論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位

劉陽(yáng)陽(yáng)， 朱睿妮

(1.上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院，上海 201620； 2.湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

一、問(wèn)題的提出

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，完善農(nóng)村集體土地所有制，盤活農(nóng)地資源，成為解放農(nóng)村生產(chǎn)力的重點(diǎn)及難點(diǎn)。2015年11月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，確認(rèn)“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的基本方向，“三權(quán)分置”政策正式落地。這不但為解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題提供了全新思路，而且為確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的私法主體資格找到了重要的突破口。

土地作為物權(quán)客體存在多重權(quán)利，這符合物權(quán)“從歸屬為中心”到“多重利用為中心”的時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)[1]。目前，學(xué)界對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的研究大致包括以下3個(gè)方面：(1)研究“三權(quán)分置”與傳統(tǒng)物權(quán)理論之間的沖突。有些學(xué)者認(rèn)為“三權(quán)分置”違背他物權(quán)設(shè)立的法理基礎(chǔ)，建議通過(guò)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)現(xiàn)有權(quán)能的重新分配來(lái)補(bǔ)正其處分權(quán)能的效果，認(rèn)為這樣既能賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利又不需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)新的權(quán)利[2]。(2)采用實(shí)地調(diào)研、歷史梳理、地區(qū)模式分析等復(fù)合研究方法，總結(jié)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的發(fā)展現(xiàn)狀以及存在的主要問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上構(gòu)筑“三權(quán)分置”視野下的新制度[3]。(3)通過(guò)剖析土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性和內(nèi)容，確認(rèn)“三權(quán)”之間及其與外部的關(guān)系，尋找適合的進(jìn)路以便新舊法律的銜接[1]。要平穩(wěn)有序地實(shí)現(xiàn)從“二元結(jié)構(gòu)”向“三權(quán)分置”的推進(jìn)，除了完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自身之外，還應(yīng)解決農(nóng)村土地主體虛置的問(wèn)題。集體土地所有權(quán)作為穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的前置條件，是“不改變土地公有制性質(zhì)、不突破耕地紅線、不損害農(nóng)民利益”的基本保障。2007年，我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定農(nóng)民集體是集體共有資產(chǎn)的所有權(quán)人，由集體經(jīng)濟(jì)組織代為行使；不設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織的，可由村民委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“村委會(huì)”)、村民小組代為行使。從本質(zhì)而言，這只是賦予了集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位，但并未賦予其法人地位。此后5年，隨著農(nóng)村改革熱潮的掀起，一大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社、專業(yè)農(nóng)民等新型農(nóng)業(yè)主體涌現(xiàn)。選取何種進(jìn)路確定集體經(jīng)濟(jì)組織的民事主體資格，如何解決其內(nèi)部成員之間，以及其與農(nóng)村集體、村委會(huì)(村民小組)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、其他新型農(nóng)業(yè)主體之間的關(guān)系，困擾著諸多學(xué)者。有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織予以法人制改造是落實(shí)農(nóng)民集體作為所有權(quán)人的唯一出路，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被改造為法人后，作為法人財(cái)產(chǎn)的土地也不一定必須用于清償債務(wù)[4]。持反對(duì)意見(jiàn)的學(xué)者認(rèn)為，這與法人以其全部財(cái)產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的原理相矛盾[5]。2017年，我國(guó)《民法總則》賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的地位，這不僅符合國(guó)情、法理，更是歷史的巨大進(jìn)步[6]。但目前我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)立法比較零碎及雜亂，在具體形式和職能分工上同農(nóng)村專業(yè)合作社、村委會(huì)長(zhǎng)期混淆。未來(lái)如何對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行立法規(guī)制，對(duì)建設(shè)制度完善、交易安全的農(nóng)村市場(chǎng)有重要意義。

二、“三權(quán)分置”下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的“特別性”

