新時代縣域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃的思考
——以淳安縣鄉(xiāng)村建設規(guī)劃為例

徐高福，余梅生，王志平，吳永強，柴文斌

(1.浙江省淳安縣新安江生態(tài)開發(fā)(集團)公司，浙江 杭州 311700;2.浙江省淳安縣林業(yè)局，浙江 杭州 311700)

自20世紀50年代以來，我國多次使用類似建設社會主義新農(nóng)村的提法，直至2005年，國家《“十一五”規(guī)劃綱要》明確提出“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的二十字社會主義新農(nóng)村建設方針。進入新時代，國家創(chuàng)新地指出要走出一條具有中國特色、時代特點的鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。中國的“三農(nóng)”問題本質(zhì)上是一個鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的問題[1]，其規(guī)劃建設是國家建設的戰(zhàn)略任務。以2014年國務院辦公廳《關于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導意見》為標志，縣域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃編制被列入議事日程，相關規(guī)劃編制方法在主管部門的牽頭下各顯神通[2-3]。

1 研究地縣域鄉(xiāng)村現(xiàn)狀

1.1 地理區(qū)位

淳安縣位于浙江省杭州市的西部，東西長96.8 km，南北寬94.4 km。土地總面積4 427.18 km2。是全省面積最大的縣?？h域23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，行政村人口37.7萬人，共423個行政村，2 109個自然村。杭黃高鐵的建設加強了浙江、安徽兩省的聯(lián)系，沿線串聯(lián)的“名城-名江-名湖-名山”有利于兩省共同打造浙皖世界旅游目的地，同時這條世界級黃金旅游通道整合了沿線山、湖、江、城等眾多知名旅游資源，加強長三角經(jīng)濟輻射，使富陽、桐廬、建德、淳安等大杭州西部區(qū)縣的跨越發(fā)展贏得全新機遇，淳安縣是黃金旅游線上的核心板塊。環(huán)境優(yōu)美、山水資源豐富，高鐵、高速雙高時代的到來，經(jīng)過近幾年的公路工程建設，大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通都得到了改善，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)除了過境的公路外，均形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)域內(nèi)部的公路主干線。

1.2 區(qū)域鄉(xiāng)村資源

1.2.1 旅游資源 淳安縣旅游資源共有8個主類，24個亞類，78個基本類型，單體總共有438處，其中單體數(shù)量最多的旅游資源是建筑與設施(209處)，地文景觀(73處)兩大類。建筑與設施類資源有龍門塔、雁塔、芹川古村落、下姜村、瀛山書院、水下古獅城、方臘聚義廳、東亭漁村風情、朱氏宗祠等。地文景觀類資源有千島湖、石林景區(qū)、龍川灣景區(qū)、千島湖森林氧吧、龍山島、黃山尖、桂花島、梅峰觀島、東山觀日、云濛列島等。還有以芹川村為代表的歷史文化村落資源；以下姜村、廈山村為代表的紅色文化旅游資源。

1.2.2 人文資源 在歷史文物遺存方面，淳安縣共登記不可移動文物3 239處，其中文物保護單位33處(其中省級文物保護單位27處、縣級文物保護單位6處)；其他3 206處為尚未確定級別的文物普查登錄點。在非物質(zhì)文化遺產(chǎn)方面，全縣擁有非物質(zhì)文化遺產(chǎn)共81項，國家級2項、省級8項、市級27項、縣級44項。其中，淳安三角戲、淳安竹馬為國家級“非遺”，瑤山秋千舞、汾口草龍舞、里商仁燈舞、富山露臺舞、八都麻繡編制技藝等8項為浙江省級“非遺”，姜家旱船舞、賀城拉獅舞、石磬制作技藝、方臘傳說、陳碩真?zhèn)髡f等27項為杭州市級“非遺”。淳安縣西南部為人文資源集中區(qū)，分布較多的文物保護單位，周邊的村莊可以依托此資源，適合發(fā)展成鄉(xiāng)村旅游。

