)象識(shí)別研究

馮丹陽

摘 要：貧困對(duì)象識(shí)別作為精準(zhǔn)扶貧的首要工作，對(duì)于精準(zhǔn)扶貧工作的開展、精準(zhǔn)扶貧政策優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，具有極為重要的意義。其不僅限于對(duì)于貧困對(duì)象識(shí)別之后的信息匯總，而且還應(yīng)對(duì)不符合貧困標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村、農(nóng)戶的及時(shí)移除及對(duì)退出之后再度符合貧困條件的農(nóng)戶、農(nóng)村的及時(shí)納入。然而，這一惠民制度在實(shí)踐中尚存在一些問題，例如，識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、識(shí)別程序即信息系統(tǒng)的不健全。這些問題一定程度上制約著貧困對(duì)象識(shí)別工作，甚至影響到部分待識(shí)別貧困對(duì)象的獲得感。鑒于此，分別從優(yōu)化大數(shù)據(jù)優(yōu)化識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、提高公眾參與度來完善識(shí)別程序、對(duì)信息系統(tǒng)進(jìn)行更新完善等方面，提出對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別程序的完善建議，以期推動(dòng)這一惠民政策的真正落實(shí)。

關(guān)鍵詞：貧困對(duì)象識(shí)別;識(shí)別標(biāo)準(zhǔn);識(shí)別程序;參與;精準(zhǔn)扶貧

中圖分類號(hào)：F323.8? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）01-0014-02

一、貧困對(duì)象識(shí)別的內(nèi)涵與界定

1.貧困對(duì)象識(shí)別的內(nèi)涵。所謂貧困對(duì)象識(shí)別，是指在各級(jí)政府的組織下，以特定的標(biāo)準(zhǔn)與一定的程序，選取出符合條件的貧困村、貧困戶，并將其建檔立卡，進(jìn)行扶貧管理的行政工作。貧困對(duì)象識(shí)別是將一定收入水平之下的貧困村、貧困戶，進(jìn)行有效篩選，作為扶貧工作開展的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。對(duì)于納入這一群體中的貧困村、貧困戶，各級(jí)政府應(yīng)依據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定，對(duì)其進(jìn)行針對(duì)性的幫扶。對(duì)于貧困對(duì)象的識(shí)別，不僅需要識(shí)別出真正符合條件的貧困群體，還需要在現(xiàn)有的貧困群體中識(shí)別出已經(jīng)脫貧的對(duì)象，及時(shí)將這部分對(duì)象合理引導(dǎo)推出，更需要對(duì)于退出之后返貧的貧困對(duì)象予以及時(shí)納入，確保對(duì)扶貧對(duì)象應(yīng)保盡保。

2.貧困對(duì)象識(shí)別的界定。貧困對(duì)象識(shí)別的精準(zhǔn)，在很大程度上能夠決定精準(zhǔn)扶貧的成效，也能夠反映社會(huì)公平正義，從而提高基層貧困群眾的獲得感。具體來說，對(duì)于貧困對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別，系合計(jì)政府在貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院各項(xiàng)扶貧政策、一系列三農(nóng)工作會(huì)議精神，在科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范程序的指引下，將真正需要扶貧并由脫貧意愿的貧困對(duì)象識(shí)別出來，再推行具體的幫扶政策。

對(duì)貧困對(duì)象識(shí)別的界定主要從以下三方面入手：首先，識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的精確。我國普遍按照人均純收入這一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行貧困對(duì)象識(shí)別的參照。標(biāo)準(zhǔn)的確定，給各級(jí)政府及其工作人員提供了識(shí)別的具體依據(jù)。其次，識(shí)別內(nèi)容的精確。在對(duì)貧困對(duì)象的識(shí)別過程中，各級(jí)政府尤其是基層政府對(duì)于貧困對(duì)象的識(shí)別工作，不僅限于對(duì)貧困對(duì)象的具體數(shù)字的篩選，而且在進(jìn)行識(shí)別過程中，在人均純收入這一指標(biāo)之外，還會(huì)集中于該對(duì)象的其他收入以及家庭基本情況的了解。最后，識(shí)別程序的精準(zhǔn)。村級(jí)基層政府主要承擔(dān)識(shí)別工作的最基礎(chǔ)工作，其主要依據(jù)農(nóng)戶申請(qǐng)、村兩委評(píng)議與審核、鄉(xiāng)級(jí)政府復(fù)核、縣級(jí)政府公示與監(jiān)督等主要流程，通過基層三級(jí)政府的管理工作，來選擇出復(fù)核政策要求的貧困對(duì)象。