(一)集體資產(chǎn)所有權(quán)主體的代表行使者

我國(guó)《物權(quán)法》第59條和第60條、《土地承包經(jīng)營(yíng)法》第12條，以及《穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革意見(jiàn)》均明確農(nóng)民集體是集體資產(chǎn)的所有權(quán)人，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是代表所有權(quán)主體行使所有權(quán)的主體，其所行使的集體所有權(quán)，是成員集體的所有權(quán)，不是其自身獨(dú)立的所有權(quán)[7]。換言之，農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間并非代理關(guān)系，而是一種代表關(guān)系[8]。理由如下：(1)在代理關(guān)系中，被代理人具有民事主體資格(包含權(quán)利能力和行為能力)，欠缺的是把事情做好的“能力”。而農(nóng)民集體本身不具備私法中的權(quán)利能力，無(wú)法直接成為市場(chǎng)交易的對(duì)象，若將其直接法人化，一旦經(jīng)營(yíng)活動(dòng)失敗，將面臨集體土地所有權(quán)流失的風(fēng)險(xiǎn)。(2)代理人在受托人(本人)授權(quán)范圍內(nèi)以受托人(本人)的名義從事民事行為，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能夠以其自身名義獨(dú)立為民事行為，且能按自身意思形成的“集體意志”進(jìn)行民事活動(dòng)(最有力的佐證就是《土地承包經(jīng)營(yíng)法》中直接將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為發(fā)包方進(jìn)行權(quán)利義務(wù)規(guī)制，且在指導(dǎo)性合同中直接將其作為一方當(dāng)事人)。(3)若認(rèn)定為代理關(guān)系，則農(nóng)民集體有喪失集體土地所有權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)；若認(rèn)定為代表關(guān)系，則農(nóng)戶向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織投入的是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)(不是農(nóng)地的所有權(quán)或承包權(quán))。這種以用益物權(quán)進(jìn)行投資的方式既掃清了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)法獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的法律障礙，也對(duì)農(nóng)民集體的農(nóng)地所有權(quán)給予了安全保障：一方面，農(nóng)戶僅在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身財(cái)產(chǎn)無(wú)法清償全部債務(wù)時(shí)，以其投入為限承擔(dān)責(zé)任；另一方面，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可遵照市場(chǎng)的一般性規(guī)則交易[9]。因此，在簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同時(shí)，發(fā)包方主體應(yīng)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而非農(nóng)民集體；而在頒布土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證時(shí)，所有權(quán)主體應(yīng)該是農(nóng)民集體，而非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化后，接受投資的財(cái)產(chǎn)來(lái)源更加廣泛，權(quán)利屬性也變得更加復(fù)雜。其中，首要問(wèn)題就是如何妥善處理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人接受農(nóng)民集體以存量集體土地入股的行為。有學(xué)者認(rèn)為，集體土地一旦交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)后，農(nóng)民集體就被“虛化”了，農(nóng)地就自然變成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，會(huì)導(dǎo)致“所有權(quán)換股權(quán)”的后果[10]。這類觀點(diǎn)具有片面性，只看到了農(nóng)村存量土體入股之后的結(jié)果，而沒(méi)有看到入股行為是使農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間產(chǎn)生代表關(guān)系的法律事實(shí)。由此也從側(cè)面印證了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行法人化改造的必要性。同時(shí)需要注意的是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于農(nóng)民集體投入的集體土地享有的是一種以利用、控制財(cái)產(chǎn)為核心的獨(dú)立支配權(quán)。從法人對(duì)其獨(dú)立財(cái)產(chǎn)的權(quán)利性質(zhì)來(lái)看，其定位為“法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”，其指向的并非財(cái)產(chǎn)的歸屬關(guān)系，而是財(cái)產(chǎn)的利用關(guān)系[11]。