1.2.3 特色村落資源 縣域自然生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，歷史文化悠久深厚，鄉(xiāng)村風貌優(yōu)美宜人，產(chǎn)業(yè)特色較為鮮明。由于良好的發(fā)展基礎，近年來美麗鄉(xiāng)村建設成績斐然，基本形成“一鎮(zhèn)一品、一村一景”的格局，在浙江省內(nèi)也具有一定的影響力。從古村落的類型看，淳安縣擁有眾多的傳統(tǒng)村落，歷史文化村落保護利用村。其中芹川村最具名氣，是國家級傳統(tǒng)村落、國家歷史文化村、省歷史文化村落保護利用村；其他古村落有廈山村、下姜村、赤川口等。從古村落的分布看，淳安縣古村落主要分布在縣域西南部，是古村落集中區(qū)，周邊的村莊可以依托此資源，適合發(fā)展成古村體驗、文化旅游等；其他區(qū)域古村落零星分布。

2 鄉(xiāng)村建設存在的發(fā)展短板

制約淳安縣鄉(xiāng)村發(fā)展的瓶頸主要是“空心化”問題。

2.1 鄉(xiāng)村常住人口老齡化

在高速的城鎮(zhèn)化浪潮中，鄉(xiāng)村人口大量涌入城市，淳安縣鄉(xiāng)村18～35歲青少年常住人口數(shù)量占比明顯偏低，每年都有30%左右青壯年農(nóng)民常年外出務工，絕大部分鄉(xiāng)村常住人口中60歲以上老年人口占比超過50%。由此可見，鄉(xiāng)村老齡化較為嚴重，人才緊缺，導致對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村環(huán)境建設的滯后。

2.2 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)“空心化”

隨著農(nóng)村勞動力大量外流，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)也在趨向衰退，農(nóng)村經(jīng)營性收入微薄。蠶桑是淳安縣農(nóng)村經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)之一，全縣的優(yōu)質(zhì)蠶繭比重約占全國總產(chǎn)量的10%，是為數(shù)不多的國家級優(yōu)質(zhì)繭基地，也是目前全省蠶繭質(zhì)量最好的地區(qū)。然而，2012—2017年，全縣蠶桑生產(chǎn)面積下降了25.87%，產(chǎn)值減少了52.29%[4]。一些偏遠山村拋荒嚴重，產(chǎn)業(yè)凋零。

3 鄉(xiāng)村建設規(guī)劃目標定位

3.1 政策導向與指導思想

鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合成為新時代要求，必須著力解決發(fā)展不平衡、不充分問題。千島湖坐落在淳安縣，千島湖配水工程將于2019年9月竣工，對于淳安縣發(fā)展導向是建設特別生態(tài)功能區(qū)，意味著淳安要有與眾不同的政策供給，建立與淳安特別生態(tài)功能區(qū)相匹配的體制機制。淳安縣鄉(xiāng)村建設要以“不搞大開發(fā)，共抓大保護” 為發(fā)展指導思想，堅持“堅定秀水富民路、建設康美千島湖”的發(fā)展戰(zhàn)略，淳安縣的鄉(xiāng)村規(guī)劃要構(gòu)建好農(nóng)村生態(tài)、生產(chǎn)、生活格局，唯有農(nóng)業(yè)因地制宜地抓好鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生活清潔化、生產(chǎn)技術有機化在淳安鄉(xiāng)村落地生根，“綠水青山就是金山銀山”才能在淳安變成美好現(xiàn)實。

3.2 鄉(xiāng)村規(guī)劃目標定位

堅持以人為本，搭建平臺留住人，廣開門路引進人。堅持產(chǎn)業(yè)融合，以綠色發(fā)展助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；堅持科技支撐，提高經(jīng)營水平；堅持大眾發(fā)展，優(yōu)化傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，提高附加值，以休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游推進農(nóng)旅融合發(fā)展；堅持突顯淳安鄉(xiāng)村特色，保護與利用傳統(tǒng)文化；構(gòu)建以康美為導向的淳安鄉(xiāng)村用地、鄉(xiāng)村風貌、村序整治、村莊公共服務、村莊基礎設施的村莊完善體系。

