部門預(yù)算績效監(jiān)測與評價指標體系建設(shè)的問題及對策研究

●扈劍暉

從2003年提出預(yù)算績效改革以來，中央和地方不斷對構(gòu)建預(yù)算績效管理體系進行探索。財政部門從預(yù)算支出的績效評價為切入點，對項目支出、部門整體支出、縣級財政支出管理績效、省級財政管理績效、財政政策績效等各方面開展了績效評價的實踐，并在評價的基礎(chǔ)上逐漸建立預(yù)算績效管理機制。2018年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，提出在3到5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系的目標，對全面實施預(yù)算績效管理提出了要求。

在現(xiàn)代公共預(yù)算管理中，政府預(yù)算是以部門預(yù)算為基礎(chǔ)進行編制，部門預(yù)算中包括了預(yù)算部門的基本支出和項目支出，因此建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系需要以部門預(yù)算績效管理為基礎(chǔ)。

目前我國預(yù)算績效管理在組織機構(gòu)上建立了“以預(yù)算部門為責(zé)任主體，預(yù)算單位的主管部門為管理主體，財政部門及各級人大為監(jiān)督主體”的組織模式，為預(yù)算績效管理的實施提供了組織保障。同時，逐步完善績效目標制定、績效監(jiān)測、績效評價以及結(jié)果應(yīng)用的預(yù)算績效管理過程，抓住績效管理實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但在實踐中，預(yù)算績效管理的效果仍不盡理想，其中績效監(jiān)測與評估指標體系仍不完善是主要原因。預(yù)算績效監(jiān)測與評價指標體系作為部門預(yù)算績效管理的重要工具，是預(yù)算績效管理體系發(fā)揮作用的關(guān)鍵。

一、監(jiān)測與評價指標體系的建立

預(yù)算績效管理體系實質(zhì)上是建立財政預(yù)算支出監(jiān)測與評估體系（Monitoring and Evaluation system，簡稱 M&E）。 M&E體系分為兩個部分，一是監(jiān)測機制，用于績效過程數(shù)據(jù)的收集，并記錄績效實現(xiàn)的過程，在組織設(shè)計和制度建設(shè)上保證這一過程的實現(xiàn)；二是評估機制，利用監(jiān)測系統(tǒng)的數(shù)據(jù)及其他來源的信息，判斷績效實現(xiàn)程度，同樣需要相應(yīng)的組織設(shè)計和制度保障。

監(jiān)測和評估活動需要組織和制度上的保障，同時更需要管理工具作為載體，成為監(jiān)測和評估活動實施的著力點，這一工具載體即是績效指標。通過對監(jiān)測指標數(shù)據(jù)的持續(xù)收集，來完成監(jiān)測活動，并應(yīng)用評價指標對績效進行評估。因此，M&E體系的管理工具建設(shè)核心是建立績效監(jiān)測指標體系以及績效評估指標體系。

（一）績效監(jiān)測指標體系

有效的部門預(yù)算監(jiān)測指標體系的建立是基于部門績效目標的制定和分解。結(jié)果導(dǎo)向的績效監(jiān)測指標體系的開發(fā)，需要在部門總體績效目標有效分解的基礎(chǔ)上，將績效目標轉(zhuǎn)化為可量化、可衡量的成效指標（甚至是長期影響指標），再通過結(jié)果鏈框架，識別完成績效目標所需要的投入、活動、產(chǎn)出等要素，并形成相應(yīng)的衡量指標體系。部門預(yù)算的實施主體同時也是績效監(jiān)測體系運行的主體，在預(yù)算實施過程中按照監(jiān)測指標體系的要求對績效數(shù)據(jù)進行收集，為預(yù)算績效的全過程管理提供基礎(chǔ)信息保障。

（二）績效評價指標體系

部門支出的績效評估的目的是為了總結(jié)部門預(yù)算支出績效實現(xiàn)情況，以及預(yù)算執(zhí)行過程中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，為新的預(yù)算決策提供依據(jù)。預(yù)算績效評估也依賴于合理的評價指標體系。在監(jiān)測指標體系完善的情況下，績效評估指標框架的開發(fā)一部分來源于監(jiān)測指標體系①；在監(jiān)測指標體系不完善的情況下，則需要評價專家通過對部門年初的預(yù)算績效目標的分解及預(yù)算執(zhí)行過程的分析，應(yīng)用結(jié)果鏈框架開發(fā)評價指標體系，對部門預(yù)算支出績效進行評價。