(二)保障雙層經(jīng)營(yíng)體制有效運(yùn)行的執(zhí)行者

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)論在功能定位上，還是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，都應(yīng)當(dāng)考慮農(nóng)戶與土地之間的依附關(guān)系與樸素情感，滿足農(nóng)民的土地獲得感。我國(guó)《憲法》第8條、《農(nóng)業(yè)法》第5條明確規(guī)定我國(guó)農(nóng)村實(shí)行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》第10條和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》第14條將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有的承擔(dān)勞動(dòng)服務(wù)、管理合作和積累集體資產(chǎn)等職能義務(wù)化，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織不積極履行相關(guān)義務(wù)的行為進(jìn)行嚴(yán)格約束。但近年來(lái)農(nóng)村發(fā)展實(shí)踐表明，法律規(guī)定與現(xiàn)實(shí)情況有出入：虛置的集體土地所有權(quán)及空殼的集體經(jīng)濟(jì)無(wú)力支撐農(nóng)村的公共產(chǎn)品服務(wù)供給。筆者認(rèn)為這是長(zhǎng)期忽視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于落實(shí)和保障統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的重要作用造成的。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重要作用主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面：(1)強(qiáng)調(diào)行政機(jī)構(gòu)與農(nóng)民之間的銜接作用。政府惠農(nóng)政策的落實(shí)須交由集體經(jīng)濟(jì)組織貫徹執(zhí)行[12]，從而保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接獲得政府的幫助與支持。(2)在重大事項(xiàng)的決定上保證內(nèi)部自主性和控制性，避免外部資本或行政權(quán)力對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的惡意侵蝕或過(guò)度掌控，形成有效的農(nóng)戶管理激勵(lì)機(jī)制，保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自治性。(3)在利息紅利分配上的優(yōu)先性。將集體納入分紅的范圍，并由集體支付生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、技術(shù)服務(wù)、信息服務(wù)等方面的開(kāi)銷。采用公司治理模式(法人化治理)，通過(guò)提取集體公積金或設(shè)置特殊股份等方式保證優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。如北京、青島等地使用的集體股與個(gè)人股，廣東省佛山市南海區(qū)從收益中提取固定比例的集體公積金等，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能的發(fā)揮提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障。

(三)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的獨(dú)立交易主體

對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，社團(tuán)性質(zhì)是其基本和首要性質(zhì)，企業(yè)性質(zhì)為社團(tuán)性質(zhì)服務(wù)[13]。堅(jiān)持趨利性，才能壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民全體的持續(xù)增收和農(nóng)村社會(huì)的普遍富裕。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不僅是農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理者，也是市場(chǎng)交易的主體之一，能與農(nóng)戶、農(nóng)村專業(yè)合作社等市場(chǎng)交易主體從事民商事活動(dòng)。一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，能夠直接對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任，對(duì)農(nóng)民集體投入的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及尚未進(jìn)行分包的集體資產(chǎn)享有占有、使用、收益、處分的完整權(quán)能，且不受其他單位、個(gè)人的干涉；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)外清償債務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵從一定的順序，先以其所有的財(cái)產(chǎn)予以清償。另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織遵循自我管理、自我服務(wù)的原則，通過(guò)設(shè)立意思機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)范圍內(nèi)自主決定經(jīng)營(yíng)種類和內(nèi)容。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制定的管理自治條例，所有成員都應(yīng)當(dāng)遵守。另外，社員可自主決定自由出社或入社。在法人化治理模式下，成員在特殊情況下可要求社團(tuán)回購(gòu)自己的股份，并可通過(guò)流轉(zhuǎn)、拍賣等方式達(dá)到退社的目的。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的法律困境

根據(jù)《民法總則》第99條的規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格”才能成為特別法人。這說(shuō)明特別法人并非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的上位概念，不能完全涵蓋農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的全部特性。雖然各地農(nóng)村改革實(shí)踐地幾乎都出臺(tái)了相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理?xiàng)l例，但規(guī)則雜亂無(wú)章，法律文件效力過(guò)低，不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展。