二、精準(zhǔn)扶貧中貧困對(duì)象識(shí)別的價(jià)值

1.踐行國家扶貧戰(zhàn)略的內(nèi)在要求。我國扶貧工作已進(jìn)行了半個(gè)多世紀(jì)，黨和國家一向高度重視扶貧工作，各級(jí)政府積極出臺(tái)扶貧優(yōu)惠政策，對(duì)扶貧工作進(jìn)行指導(dǎo)。十八大以來，在以習(xí)近平為總書記的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，精準(zhǔn)扶貧成為全黨全國具有戰(zhàn)略性意義一項(xiàng)工作。而精準(zhǔn)識(shí)別作為精準(zhǔn)扶貧工作推進(jìn)的先導(dǎo)，可以精準(zhǔn)到全國各集中連片貧困區(qū)，精準(zhǔn)到具體的每個(gè)人、每個(gè)家庭?；鶎诱捌涔ぷ魅藛T將這些信息匯總，為扶貧政策的精準(zhǔn)實(shí)施提供事實(shí)依據(jù)[1]。同時(shí)，為了確保國家扶貧政策的實(shí)施，扶貧戰(zhàn)略的具體落地，各級(jí)政府積極推進(jìn)貧困對(duì)象的精準(zhǔn)化。

2.貫徹共享這一新發(fā)展理念。共享這一發(fā)展理念是我國“十三五”規(guī)劃中確定的發(fā)展基本理念之一，其實(shí)質(zhì)是使全體人民在改革開放過程中，共同分享國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，提升發(fā)展獲得感。在這一理念指引下，作為貧困對(duì)象同樣也應(yīng)分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。而要擴(kuò)大實(shí)際分享發(fā)展成果的覆蓋面，需要基層政府積極推進(jìn)貧困對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別工作的開展，將收入較低的群體篩選出來，對(duì)其實(shí)施精準(zhǔn)的扶貧政策，促進(jìn)其走向小康生活。

3.社會(huì)公平正義的題中之義。精準(zhǔn)識(shí)別出貧困對(duì)象，并對(duì)這類群體進(jìn)行針對(duì)性幫扶，使其不因其發(fā)展條件所限，為不能得到與其他社會(huì)主體共同發(fā)展，分享國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的機(jī)會(huì)。正如羅爾斯在《正義論》所述，政府應(yīng)采取一定的措施，對(duì)由于各種原因造成的發(fā)展機(jī)會(huì)、條件較差的社會(huì)成員，進(jìn)行政策上的傾斜，使每個(gè)社會(huì)成員的生存發(fā)展條件都能得到應(yīng)有的保障[2]。而要實(shí)現(xiàn)這一政策目標(biāo)，政府應(yīng)在精準(zhǔn)識(shí)別工作上多下功夫，提高精準(zhǔn)識(shí)別工作的精準(zhǔn)度，防止在精準(zhǔn)識(shí)別過程中的不公正現(xiàn)象的發(fā)生，確保將應(yīng)得到幫扶的對(duì)象及時(shí)選出來，避免“應(yīng)幫扶的未被篩選出，而較富裕的卻享受著國家社會(huì)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策”。

三、我國農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中貧困對(duì)象識(shí)別存在的問題

1.貧困對(duì)象識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)過于單一?，F(xiàn)階段，我國關(guān)于貧困戶識(shí)別的標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)人均純收入這一單純指標(biāo)。這一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)雖提供了具體的參照依據(jù)，但是這一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在一些問題，主要表現(xiàn)在：一是忽視了各地區(qū)發(fā)展不均衡的實(shí)際情況，采取統(tǒng)一的數(shù)據(jù)指標(biāo)，沒有考慮到各地尤其是各集中貧困連片區(qū)貧困村、貧困戶的實(shí)際情況。且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，這一數(shù)據(jù)不做適當(dāng)性調(diào)整變動(dòng)，同樣具有一定的不合理性。二是人均純收入這一指標(biāo)難以全面反映貧困對(duì)象的真實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況，極易造成一些諸如“臨界貧困戶”等特殊貧困對(duì)象被排除在貧困對(duì)象之外，從而違背了精準(zhǔn)扶貧政策的初衷[3]。