二、部門預(yù)算績效監(jiān)測與評價指標體系建設(shè)中存在的問題——以廣西省為例

2012年財政部印發(fā)了《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015）》，并配套出臺了《部門支出管理績效綜合評價方案》，開始在全國范圍內(nèi)推動部門整體支出績效評價的實踐。以廣西省為例，廣西從2013年開始進行部門整體支出績效評價實踐，挑選15個部門進行試點，2018年增加至59個，逐漸形成部門整體支出績效評價指標體系。2018年初步開始試點部門預(yù)算監(jiān)測指標體系的建設(shè)，對將部門整體支出績效目標的制定納入財政部門績效監(jiān)督進行試點，首次挑選39個區(qū)本級一級預(yù)算部門，由財政廳對這些部門整體支出績效目標進行集中會審，促進部門對年度績效目標進行分解和細化②。廣西在預(yù)算績效管理體系的建設(shè)中取得了進展，但預(yù)算績效監(jiān)測與評價指標體系的建設(shè)仍存在一些具有代表性的問題，這些問題制約預(yù)算績效管理體系在預(yù)算管理中發(fā)揮的作用。

（一）部門整體支出績效目標體系的制定質(zhì)量偏低

部門整體支出績效目標的分解和細化是建立預(yù)算監(jiān)測指標體系的關(guān)鍵。當部門整體支出績效目標反映部門職能，且能分解、細化并轉(zhuǎn)化為明確的、可衡量、可量化的績效指標時，預(yù)算績效的監(jiān)測體系才能真正發(fā)揮作用。

以廣西省為例，2016年試點了財政廳對2017年部門預(yù)算項目支出績效目標進行集中審核，2017年進一步試點財政廳對2018年部門整體支出績效目標的審核，并從2017年起預(yù)算績效目標與部門預(yù)算文本同步報自治區(qū)人大審核。從制度上增強部門預(yù)算績效目標的約束力和權(quán)威性，以此來促進績效目標編制質(zhì)量的提高。

從廣西的部門整體支出績效目標申報表的結(jié)構(gòu)上看，包括了部門預(yù)算資金、部門職能概述、部門整體支出年度績效目標以及部門整體支出年度績效目標的衡量指標（包括產(chǎn)出指標、效果指標）。從結(jié)構(gòu)上看，形式上符合部門預(yù)算績效監(jiān)測指標體系建設(shè)的要求，但從實際的運行效果看，部門在績效目標制定時仍存在以下問題：

1、預(yù)算績效目標與預(yù)算金額間缺乏關(guān)聯(lián)度。預(yù)算績效管理需要明確預(yù)算金額與績效目標實現(xiàn)之間的關(guān)系，以此來說明部門預(yù)算安排的合理性。但從目前的實踐看，部門整體支出績效目標表中只明確了部門預(yù)算的總額和資金來源構(gòu)成，并未將資金安排細化，資金安排無法與部門職能、年度績效目標以及績效目標的衡量指標聯(lián)系。而目前部門預(yù)算報表中，雖然對基本支出和項目支出有詳細的分解，但仍舊難以說明支出與部門職能、年度績效目標以及績效目標的衡量指標之間的聯(lián)系。因此，目前的部門預(yù)算編制與部門預(yù)算目標的編制仍缺乏關(guān)聯(lián)度，即預(yù)算編制和預(yù)算績效目標編制仍是“兩張皮”，因此難以對績效目標與預(yù)算安排的匹配性進行判斷③，使得預(yù)算績效管理體系難以對預(yù)算金額安排的合理性進行有效管理。

2、績效目標衡量指標中的效果指標質(zhì)量不高。績效目標的衡量指標分為產(chǎn)出指標和效果指標兩大類。以廣西為例，部門預(yù)算績效指標中，產(chǎn)出指標包括數(shù)量指標、質(zhì)量指標、時效指標和成本指標四大類。由于產(chǎn)出與部門的工作活動直接聯(lián)系，因而產(chǎn)出指標比較容易達到明確性、可衡量性和可量化性的標準。

效果指標由經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響四大類指標構(gòu)成。設(shè)置的效果指標應(yīng)該是理解產(chǎn)出指標與年度績效目標之間聯(lián)系的重要橋梁。通過量化和細化的效果指標，將年度績效目標分解落實，可以以此解釋部門產(chǎn)出的合理性。但從廣西的實踐情況看，效果指標的質(zhì)量普遍不高，大部分達不到明確性、可衡量性和可量化性的標準。如某部門設(shè)定的可持續(xù)影響指標是 “提升公共服務(wù)的能力水平”，這樣的指標既無法實現(xiàn)績效的監(jiān)測，也無法用于績效的評價。