(一)農(nóng)村專業(yè)合作社對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)蠶食

要厘清農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織概念，不得不提到農(nóng)村專業(yè)合作社。我國(guó)農(nóng)村專業(yè)合作社的發(fā)展經(jīng)歷了較長(zhǎng)的時(shí)期。早在1985年6月，我國(guó)商業(yè)部就提出將供銷合作社真正辦成以農(nóng)民為主體的集體所有制經(jīng)濟(jì)組織，從2003年至2008年的中央一號(hào)文件都將農(nóng)村專業(yè)合作社的改革發(fā)展視作拉動(dòng)農(nóng)村改革的重要環(huán)節(jié)之一。立法上也相應(yīng)出臺(tái)了《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《農(nóng)民專業(yè)合作社示范章程》等各種規(guī)范性文件。新興的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體，如家庭農(nóng)場(chǎng)、合作基金會(huì)、經(jīng)濟(jì)互助社等，都是農(nóng)村專業(yè)合作社的具體表現(xiàn)形式?？梢?jiàn)，我國(guó)農(nóng)村專業(yè)合作社實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富，立法完善，且能及時(shí)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革作出有效的回應(yīng)，發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁。反觀農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，起步晚，理論關(guān)注度不高，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)比較薄弱。這些不足導(dǎo)致農(nóng)村專業(yè)合作社在一定程度上分擔(dān)著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能[14]，如建設(shè)農(nóng)村大型公共水利及修建道路等[10]。此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在私法上的地位因長(zhǎng)期得不到落實(shí)，也無(wú)法進(jìn)行自主經(jīng)濟(jì)交易活動(dòng)，這些都為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展設(shè)下了重重障礙。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村專業(yè)合作社雖在設(shè)立的目的上具有一致性：不追求資本利潤(rùn)的最大化，而是幫助社員實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化[15]，但農(nóng)村專業(yè)合作社無(wú)法取代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地位，主要原因有：(1)二者在功能配置上有著顯著區(qū)別。二者都依賴于合作社的基本模式發(fā)展，但農(nóng)村專業(yè)合作社歸根到底是經(jīng)濟(jì)組織，其所具有的營(yíng)利性特征使得其很難從農(nóng)民集體的整體利益出發(fā)為集體服務(wù)，且不同的農(nóng)村專業(yè)合作社之間往往各司其職，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體經(jīng)濟(jì)中的統(tǒng)層領(lǐng)導(dǎo)者，需要為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體的全面發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃。(2)農(nóng)村專業(yè)合作社這種“集體”與作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“集體”有別[16]。前者是由部分農(nóng)民以私有財(cái)產(chǎn)的集資或以法定財(cái)產(chǎn)參股的形式成立的合作經(jīng)濟(jì)組織，反映的是一種成員之間的有限共有關(guān)系；后者包括農(nóng)民集體中的全體成員，代表農(nóng)民集體的意志，而不是個(gè)人意志的簡(jiǎn)單相加，反映的是農(nóng)民集體對(duì)集體資產(chǎn)的公有關(guān)系。(3)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的集體財(cái)產(chǎn)主體具有唯一性，即本成員集體[17]；但農(nóng)村專業(yè)合作社下的共有主體具有多元性，既可以是成員，也可以是成員集體。因此，即便專業(yè)合作社由全體成員構(gòu)成，只要不是公有關(guān)系，都不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

(二)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的私法獨(dú)立性難以彰顯

在現(xiàn)代社會(huì)，社員的“自治與獨(dú)立”訴求主要是指不受公權(quán)力干涉的訴求和不受外部資本控制的訴求[18]。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村基層治理和社區(qū)共同體建設(shè)在相當(dāng)程度上都延續(xù)了傳統(tǒng)時(shí)期的特征[19]。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度的主要組織形式，是具有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自主權(quán)的經(jīng)濟(jì)組織，但隨著公權(quán)力的逐步滲透，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)地位被逐步瓦解。不少學(xué)者在實(shí)踐調(diào)研報(bào)告中將二者用“村集體”籠統(tǒng)概括，而被調(diào)查的村民有的只知村委會(huì)，不知農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織[3]。 “三權(quán)分置”對(duì)集體土地的經(jīng)濟(jì)屬性與社會(huì)保障屬性作出創(chuàng)造性的分割，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能接受來(lái)自各種形式的農(nóng)地入股，但若其獨(dú)立性無(wú)法得到保障，以此換取的成員身份就不能被有效確立[20]。

(三)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的私法權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)

目前，雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位得到私法的認(rèn)可，但其私法權(quán)益卻難以實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地承包經(jīng)營(yíng)合同的發(fā)包方理應(yīng)享有對(duì)發(fā)包土地的收益權(quán)，但土地的收益權(quán)已隨農(nóng)業(yè)稅的改革而不復(fù)存在。此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的承包土地收回權(quán)和土地調(diào)整權(quán)的行使也受到各種限制：如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得以單純的人口遷徙或人口流動(dòng)為由收回發(fā)包地，只有再加上承包人舉家轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口這一條件后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織才能收回土地，而土地調(diào)整也僅在發(fā)生不可抗力(自然災(zāi)害)等法定情形下才能行使。未來(lái)集約化的生產(chǎn)方式就是讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織充分發(fā)揮資金的“蓄水池”作用，讓其直接或間接取得發(fā)包土地的收益，但顯然目前的情況不容樂(lè)觀。

