市場化碳排放規(guī)制政策實(shí)施探討

張庭溢 柯麗芬

摘? 要：市場化的碳排放規(guī)制政策正在逐漸取代行政命令式的碳排放規(guī)制政策。中國的碳排放政策也逐漸由沒有規(guī)制的自由排放、行政命令式為主的控制規(guī)制過渡到市場化為主的排放機(jī)制。針對市場化碳排放規(guī)制，分析了其實(shí)施要點(diǎn)，最后提出規(guī)制政策的實(shí)施應(yīng)以準(zhǔn)確量化為基礎(chǔ)、循序漸進(jìn)為準(zhǔn)則、政府引導(dǎo)為方向及以市場機(jī)制為核心。

關(guān)鍵詞：碳排放;市場化機(jī)制;政策實(shí)施

中圖分類號：X196? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ?文章編號：2095-2945（2019）06-0067-02

碳排放所導(dǎo)致的氣候和環(huán)境問題已經(jīng)成為全世界所關(guān)注的重要議題。隨著碳排放理論及環(huán)保意識的不斷提升，消費(fèi)者也更傾向于選擇低碳的產(chǎn)品。采取高效的政策制度引導(dǎo)企業(yè)降低碳排放是構(gòu)建生態(tài)型經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵[1]。當(dāng)前市場化碳排放規(guī)制政策還處于初級階段，如何更加全面的實(shí)施市場化的碳排放規(guī)制政策仍有待進(jìn)一步完善。

1 不同時期的碳排放規(guī)制政策

從西方國家及我國的政策發(fā)展進(jìn)程來看，碳排放規(guī)制政策經(jīng)歷了從沒有規(guī)制、行政命令式控制規(guī)制為主到市場化控制規(guī)制為主的過程。

1.1 沒有規(guī)制的自由排放期

縱觀各國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展史，無不是從前期的粗放式的經(jīng)濟(jì)增長方式向集約式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。根據(jù)環(huán)境的庫茲涅茨曲線，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初始階段，環(huán)境問題不是社會主要矛盾，經(jīng)濟(jì)發(fā)展大都以犧牲環(huán)境作為代價(jià)[2]。粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式伴隨著高能耗，碳排放隨著經(jīng)濟(jì)的增長而大幅增長。當(dāng)人們的生活水平提高到一定層次，環(huán)境污染所帶來的危害嚴(yán)重威脅著經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和人類的生存環(huán)境，不得采取相應(yīng)的環(huán)境規(guī)制措施。

1.2 行政命令式為主的控制規(guī)制

面對日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題，政府普遍采取的是命令式的控制規(guī)制。政府部門通過設(shè)定排放目標(biāo)，并通過相應(yīng)的法律、法規(guī)及相關(guān)命令要求相關(guān)企業(yè)在一定期限內(nèi)采取施來降低碳排放。對于未能完成任務(wù)的企業(yè)進(jìn)行行政處罰，對超額完成的相關(guān)企業(yè)進(jìn)行獎勵。命令式的碳減排政策簡單而直接，減排效果能夠較快得到體現(xiàn)。但是這種控制方式主要依賴行政處罰手段，相關(guān)企業(yè)被動減排，不能夠?qū)崿F(xiàn)資源的最優(yōu)配置。命令式控制規(guī)制政策主要包括碳排放上限、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及其他形式的規(guī)章制度等工具。

1.3 市場化的控制方式

市場化的碳排放控制規(guī)制把碳排放權(quán)因素納入到企業(yè)內(nèi)部，作為企業(yè)提供產(chǎn)品或服務(wù)的成本組成部分，從而促使企業(yè)提高能源的利用率。尋求通過市場機(jī)制在排放企業(yè)之間合理分配碳排放量，降低整體的碳排放控制成本。市場化的控制規(guī)制需要以準(zhǔn)確的碳排放量計(jì)量為前提，而碳排放測量方法在理論和實(shí)踐上日益成熟。當(dāng)前主流的碳排放市場化規(guī)制方式主要為上限-交易機(jī)制。