由于部門預(yù)算編制尚未與部門績效目標形成相互支撐的關(guān)系，使得預(yù)算績效目標的指標體系的合理性難以判斷，同時效果指標體系設(shè)置的質(zhì)量不高，會導(dǎo)致預(yù)算績效監(jiān)測指標體系的適用性缺乏，使得預(yù)算執(zhí)行過程中的績效監(jiān)測難以實現(xiàn)，使預(yù)算績效管理體系在績效目標設(shè)置和監(jiān)測環(huán)節(jié)的運行質(zhì)量受到影響。

（二）部門整體支出績效評價指標體系出現(xiàn)“工具失靈”

在預(yù)算績效評價和結(jié)果反饋應(yīng)用環(huán)節(jié)，評價質(zhì)量的高低直接影響到結(jié)果應(yīng)用的程度。而評價指標體系為績效評價提供了工具支持，因此評價指標體系的質(zhì)量對績效評價質(zhì)量起到關(guān)鍵性影響。當依照績效評價指標體系來實施評價活動時，若不能對評價主體的績效做出合理的評價時，則產(chǎn)生 “工具失靈”現(xiàn)象。

績效評價指標產(chǎn)生“工具失靈”現(xiàn)象在績效評價體系運作過程中是常見的現(xiàn)象。世界銀行的研究發(fā)現(xiàn)，許多國家出現(xiàn)績效評價指標體系龐大，但卻無法提供充分的信息來判斷評價主體的績效高低。目前我國的預(yù)算績效評價指標體系也存在這些問題。

1、績效評價指標體系中對部門支出績效的區(qū)分度不高。以廣西2014年部門預(yù)算績效評價指標體系為例，指標體系設(shè)計了5個維度、11個二級指標和34個三級指標，三級指標中有27個共性指標，其中扣分面（即被扣分部門所占的比例）為0的指標有8個，占共性指標總數(shù)的30%；扣分面在0～10%的指標有10個，占共性指標總數(shù)的37%。這就意味著，各預(yù)算部門有68%的績效評價指標的得分區(qū)別并不大。從當年的評價結(jié)果來看，39個部門中評價得分90分以上的有31個。由此可見，評價指標中能夠識別各部門績效差異的指標比例并不高。

導(dǎo)致該現(xiàn)象的原因之一是績效評價指標體系中，評價指標的設(shè)置結(jié)構(gòu)不合理。共性指標偏多，占指標總數(shù)的79.4%，個性指標偏少；過程指標偏多，占總數(shù)的79.4%，效果指標偏少。共性指標占比高，意味著評價指標的針對性不足；過程指標偏多，在逐漸規(guī)范的行政管理下，預(yù)算執(zhí)行過程出現(xiàn)問題的比例不會太高。因此，實施結(jié)果就表現(xiàn)為績效評價指標體系中對部門支出績效的區(qū)分度不高。

2、績效評價指標體系不能反映預(yù)算實施中出現(xiàn)的問題。評價指標體系應(yīng)該能夠?qū)Σ块T的績效進行有效的衡量，最重要的是通過績效評價，能夠發(fā)現(xiàn)部門預(yù)算執(zhí)行中的不足并提出改進建議。而現(xiàn)有的績效評價指標體系，在部門得分高的同時，卻存在績效不佳的情況。以某水利項目為例，評價專家在評價項目時，按照績效評價指標，該水利項目得分在90分以上，但同時評價專家也識別出其在立項環(huán)節(jié)存在一些問題將直接影響其項目的實施進度和成效，在既定的指標框架下沒有可以反映存在問題的評價指標項。

在績效評價指標體系對部門整體支出績效評價結(jié)果的區(qū)分度不高，同時又存在績效評價指標體系無法識別預(yù)算實施中出現(xiàn)的問題，使得對部門預(yù)算績效評價的質(zhì)量難以保障，將進一步影響評價結(jié)果在新周期預(yù)算分配決策中的應(yīng)用價值。

三、部門預(yù)算績效監(jiān)測與評價指標體系建設(shè)的建議

實現(xiàn)全面實施預(yù)算績效管理的目標，部門預(yù)算績效管理體系的建設(shè)是關(guān)鍵。從目前部門預(yù)算績效監(jiān)測與評價指標體系建設(shè)基礎(chǔ)看，完善部門預(yù)算績效管理體系需要在部門組織機制、指標體系結(jié)構(gòu)的改進以及個性指標的建設(shè)等方面努力。

（一）建立部門預(yù)算績效目標編制的內(nèi)部協(xié)調(diào)機制

預(yù)算績效目標的確定需要結(jié)合部門的職能與部門的長期規(guī)劃，因此，預(yù)算績效目標的編制工作需要預(yù)算單位內(nèi)部各關(guān)鍵部門共同協(xié)作完成。