四、“三權(quán)分置”下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的完善建議

“三權(quán)分置”的權(quán)利構(gòu)架雖然實(shí)現(xiàn)了成員權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的分離，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以相對(duì)自由地受市場(chǎng)支配，合作社法人化的治理從理想模式變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，但這并不意味著要對(duì)所有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行“一刀切”的法人制改造，這既不可能，也不可行[7]。無(wú)論是合作社，還是公司化治理方法，都是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以選擇的具體形式；無(wú)論是立法，還是法律銜接，都應(yīng)當(dāng)依據(jù)客觀實(shí)際對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行改造。我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因地域分布及當(dāng)?shù)卣叩牟煌尸F(xiàn)2種主要形態(tài)：(1)建立在村社團(tuán)結(jié)互助經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。這類集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)論是在機(jī)構(gòu)運(yùn)行上，還是在人員分配上，都與農(nóng)村專業(yè)合作社十分相似，因此，目前無(wú)需對(duì)其單獨(dú)立法，可借鑒農(nóng)村專業(yè)合作社的相關(guān)立法規(guī)定對(duì)其作出相應(yīng)調(diào)整。(2)在現(xiàn)代化的催生下，打破傳統(tǒng)秩序，建立與市場(chǎng)規(guī)則看齊的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織[21]。這類集體經(jīng)濟(jì)組織往往已具備法人化的治理模式所需的社會(huì)基礎(chǔ)，可直接構(gòu)筑特別法人的相關(guān)制度。

(一)構(gòu)筑集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)的特殊形式

從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織角度考察。法人化治理的長(zhǎng)處在于具備獨(dú)立的意思表示機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)[20]，即農(nóng)民集體擁有固定的渠道及時(shí)表達(dá)自己的訴求。為了避免農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從“以人為中心”向“以資本為中心”蛻變，應(yīng)組建由全體成員組成的成員大會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)，實(shí)行一人一票制。同時(shí)賦予出資額較大的成員在章程規(guī)定的特定事項(xiàng)中享有附加表決權(quán)，如此，可在堅(jiān)持平等的基礎(chǔ)上兼顧公平。當(dāng)然，為了避免形成內(nèi)部人控制，應(yīng)對(duì)附加表決權(quán)的使用范圍和總額加以限定：(1)必須由章程對(duì)行使附加表決權(quán)的具體情形加以規(guī)定。(2)個(gè)人所持有的表決權(quán)比例不得超過(guò)表決權(quán)總額的20%。成員大會(huì)可選舉產(chǎn)生理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，由農(nóng)村集體中的成員組成。理事會(huì)專門執(zhí)行集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)事務(wù)，理事長(zhǎng)為集體經(jīng)濟(jì)組織的法定代表人。監(jiān)事會(huì)主要負(fù)責(zé)監(jiān)督理事會(huì)成員是否盡到忠實(shí)勤勉義務(wù)，同時(shí)對(duì)成員大會(huì)負(fù)責(zé)。目前雖有村務(wù)公開(kāi)的監(jiān)督方式，但還是應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的監(jiān)事會(huì)。原因在于：一方面，農(nóng)民文化水平普遍偏低，監(jiān)督效果不盡如人意；另一方面，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體具有依賴性，這導(dǎo)致其主動(dòng)行使監(jiān)督權(quán)利的積極性不高，最終讓人人監(jiān)督流于形式。另外，不具有成員身份的其他投資主體也無(wú)法監(jiān)督，因其不享有因身份而產(chǎn)生的具體權(quán)利，尤其是共益權(quán)，如不享有選舉權(quán)以及被選舉權(quán)、重大事項(xiàng)表決權(quán)等。

從農(nóng)村專業(yè)合作社角度考察。對(duì)于專業(yè)化的農(nóng)村合作社的機(jī)構(gòu)設(shè)置上，大致與法人化的治理模式相近，無(wú)論是法律規(guī)定，還是實(shí)踐，都已相對(duì)成熟穩(wěn)定，無(wú)需再進(jìn)行大范圍變動(dòng)。