2 中國碳排放規(guī)制政策路徑

中國對于氣體污染物的重視，并提倡“低碳”的生活觀念最近幾年才真正進(jìn)入民眾的視野。事實(shí)上，氣體污染防治作為我國環(huán)保政策的重要組成部分，始于1972年參與的聯(lián)合國人類環(huán)境會議后[3]。我國環(huán)境規(guī)制政策演化的過程，按其不同的發(fā)展歷程，可以分為以下四個階段：

第一階段（20世紀(jì)70年代）：1973年在北京召開的全國環(huán)保會議上，通過了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》[4]。這個階段主要針對工業(yè)“廢水、廢棄物和廢渣”污染。并提出了三項(xiàng)制度：要求在生產(chǎn)、施工和投產(chǎn)的過程必須同時考慮防污設(shè)施的建設(shè);超標(biāo)排污制度;立項(xiàng)的環(huán)保審批制度。

第二階段（20世紀(jì)80年代）：20世紀(jì)80年代初，國務(wù)院出臺了《關(guān)于結(jié)合技術(shù)改造防治工業(yè)污染的幾項(xiàng)規(guī)定》，提出了資源環(huán)境的政策，并把環(huán)境保護(hù)上升到基本國策的高度。提出了環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度、排污許可證制度、污染集中控制和限期治理等五項(xiàng)制度[5]，這五項(xiàng)制度的推行，說明我國的環(huán)境政策逐漸開始嘗試定量的管理方式。這個時期對于氣體污染的防治，主要表現(xiàn)在對二氧化硫等有害氣體排放的規(guī)制上。

第三階段（20世紀(jì)90年代）：20世紀(jì)90年代，我國在廢棄物總量控制的基礎(chǔ)上提出了排污權(quán)交易制度[6]，并于90年代中期開始在包頭、開封、柳州、太原、平頂山和貴陽這6個污染較為嚴(yán)重的城市進(jìn)行了“大氣排污交易試點(diǎn)”，從單純的濃度控制向濃度控制和排放總量控制相結(jié)合轉(zhuǎn)變、由計(jì)劃為主向市場為主轉(zhuǎn)變、由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。1999年中美兩國環(huán)保部門簽署合作協(xié)議，開展“運(yùn)用市場機(jī)制減少二氧化硫排放的研究”，在江蘇南通和遼寧本溪進(jìn)行試點(diǎn)，這成為中國運(yùn)用排放權(quán)交易解決環(huán)境污染問題的開端，針對的仍然是二氧化硫等有害氣體。

第四階段（21世紀(jì)至今）：這個階段更加重視環(huán)境政策實(shí)施的有效性。提出環(huán)境政策要從轉(zhuǎn)變觀念做起，加大節(jié)能減排力度，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，推薦清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)，運(yùn)用市場化的環(huán)保政策規(guī)制手段。從主要用命令式的行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、市場、技術(shù)來解決排污問題。

3 市場化碳排放規(guī)制政策要點(diǎn)

市場化碳排放規(guī)制政策具體包括碳排放的碳排放量測算、碳排放配額管理制度、碳排放權(quán)交易機(jī)制及獎懲制度四個方面。

碳排放監(jiān)測核算是保證碳排放核算的規(guī)范性、數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性與真實(shí)性的重要措施。由于產(chǎn)品所對應(yīng)的供應(yīng)鏈幾乎所有環(huán)節(jié)和節(jié)點(diǎn)都會產(chǎn)生一定的碳排放，所以對各企業(yè)碳排放量的數(shù)據(jù)準(zhǔn)確獲取難度極大，需要建立適當(dāng)?shù)奶寂欧帕哭D(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)，如建立單位能耗碳排放量、單位產(chǎn)品碳排放量標(biāo)準(zhǔn)。

碳排放配額管理制度將企業(yè)碳排放權(quán)具體化為配額，是碳排放權(quán)交易的基礎(chǔ)。其分配主要以行業(yè)特性、區(qū)域經(jīng)濟(jì)特性、當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并結(jié)合企業(yè)具體情況為依據(jù)，力求配額分配兼顧效率和公平。但是由于不同行業(yè)特性、不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不一，其配額的制定公平與合理顯得尤為重要。