4 鄉(xiāng)村規(guī)劃分區(qū)布局與措施

4.1 空間管制分區(qū)

4.1.1 空間分布特征

(1)環(huán)湖分布村莊：環(huán)湖型村莊沿湖稀松分布，這類村莊發(fā)展普遍比非環(huán)湖村莊有較大優(yōu)勢。

(2)沿田園分布村莊：這類村莊主要集中在威坪鎮(zhèn)、汾口鎮(zhèn)等地勢較平坦的鑲嵌大片農(nóng)田的丘陵地區(qū)。

(3)沿谷地分布村莊：這類村莊多集中于縣域北部、南部地區(qū)，村莊多沿谷地分布兩側(cè)。

4.1.2 空間管制劃定 隨著國土空間規(guī)劃的空間劃定，劃定了生態(tài)保護紅線、永久性基本農(nóng)田保護線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線三條空間管制線。根據(jù)國土空間規(guī)劃的“三區(qū)三線”底線要求，進一步規(guī)劃明確縣域空間管制，規(guī)劃依據(jù)千島湖水功能區(qū)水環(huán)境功能區(qū)、生態(tài)紅線、千島湖國家森林公園、國家級一級保護林地、國家級公益林、千島湖國家級風景名勝區(qū)一級保護區(qū)、永久性基本農(nóng)田、基本農(nóng)田、地質(zhì)災害、地面高程控制線等控制底線，劃定與生態(tài)保護、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村開發(fā)建設邊界相適應的空間管制圖，最終劃定四類空間管制區(qū)，分別是禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū)。

4.2 鄉(xiāng)村分區(qū)體系

4.2.1 構(gòu)建主題特質(zhì)化分區(qū)引導體系 規(guī)劃以空間特征、資源特征和文化特征的差異為分類標準、將淳安縣縣域鄉(xiāng)村分為“一帶五區(qū)”5個發(fā)展區(qū)。

一帶：(千島)湖區(qū)輻射發(fā)展帶。

(1)中心城區(qū)輻射區(qū)：城市以綜合服務功能為主，周邊鄉(xiāng)村主要作為城市的居住地和后花園，發(fā)展濱湖度假、鄉(xiāng)村休閑為主。

(2)高鐵輻射區(qū)：城鎮(zhèn)以綜合服務、旅游集散功能為主，鄉(xiāng)村以農(nóng)業(yè)、生態(tài)、休閑旅游為主。

(3)特色農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)：城鎮(zhèn)以農(nóng)產(chǎn)品加工、綜合服務為主，鄉(xiāng)村以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、休閑旅游為主。

(4)景區(qū)帶動發(fā)展區(qū)：城鎮(zhèn)以綜合服務為主，鄉(xiāng)村以山水觀光、休閑旅游為主。

(5)產(chǎn)業(yè)平臺帶動發(fā)展區(qū)：城鎮(zhèn)以綜合服務為主，鄉(xiāng)村以農(nóng)業(yè)、生態(tài)、休閑旅游為主。

4.2.2 優(yōu)化服務便捷化的鎮(zhèn)村體系 在淳安全域景區(qū)化的戰(zhàn)略目標背景下，村鎮(zhèn)規(guī)模等級體系在一般模式的基礎上，特別增加重點村和特色村兩個層級，并制定以旅游發(fā)展為特色的建設控制指引。規(guī)劃形成“Ⅰ型小城市、Ⅱ型小城市、中心鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)、中心村、特色村、一般村”的鎮(zhèn)村等級結(jié)構(gòu)。