從目前的實踐情況看，部門預(yù)算績效目標編制的工作一般由該部門預(yù)算處負責(zé)，其工作人員的專業(yè)背景多數(shù)是與會計、財務(wù)管理等相關(guān)專業(yè)，對職能部門的發(fā)展規(guī)劃缺乏深入了解，因此單純依靠預(yù)算處工作人員，無法保障部門預(yù)算績效目標編制的質(zhì)量。

預(yù)算績效目標編制人員對部門職能的理解程度，以及對部門長期發(fā)展戰(zhàn)略的了解程度，直接影響了部門績效目標及其監(jiān)測指標體系的質(zhì)量。因此，需要在部門內(nèi)部建立內(nèi)部溝通機制，將職能部門、預(yù)算部門和財務(wù)部門協(xié)調(diào)起來共同討論制定。由于目前我國部門預(yù)算績效目標編制仍處于實踐初期，在各部門中具備績效管理專業(yè)知識的人員仍舊緊缺，應(yīng)積極引入有經(jīng)驗的評價專家?guī)椭块T預(yù)算績效目標和監(jiān)測目標體系設(shè)計，為部門建立預(yù)算績效監(jiān)測體系打好基礎(chǔ)。

（二）探索優(yōu)化部門整體支出評價指標的結(jié)構(gòu)和權(quán)重

目前部門整體支出績效評價指標體系的結(jié)構(gòu)不合理：過程指標偏多，效果指標偏少；共性指標偏多，個性指標偏少。評價指標體系的不合理使績效評價指標體系難以評價部門支出的績效。經(jīng)過分析發(fā)現(xiàn)，過程指標一般也以共性指標的形式體現(xiàn)，過程指標也是針對預(yù)算執(zhí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)設(shè)置的，刪減過程指標容易漏掉對一些環(huán)節(jié)的評價，因此可以嘗試分層賦權(quán)重的方式對評分系統(tǒng)進行改進。

以廣西為例，部門整體支出績效評價體系分為三個維度，即預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、履職和效益三部分。前兩部分是過程指標，履職和效益是效果指標，將前兩部分的權(quán)重設(shè)計在50%以內(nèi)，避免過程指標過多過細，分散了評價指標體系對關(guān)鍵績效領(lǐng)域的關(guān)注，同時保障效果指標在評價中的作用。

（三）關(guān)注績效評價指標體系中個性指標的開發(fā)和指標庫的建設(shè)

實踐中的經(jīng)驗顯示，共性指標難以衡量部門支出的績效狀況，個性指標（一般為效果指標）才能反映部門績效的特點。有效的績效評價往往在評價專家對評價對象的調(diào)研，了解其預(yù)算執(zhí)行中的問題，并與被評價對象探討績效改進困惑的過程中，開發(fā)出適合的個性指標。并以這些個性指標的評價為切入點，深入挖掘影響該部門績效實現(xiàn)的制約因素，提出部門績效改進的建議。

因此，在部門整體支出績效評價指標體系的開發(fā)中，重視個性指標的開發(fā)、收集和整理，建立部門預(yù)算績效評價的個性指標庫，才能為部門整體支出績效評價的大規(guī)模推廣提供“指標工具”。■

注釋：

①許多實踐人員經(jīng)?；煜O(jiān)測指標體系和評價指標體系。評估指標體系的部分指標來源于監(jiān)測指標體系，但績效評估體系與監(jiān)測指標體系不會完全一致。監(jiān)測指標體系的年初預(yù)算績效目標是在實現(xiàn)目標的保障措施的分解和細化基礎(chǔ)上建立的，目的是記錄績效實現(xiàn)的過程；評價指標體系則需要評價主體根據(jù)評價的目的和評價對象的特點建立的評價指標體系，世界銀行為代表的國際金融組織推行的“結(jié)果導(dǎo)向績效評價”一般圍繞“戰(zhàn)略是否正確的評價”、“實施過程是否有效率和有效果”以及“能否通過更好的途徑實施”三個層面對某項支出進行評價。具體參見：（美）庫賽克.瑞斯特著.梁素萍，韋兵項譯.十步法[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2011年9月。

②廣西目前有自治區(qū)本級一級預(yù)算單位123個，2018年實施部門整體支出績效評價的部門約占48%，而實施部門整體支出績效目標評審的部門約占32%。

③ 《廣西壯族自治區(qū)本級預(yù)算績效目標管理暫行辦法》（桂財辦〔2017〕60號）中對預(yù)算績效目標審核的主要內(nèi)容包括：績效目標與部門職能的相關(guān)性、績效目標的完整性、資金規(guī)模與績效目標的匹配性、預(yù)算績效目標的可行性、績效目標的規(guī)模性五個方面。