2.貧困對(duì)象認(rèn)定程序不健全。程序作為行政管理活動(dòng)過程中的重要一環(huán)，對(duì)于管理活動(dòng)的成效，具有極為重要的意義。然而，我國多數(shù)貧困地區(qū)的基層政府在推進(jìn)精準(zhǔn)識(shí)別的過程中，往往采取農(nóng)戶申請(qǐng)、各級(jí)政府審核認(rèn)定等基本流程。但是，這一基本流程存在著較多不合理的地方。一方面，由于宣傳等方面工作開展的不足，使得很多農(nóng)戶并未能夠及時(shí)了解政策要求，從而使主動(dòng)申請(qǐng)的農(nóng)戶數(shù)量并未能得到有效的體現(xiàn);另一方面，在對(duì)貧困戶的評(píng)議審核階段，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府進(jìn)行審核的依據(jù)，無疑來源自上述覆蓋不全面的貧困戶、貧困村信息[4]，這進(jìn)一步導(dǎo)致貧困對(duì)象識(shí)別審核工作不能夠有效反映真實(shí)貧困狀況。

3.貧困對(duì)象識(shí)別動(dòng)態(tài)管理機(jī)制不健全。貧困對(duì)象識(shí)別出來之后，還需要對(duì)這些信息進(jìn)行管理，并按照實(shí)際情況及時(shí)做出相應(yīng)的調(diào)整更新。然而，在實(shí)踐當(dāng)中，我國大多數(shù)基層政府對(duì)于貧困對(duì)象的信息管理工作存在一些不足。主要表現(xiàn)為：一是信息管理水平未能適應(yīng)現(xiàn)代信息管理的需求。這是因?yàn)?，基層政府的行政辦公經(jīng)費(fèi)緊張，對(duì)于信息系統(tǒng)的引進(jìn)顯得不足。在具體管理信息的過程中，因信息安全管理不善，導(dǎo)致信息遺失的現(xiàn)象。二是對(duì)于符合退出貧困戶的農(nóng)戶，并未及時(shí)按照相關(guān)規(guī)定及時(shí)從信息系統(tǒng)中移出。這表明，對(duì)貧困對(duì)象的信息管理工作存在不精準(zhǔn)、不細(xì)致的情況[5]。

四、完善貧困對(duì)象識(shí)別的建議

1.優(yōu)化大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)階段，單純利用具體的人均純收入這一經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，已日益成為貧困對(duì)象識(shí)別機(jī)制運(yùn)行的阻礙。為了有效彌補(bǔ)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)上的不足，基層政府有必要運(yùn)用大數(shù)據(jù)的行政管理方式，對(duì)貧困對(duì)象的消費(fèi)情況，利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)。例如，可以通過其網(wǎng)購情況，掌握待識(shí)別對(duì)象的收入與消費(fèi)情況、消費(fèi)意愿等。基于此，一方面，基層政府可以通過這些數(shù)據(jù)分析，來彌補(bǔ)單一經(jīng)濟(jì)指標(biāo)衡量貧困對(duì)象的不足，運(yùn)用大數(shù)據(jù)管理工具，為識(shí)別工作提供更多較為科學(xué)的參照標(biāo)準(zhǔn);另一方面，基層政府通過大數(shù)據(jù)摸底，也掌握了待識(shí)別對(duì)象的消費(fèi)偏好及消費(fèi)傾向，為貧困對(duì)象識(shí)別之后的精準(zhǔn)幫扶也奠定了基礎(chǔ)。此外，這種較為科學(xué)的工具，也能夠在很大程度上避免將“臨界貧困對(duì)象”排斥在識(shí)別程序之外，從而通過更加真實(shí)的數(shù)據(jù)信息，推動(dòng)精準(zhǔn)識(shí)別程序的優(yōu)化[6]。