(二)實(shí)行成員權(quán)與社員權(quán)(股權(quán))區(qū)別化的利潤(rùn)分配方式

從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織角度考察。加入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的人員享有該組織賦予的私權(quán)利。對(duì)于該權(quán)利的性質(zhì)如何界定，學(xué)界觀點(diǎn)主要包括獨(dú)立權(quán)利說(shuō)、人身權(quán)利說(shuō)、資格說(shuō)和混合權(quán)利說(shuō)等4種。但無(wú)論哪種學(xué)說(shuō)，都以該權(quán)利是成員權(quán)為前提展開(kāi)的，即默示成員即社員，成員權(quán)即社員權(quán)。但實(shí)際上，二者并不相同。之所以會(huì)將二者混淆，原因在于對(duì)二者權(quán)利產(chǎn)生的基礎(chǔ)沒(méi)有全面認(rèn)識(shí)。從權(quán)利的歷史發(fā)展來(lái)看，社員權(quán)制度最早可追溯至羅馬法時(shí)期，是指成員以投入自有資產(chǎn)來(lái)?yè)Q取社員身份，從而享有社團(tuán)對(duì)成員的保障性權(quán)利。社團(tuán)最初的形式是合作社，后來(lái)又出現(xiàn)了效率更高、制度更為嚴(yán)密的法人制度，如公司。也就是說(shuō)，社員權(quán)是在合作社或法人這兩類民事主體之下產(chǎn)生的次級(jí)概念，服從于發(fā)展經(jīng)濟(jì)價(jià)值優(yōu)先于社會(huì)保障價(jià)值的立法考量。而成員權(quán)則不然，其與農(nóng)地這一具有本土特色的法律概念一樣，必須置于中國(guó)農(nóng)村的特定語(yǔ)境下理解，其社會(huì)保障價(jià)值必須放在價(jià)值排序的最前列。在我國(guó)現(xiàn)有制度下，成員權(quán)是與農(nóng)民集體相對(duì)應(yīng)的概念，成員身份的取得與戶籍緊密相關(guān)?？梢?jiàn)，社員權(quán)與成員權(quán)性質(zhì)不同，只有在無(wú)需考慮社會(huì)保障價(jià)值(如普通的營(yíng)利公司)的特殊情況下，二者才會(huì)發(fā)生重合。

從“三權(quán)分置”的政策考量出發(fā)，解放農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的過(guò)程實(shí)質(zhì)上是打破農(nóng)地流轉(zhuǎn)的身份障礙，逐步實(shí)現(xiàn)資本化的過(guò)程。高圣平指出：“土地承包權(quán)是指本集體成員獲得承包土地的資格，但土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于市場(chǎng)化的權(quán)利?！盵22]這里所說(shuō)的“獲得承包土地資格”就是成員權(quán)權(quán)能之一。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)可由權(quán)利人自行決定是否入股農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，一旦入股，所換取的就是社員權(quán)。這也就意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人中的股權(quán)構(gòu)成及投資主體具有復(fù)雜性——既有農(nóng)民集體基于其成員身份而享有的成員權(quán)，又包括非成員主體(也有可能是農(nóng)戶)投資產(chǎn)生的社員權(quán)(股權(quán))，如此區(qū)分有著顯著的必要性和重要性。(1)二者在進(jìn)行利潤(rùn)分配時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循不同的原則。對(duì)于成員權(quán)，應(yīng)堅(jiān)持平均原則，根據(jù)人數(shù)進(jìn)行分配。而不具有成員身份的投資者，與一般營(yíng)利法人中股東所享有的利潤(rùn)分配權(quán)益一致，應(yīng)按照其所認(rèn)繳的出資額所占比例進(jìn)行分配。(2)二者分配的財(cái)產(chǎn)范圍有重大區(qū)別。成員權(quán)分配的是農(nóng)民集體所有的資產(chǎn)，主要包括各成員的出資、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得的合法收入、國(guó)家補(bǔ)助及其他合法財(cái)產(chǎn)[23]。只要具有農(nóng)民集體成員的身份，即使未向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織投資，仍對(duì)集體資產(chǎn)產(chǎn)生的利潤(rùn)享有分配請(qǐng)求權(quán)。社員權(quán)分配的是社員(股東)通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)取得的收益。只要農(nóng)民集體成員未就其個(gè)人所有的資產(chǎn)對(duì)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行投資，就不享有對(duì)此部分的利潤(rùn)分配請(qǐng)求權(quán)。從利潤(rùn)分配的橫向分析看，法人化的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)村社區(qū)型股份合作社股權(quán)(如農(nóng)村合作銀行)的構(gòu)成既相似又相區(qū)別[24]。前者包括三元股份結(jié)構(gòu)：不可分包的集體資產(chǎn)組成的“集體積累股”、量化到個(gè)人成員名下的“社員分配股”，以及社員以其自有財(cái)產(chǎn)再投資形成的投資股；后者根據(jù)來(lái)源和歸屬分設(shè)自然人股和法人股，其項(xiàng)下再分別設(shè)置資格股和投資股。從利潤(rùn)分配的縱向分析看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人在進(jìn)行利潤(rùn)分配時(shí)，應(yīng)至少進(jìn)行2次分配：第一次發(fā)生在農(nóng)民集體與不具有成員身份的股東之間，第二次則在農(nóng)民集體內(nèi)部。從集體土地承包方的角度上看，基于農(nóng)民集體成員身份而享有的承包權(quán)非經(jīng)法定事由，不可任意剝奪；但對(duì)于財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)，具有對(duì)世性，由所有權(quán)主體自由支配。