4.2.3 提升產(chǎn)業(yè)特色化的職能體系

(1)綜合服務型：中心村，配套設施完善，服務于周邊區(qū)域內(nèi)村莊。

(2)旅游服務型：依托區(qū)位與自然條件，以旅游服務為特色，發(fā)展民宿度假等鄉(xiāng)村旅游的村莊。

(3)農(nóng)旅融合型：以旅游業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)，結(jié)合農(nóng)業(yè)資源發(fā)展農(nóng)旅融合的村莊。

(4)價值保護型：擁有較高的文化保護價值，多數(shù)為省、國家級傳統(tǒng)村落。

(5)特色農(nóng)業(yè)型：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)突出的村莊，以農(nóng)產(chǎn)品收入為主導的村莊。

(6)基本職能型：區(qū)位條件一般，多位于限制發(fā)展的區(qū)域，村莊基本無特色。

4.3 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局

4.3.1 產(chǎn)業(yè)要素 2017年淳安縣委縣政府根據(jù)“人依源居、業(yè)以源興”的實際，提出了“百源經(jīng)濟”工程，首批啟動實施千島湖鎮(zhèn)汪家源、大墅鎮(zhèn)洞溪源、石林鎮(zhèn)賦溪源等10條縣級示范源，力爭建成一批省、市知名鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展品牌?！鞍僭唇?jīng)濟”成為淳安探索鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的新模式[5]。

4.3.2 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)布局 根據(jù)對縣域鄉(xiāng)村的全面調(diào)查與分析，現(xiàn)狀鄉(xiāng)村職能體系特征主要以綜合發(fā)展型、旅游帶動型和農(nóng)業(yè)帶動型為主。根據(jù)鄉(xiāng)村不同區(qū)位及資源特征，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)特征兩級分化。淳安縣的鄉(xiāng)村旅游主要依托千島湖景區(qū)旅游開發(fā)，憑借鄉(xiāng)村獨有的山水自然景觀、豐富的人文資源，與核心景區(qū)的建設形成資源的互補，使得淳安的旅游開發(fā)更加豐富。依托湖區(qū)、景區(qū)、綠道等重要旅游資源的鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)家樂、游樂等旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征顯著。同時重點提升中草藥、茶葉、蠶桑、竹子、水果等五大支柱產(chǎn)業(yè)，積極培育山地蔬菜、食用菌、中藥材、油茶等豐富農(nóng)產(chǎn)品，做大淳安特色農(nóng)業(yè)的規(guī)模。

4.4 彰顯山水風貌

山、水、湖、谷地、田園是鄉(xiāng)村風貌的主要自然元素，是鄉(xiāng)村整體大環(huán)境背景。在這背景基礎之上，根據(jù)地理區(qū)位條件、自然環(huán)境資源等不同，縣域內(nèi)鄉(xiāng)村主要由沿水、沿溪、沿湖、沿山丘谷地、沿田園等風貌類型，是村內(nèi)自然環(huán)境與民俗風情等人文環(huán)境相融合的產(chǎn)物。

為了配合全縣鄉(xiāng)村建設的進度，2018年，淳安開始啟動實施“一村萬樹”三年行動，全面提升鄉(xiāng)村綠化美化水平，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。淳安作為浙江省最大的山區(qū)縣，又因千島湖而聞名，大到全域林相改造、防控松材線蟲病，小到農(nóng)村庭院美化、發(fā)展林下經(jīng)濟，全面提升森林生態(tài)服務系統(tǒng)供給能力[6]，建設美麗淳安。

5 結(jié)語

縣域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃是一個新生事物，處在探索階段。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時代“三農(nóng)”工作總抓手的當下，探索縣域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃的理念與方法，要緊扣當?shù)剜l(xiāng)村特質(zhì)，甄別關鍵問題與發(fā)展短板，明確創(chuàng)新思路和目標定位，以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略引領縣域鄉(xiāng)村體系重構(gòu)，建立對接與管理機制、定期校核與動態(tài)調(diào)整機制，完善相關配套政策，促進農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展。