“先租后讓”：浙江探路工業(yè)用地新模式

王種

“先租后讓”一方面降低了政府的風險，政府能夠掌握主動權(quán);另一方面，也降低了企業(yè)的經(jīng)營風險，并倒逼企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，可謂雙贏。

前段時間去某三線城市考察，當?shù)馗刹慷荚诒г雇恋刂笜瞬粔?。但在走訪過程中，筆者卻發(fā)現(xiàn)一個問題，雖然土地基本已經(jīng)出讓完畢，但實際入駐的企業(yè)卻并不是很多，尚待開發(fā)的空地幾乎連成了片。細問才了解到，原來有很多企業(yè)買地的目的不是為了經(jīng)營，只是想著升值并找機會進行再開發(fā)，對于出現(xiàn)這樣的結(jié)果，政府幾乎是無法控制的。

政府手中的土地資源極其有限，現(xiàn)任領(lǐng)導還要為前任低效利用、粗放用地的后果埋單。怎樣找尋一種行之有效的模式，打擊企業(yè)“圍而不建”，合理促進土地集約化利用，已是各地政府的共識。

2016年，浙江率先提出“先租后讓”的理念，經(jīng)過兩年多實踐，對地方政府因地制宜、約束土地功能、提高土地集約化利用做出了重要貢獻，值得各地參考借鑒。

難題和瓶頸的倒逼

前些年，浙江一些地方政府為了招商或留住本地企業(yè)，利用各種優(yōu)惠政策吸引企業(yè)落地。簽訂合作協(xié)議時，又對企業(yè)單位面積土地投入、產(chǎn)出強度等土地集約利用的硬指標缺乏考核;對準入指標未達要求時的懲罰措施及退出機制也規(guī)定甚少，反而政府方應承擔的責任及義務(wù)更多。

考核機制的缺失，讓企業(yè)更加圍而不建。而政府只有等到50年年限屆滿時，才能收回土地再行出讓。彼時，浙江工業(yè)用地還存在一個突出矛盾，即無法利用有限土地資源精準地服務(wù)實體經(jīng)濟。

一方面，浙江各地工業(yè)用地需求量大，用地極其緊缺，高地價則增加了企業(yè)的用地成本，對促進本地優(yōu)質(zhì)企業(yè)留駐本土發(fā)展、招商引資、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)培育有負面效應。另一方面，浙江工業(yè)用地高地價的市場環(huán)境，變相地使一部分投機者產(chǎn)生囤地行為，特別是因各種原因延期開竣工，無法按時投產(chǎn)，使真正想用地又拿不到地的實體企業(yè)陷于無奈境地，只能租地維持生產(chǎn)。由于出讓的土地很難馬上退出來，造成別的企業(yè)也無法使用，導致土地閑置。

為了破解工業(yè)用地難的困境，進一步強化土地要素保障，2016年，浙江在全國率先推廣工業(yè)用地“先租后讓”模式。“先租后讓”的實質(zhì)是讓企業(yè)先租賃土地，等進入穩(wěn)定期后，再決定是否購買土地，從而減少因盲目購地所導致的土地浪費。

根據(jù)“先租后讓”的新規(guī)定，以招拍掛方式公開確定土地使用者的工業(yè)用地，政府對供地方式、供地程序、土地利用標準和達產(chǎn)考核等方面作出明確要求，并給予企業(yè)5年考核期。這5年里，土地以租賃方式出租給土地使用者，土地使用者繳納租金并進行開發(fā)、使用、經(jīng)營，按照租賃合同約定時間達到約定利用條件后，可申請辦理出讓手續(xù);5年內(nèi)沒有成效、或未達到約定條件，政府收回土地。

“先租后讓”一方面降低了政府的風險，政府能夠掌握主動權(quán)，如果企業(yè)效益不好，政府可以將土地收回來。另一方面，從企業(yè)的角度看，如果經(jīng)營情況不好，可以提前終止租期，這種損失相對較小。

改革紅利帶來良性循環(huán)

“先租后讓”與傳統(tǒng)土地出讓方式究竟有何不同，對企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級和地方發(fā)展有哪些好處？從浙江溫嶺的做法和企業(yè)的評價中，能回答這些問題。

2017年9月，溫嶺出臺了《關(guān)于工業(yè)用地先租后讓促進土地節(jié)約集約利用的實施意見》，鼓勵轄區(qū)范圍內(nèi)10畝以上的工業(yè)用地，采用“先租后讓”方式供地。

林建是溫嶺市一家廚衛(wèi)企業(yè)負責人，他在網(wǎng)上看到一塊工業(yè)用地“先租后讓”掛牌出讓的消息后，因公司發(fā)展需要擴張用地，便想嘗試一下這種新的方式。最終，他以2100萬元競得其中某地塊，折106萬元每畝。

在林建看來，“先租后讓”將傳統(tǒng)的工業(yè)用地出讓分成前期租賃和后期出讓兩個階段，是一種土地使用權(quán)有償使用創(chuàng)新形式，它大大減輕了企業(yè)的資金壓力。具體以林建租賃的這塊工業(yè)用地來說，該地塊的生命周期是50年，包括租賃年限6年和出讓年限44年。按照原來的方式，競得用地后，企業(yè)要一次性付清所有的出讓金。但是現(xiàn)在，林建只需在租賃成交后一次性交付6年的租金252萬元即可。