從農(nóng)村專業(yè)合作社角度考察。對(duì)于專業(yè)化的農(nóng)村合作社，其以成員權(quán)為基礎(chǔ)，這一點(diǎn)與法人模式并無(wú)二致。實(shí)踐中，不乏有通過(guò)提取一定比例的集體公積金或設(shè)置集體股的方式來(lái)保障其相關(guān)職能實(shí)現(xiàn)的做法。此外，應(yīng)修改《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第35條的規(guī)定。一方面，將提取集體公積金作為農(nóng)民專業(yè)合作社的法定義務(wù)，即將農(nóng)民專業(yè)合作社“可以”按照章程規(guī)定或成員大會(huì)決議從當(dāng)年盈余中提取集體公積金改為“應(yīng)當(dāng)”提取集體公積金；另一方面，拓寬集體公積金的使用范圍，除了用于彌補(bǔ)虧損、擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或轉(zhuǎn)為成員出資之外，還應(yīng)包括用于集體福利或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件的改善。除了開(kāi)設(shè)成員個(gè)人賬戶之外，還可增加集體賬戶，主要記載不應(yīng)量化到社員名下的資產(chǎn)狀況，補(bǔ)強(qiáng)自我保險(xiǎn)能力[16]。

(三)明確村委會(huì)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督職責(zé)

從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織角度考察。我國(guó)村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織混為一談的現(xiàn)象存在時(shí)間長(zhǎng)、范圍廣[25]。厘清村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利界限是對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行私法主體改造的重要一環(huán)。但若將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同村委會(huì)徹底割離，則容易引起農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的混亂，也不利于土地承包關(guān)系的平穩(wěn)發(fā)展。有學(xué)者提出實(shí)行“兩套牌子，一隊(duì)人馬”以實(shí)現(xiàn)過(guò)渡的需要[6]。此種做法雖從表面上看似乎“換湯不換藥”，但卻能以最小的改革成本建立村委會(huì)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督機(jī)制。村委會(huì)熟悉農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的具體實(shí)務(wù)，由其對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行外部監(jiān)督，也有助于其職能的回歸。

從農(nóng)村專業(yè)合作社角度考察。相關(guān)立法早有規(guī)定：為提高合作社事務(wù)執(zhí)行人員執(zhí)行事務(wù)的能力，保證其廉潔性，執(zhí)行行政公務(wù)人員不得同時(shí)兼任農(nóng)民專業(yè)合作社的行政人員或財(cái)會(huì)人員，但應(yīng)保留其作為社員的資格。這與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化治理方向殊途同歸。

五、結(jié)語(yǔ)

“三權(quán)分置”的提出打破了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織變革的僵局，提供了符合市場(chǎng)發(fā)展的治理模式。只有用法律語(yǔ)言對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行邏輯表達(dá)，才能對(duì)新一輪農(nóng)村土地制度改革提供最有效力的依據(jù)、保障和規(guī)制[26]。目前，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法單薄、零碎、雜亂，在具體形式和職能分工上同農(nóng)村專業(yè)合作社、村委會(huì)長(zhǎng)期混淆。在科學(xué)辨析三者關(guān)系的基礎(chǔ)上，應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合作社與特別法人化2種治理模式共存原則，因地制宜地選擇其發(fā)展方向。