2.建立完善的貧困識(shí)別認(rèn)定程序。完善的貧困識(shí)別認(rèn)定程序，無疑將會(huì)充分發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧的政策優(yōu)勢(shì)，使基層政府的識(shí)別工作順利開展。鑒于目前在貧困對(duì)象識(shí)別認(rèn)定程序中存在的問題，筆者認(rèn)為可從以下幾方面進(jìn)行完善：一是擴(kuò)大宣傳，爭(zhēng)取更大范圍內(nèi)吸收貧困對(duì)象參與到識(shí)別工作中來。貧困對(duì)象不僅作為被識(shí)別對(duì)象，而且還應(yīng)充分參與其中，參與并監(jiān)督識(shí)別程序的運(yùn)轉(zhuǎn)過程[7]。依據(jù)參與式扶貧的理論精神，其實(shí)質(zhì)是推動(dòng)識(shí)別主體與待識(shí)別對(duì)象的良性互動(dòng)，而并非識(shí)別主體單向行政管理行為。待識(shí)別對(duì)象應(yīng)積極參與其中，推動(dòng)識(shí)別程序良性運(yùn)轉(zhuǎn)[8]。同時(shí)，為了確保待識(shí)別對(duì)象參與的廣泛性，基層政府有必要邀請(qǐng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與評(píng)估。二是規(guī)范貧困對(duì)象識(shí)別程序的每個(gè)環(huán)節(jié)?；鶎诱捌渚唧w負(fù)責(zé)貧困對(duì)象識(shí)別的工作人員，應(yīng)從農(nóng)戶的申請(qǐng)，初步審核、復(fù)核、公示與監(jiān)督等環(huán)節(jié)，對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)不斷進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，并加大監(jiān)督力度。對(duì)于符合條件的貧困對(duì)象，應(yīng)及時(shí)納入信息系統(tǒng)中;反之，則應(yīng)及時(shí)從信息系統(tǒng)中予以刪除或者不將其納入。三是退出程序有序進(jìn)行。從農(nóng)戶信息的搜集、核查、退出人員公示等環(huán)節(jié)，每一步都應(yīng)公開透明。堅(jiān)持“獲取信息—核查退出對(duì)象—公示退出名單—確定退出名單—公告退出”的程序，做到程序公開、結(jié)果公正。

3.健全貧困對(duì)象識(shí)別動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。在貧困對(duì)象識(shí)別程序中，最后一環(huán)也是最重要的一環(huán)就是對(duì)貧困對(duì)象信息進(jìn)行有效的管理，而對(duì)這些信息進(jìn)行管理，有賴于健全完善的信息系統(tǒng)。這一系統(tǒng)主要應(yīng)具備貧困對(duì)象信息的完整性、更新信息的及時(shí)性及退出或者再進(jìn)入的科學(xué)性等特征。基于我國多數(shù)基層政府在貧困對(duì)象信息系統(tǒng)管理中存在的問題，筆者建議：一方面，應(yīng)增加對(duì)信息系統(tǒng)更新方面的投入，引進(jìn)較為先進(jìn)的信息管理系統(tǒng)，同時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化信息管理安全意識(shí)，確保貧困對(duì)象信息安全;另一方面，應(yīng)完善對(duì)符合退出貧困對(duì)象的及時(shí)更新，而非長時(shí)間顯示在信息系統(tǒng)中，由專人按照相關(guān)規(guī)定及時(shí)將這些非貧困對(duì)象的信息從信息系統(tǒng)中移出。與此同時(shí)，對(duì)于退出之后返貧具備貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的貧困對(duì)象，信息系統(tǒng)中應(yīng)及時(shí)將其納入，確保貧困對(duì)象的信息管理工作的精準(zhǔn)、細(xì)致。

五、結(jié)語

貧困對(duì)象識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、程序及信息系統(tǒng)的完善，能夠有效推進(jìn)貧困對(duì)象識(shí)別工作的開展，這對(duì)于精準(zhǔn)扶（下轉(zhuǎn) 60頁）（上接15頁）貧、精準(zhǔn)幫扶的全面推開，惠及更廣大范圍的貧困對(duì)象，提升其獲得感，具有深遠(yuǎn)的意義。

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