企業(yè)發(fā)展需要流動資金的支持，相比傳統(tǒng)的土地出讓方式，“先租后讓”為企業(yè)爭取了資金的緩沖期，暫時“省下來”的這筆資金可以先用于找尋種行之有效的模式，打擊企業(yè)“圍而不建”，合理促進地集約化利用，已是各地政府的共識。廠房建設(shè)、技術(shù)研發(fā)等。根據(jù)雙方協(xié)定，6年后租賃期滿，溫嶺市相關(guān)部門將對該廚衛(wèi)企業(yè)的投資強度、畝均稅收和土地產(chǎn)出進行驗收合格后，并簽訂剩余年限的出讓合同，企業(yè)再支付1848萬元出讓金。

這也對企業(yè)自身的發(fā)展水平提出了更高要求，各項指標如果做不到，后期的用地也會受到限制，所以“先租后讓”的一大紅利是激勵、倒逼企業(yè)增強自身實力。此舉還可促進本地的優(yōu)質(zhì)企業(yè)留駐本土發(fā)展，確保真正想做實業(yè)的企業(yè)能拿到土地。

在激勵、倒逼企業(yè)做好經(jīng)營的同時，先租后讓對地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和做強實體經(jīng)濟也帶來諸多好處?！跋茸夂笞尅笨梢愿蟪潭却龠M土地節(jié)約集約利用，完善工業(yè)用地市場化配置制度、加大工業(yè)項目有效投入，從而實現(xiàn)精準服務(wù)實體經(jīng)濟的愿景。

先租后讓的“升級版”

盡管有諸多紅利，但是浙江在向全省推廣“先租后讓”時發(fā)現(xiàn)，這種工業(yè)用地模式的創(chuàng)新不宜盲目復制。

首先，對于政府來說，“先租后讓、彈性年期出讓”，其土地租金和彈性年限出讓金，比直接出讓土地的出讓金低得多。對于許多尚處于土地價格倒掛的地區(qū)，將造成一定的中短期資金壓力。

其次，對于企業(yè)來說，一旦未達到設(shè)定的標準，將會對企業(yè)的固定資產(chǎn)和經(jīng)營造成難以估量的損失;就算達到了標準，數(shù)年后土地的出讓價格也很有可能按當年的市場價格來算，企業(yè)陡增一大筆額外支出。而且先租后讓的土地很可能無法抵押，這對企業(yè)的融資造成不小的影響。

針對此類弊端，有專家建議，要針對租賃期滿的考核結(jié)果進行悌次設(shè)計，分別對應不同的出讓年限和出讓價格，這或是“先租后讓”模式未來努力的方向。

雖然存在一些不可避免的弊端，但是浙江目前正在最大化先租后讓的改革紅利，浙江的辦法是將“標準地”模式融入“先租后讓”，在此前與企業(yè)約定相關(guān)投資、產(chǎn)出標準的基礎(chǔ)上，進一步完善事前定標準、事后強監(jiān)管的措施，確保拿地的企業(yè)都是好企業(yè)，達到企業(yè)和政府雙贏互惠的局面。因此，盡管“先租后讓”能夠省下一大筆錢，但這并不意味著拿地企業(yè)能夠高枕無憂。相反，真正的考驗才剛剛開始。

以溫嶺為例，企業(yè)拿得土地之后，項目要接受綜合評估，“不合格”者將面臨淘汰。溫嶺對“先租后讓”引入項目進行動態(tài)跟蹤及分類管理。項目竣工投產(chǎn)且達到合同約定的投資開發(fā)要求的，在租賃期滿前3個月，以協(xié)議出讓方式確定土地使用權(quán)人，辦理出讓手續(xù)。如未達到投資開發(fā)協(xié)議要求，允許續(xù)租1次，續(xù)租期限不得超過1年，年租金按前期平均年租金繳納，待評估合格后再辦理出讓手續(xù)。如租賃期滿未續(xù)租或續(xù)租期滿，土地使用人未達到建設(shè)、投資、稅收等相關(guān)要求，政府有權(quán)無償收回土地使用權(quán)。

這意味著，不僅優(yōu)質(zhì)企業(yè)項目工業(yè)用地緊缺困境得到了解決，工業(yè)用地“先租后讓”模式，還確保了土地資源要素由低質(zhì)低效領(lǐng)域向優(yōu)質(zhì)高效領(lǐng)域集中?！拔催_標即收回土地”，更有效解決了“囤地炒地”、無序轉(zhuǎn)讓、私自改變用途、高價出租等行為，使得資源配置效率不斷提高。

溫嶺市工業(yè)用地“先租后讓”模式創(chuàng)新做法，已被浙江省經(jīng)濟體制改革工作小組確定為典型經(jīng)驗，獲評臺州市解放思想十佳典型案例。目前，這一做法已在浙江全省推廣。

（作者單位：園區(qū)在線）