碳排放權(quán)交易制度首先通過政府或者行業(yè)協(xié)會對區(qū)域內(nèi)的可排放的總量進(jìn)行限定，可排放的總量為總碳排放權(quán);其次，政府在碳排放權(quán)交易市場上，通過招標(biāo)、拍賣等方式將總碳排放權(quán)出讓給相關(guān)的排放單位，各排放單位可以根據(jù)自己獲取的碳排放權(quán)進(jìn)行排放，不足或者多余的碳排放權(quán)可以在市場上購買或者出售。

履約獎懲制度對不遵守碳排放管控制度、配額管制度等碳交易相關(guān)制度的行為進(jìn)行處罰，對積極參與碳市場的參與者進(jìn)行獎勵，是碳交易機(jī)制運(yùn)行的重要保障。

4 構(gòu)建市場化機(jī)制為核心的碳排放規(guī)制政策實(shí)施建議

4.1 準(zhǔn)確量化為基礎(chǔ)

要構(gòu)建市場化機(jī)制為核心的碳排放規(guī)制措施需要以準(zhǔn)確、詳實(shí)的碳排放數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。碳排放方式多種多樣，來源于不同行業(yè)、不同所有制企業(yè)，排放的渠道和方式也千差萬別。因此需要以政府為主導(dǎo)，建立詳細(xì)的量化排放計(jì)算準(zhǔn)則及換算標(biāo)準(zhǔn)。一方面既要使每個供應(yīng)鏈企業(yè)節(jié)點(diǎn)能夠準(zhǔn)確計(jì)算其碳排放量，為其制定碳減排目標(biāo)提供數(shù)據(jù)依據(jù);另一方面又能使碳排放量易于量化統(tǒng)計(jì)，為后續(xù)排放規(guī)制政策的實(shí)施打下良好的基礎(chǔ)。

4.2 循序漸進(jìn)為準(zhǔn)則

碳排放規(guī)制政策的實(shí)施可能以某種方式增加企業(yè)的運(yùn)營成本，而成本增加難免為企業(yè)經(jīng)營帶來更大的壓力從而降低企業(yè)利潤，并最終影響到終端消費(fèi)者的支付意愿，在短期內(nèi)給社會經(jīng)濟(jì)帶來一定的負(fù)面影響。如果實(shí)施進(jìn)度過于激進(jìn)，將導(dǎo)致企業(yè)難以為繼，甚至影響社會穩(wěn)定。因此在碳排放規(guī)制政策的實(shí)施過程中應(yīng)采用循序漸進(jìn)、步步深入的原則，在實(shí)現(xiàn)碳減排的基礎(chǔ)上盡量減少其對經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響。

4.3 政府引導(dǎo)為方向

不同碳排放規(guī)制政策的實(shí)施不僅需要政府主導(dǎo)推動，還需要企業(yè)、各種協(xié)會組織及所有消費(fèi)者的共同努力。在政策實(shí)施的進(jìn)程中，會有較多的阻力以及社會不認(rèn)同的現(xiàn)象，需要政府加強(qiáng)引導(dǎo)。如引導(dǎo)消費(fèi)者積極使用綠色環(huán)保的產(chǎn)品、對低碳環(huán)保的產(chǎn)品在財(cái)政政策上予以傾斜、經(jīng)常性的組織開展各種公益講座和活動，加強(qiáng)相關(guān)參與方的認(rèn)同。只有各參與方形成合力，才能保障相關(guān)的碳規(guī)制政策得以順利實(shí)施并取得良好效果。

4.4 市場機(jī)制為核心

行政命令式的控制方式因?yàn)槠浣┗蜔o法合理有效利用資源備受詬病。行政命令式的控制方式雖然對環(huán)境的保護(hù)立竿見影，但是簡單粗暴的方式卻對經(jīng)濟(jì)帶來較大的負(fù)面影響，故逐漸被市場化規(guī)制機(jī)制所替代。市場化的碳排放控制規(guī)制促使排放企業(yè)由被動減排變?yōu)橹鲃訙p排，減排能力強(qiáng)的企業(yè)還可以通過出售多余的碳排放權(quán)來獲取額外的收益，尋求通過市場機(jī)制在碳排放實(shí)體之間有效地分配碳排放量，降低整體的污染控制費(fèi)用是未來碳排放規(guī)制政策的核心。

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