關(guān)于預(yù)算績效管理的幾點(diǎn)思考

●劉尚希

全面實(shí)施預(yù)算績效管理，不只是解決公共資金利用效率、配置效率問題的一種方法，而且還是撬動(dòng)公共部門責(zé)權(quán)利重構(gòu)的有效途徑，是實(shí)現(xiàn)錢與事、權(quán)與責(zé)、決策與執(zhí)行、服務(wù)與需要有機(jī)融合的一種機(jī)制。全面實(shí)施預(yù)算績效管理，不只是財(cái)政部門的一項(xiàng)行動(dòng)，還是公共部門職責(zé)行使方式的一次改革，是從“敞口花錢”到“看菜吃飯”。從公共職責(zé)到公共活動(dòng)、公共項(xiàng)目，都是在資金約束下進(jìn)行的，公共部門的任務(wù)目標(biāo)、活動(dòng)方向和范圍整體上是受公共預(yù)算約束的。從這個(gè)意義上，預(yù)算績效管理是嵌入到整個(gè)公共部門的一種約束機(jī)制。這種約束是多層面的，不只是預(yù)算約束——資金的多與少，而且是各部門作為預(yù)算主體的責(zé)任約束——花錢必問效，還是如何花錢的方式約束——群眾參與。很顯然，這既是建立“約束有力的預(yù)算制度”、建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的重大舉措，也是提升國家治理能力、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要一步。通過全面實(shí)施預(yù)算績效管理，提升公共部門管理、服務(wù)效率，避免和大眾當(dāng)前需要及未來期待脫節(jié)，從而防范化解因政府公共服務(wù)與群眾需要可能脫節(jié)而導(dǎo)致的公共風(fēng)險(xiǎn)，使人民群眾有更多的獲得感和更好的體驗(yàn)感。

最近，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，這無疑是預(yù)算績效管理實(shí)施過程中具有里程碑意義的文件。這一文件的發(fā)布，表明預(yù)算績效管理從部門推動(dòng)上升到國家層面，從局部探索發(fā)展到全面實(shí)施，從事后評價(jià)轉(zhuǎn)變到目標(biāo)管理與評價(jià)相結(jié)合，從資金績效拓展到政策績效，從項(xiàng)目績效覆蓋到單位、部門整體績效，并在管理機(jī)制上從“要我有績效”變成“我要有績效”。然而，文件的發(fā)布只是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的萬里長征第一步，其后還面臨著不少的困難和挑戰(zhàn)。這需要隨著預(yù)算績效管理的推進(jìn)，不斷深化其認(rèn)識，不斷創(chuàng)新拓展其理論，為解決實(shí)踐中的問題提供理論指導(dǎo)。從當(dāng)前預(yù)算績效管理的實(shí)踐來看，至少有下面幾個(gè)問題需要深入研究，值得認(rèn)真探討。

一、深化對預(yù)算績效的內(nèi)涵認(rèn)識

這是一個(gè)前提性的問題，涉及預(yù)算績效管理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也關(guān)系到績效的確認(rèn)和計(jì)量。傳統(tǒng)理論有“3E”或“4E”的說法，受經(jīng)濟(jì)學(xué)觀念和成本效益方法的影響很深，側(cè)重于當(dāng)前資金所產(chǎn)生的結(jié)果，只考慮現(xiàn)在與當(dāng)下，與未來沒有關(guān)聯(lián)，只考慮生產(chǎn)、提供公共服務(wù)的成本和效率，與利益相關(guān)者當(dāng)前需要及未來期待的表達(dá)沒有關(guān)聯(lián)。這樣的績效定義和評價(jià)是以當(dāng)前的支出結(jié)構(gòu)或資金分配使用符合利益相關(guān)者未來期待為假設(shè)條件的。但從歷史實(shí)踐來看，這樣的假設(shè)并不成立，支出結(jié)構(gòu)往往不反映未來的要求，資金分配使用往往在原有路徑下不斷偏離未來所要求的狀態(tài)?？梢哉f，當(dāng)前流行的績效概念，是指公共部門當(dāng)下與過去相比的一種結(jié)果，如辦事的成本是否降低了或效率是否提高了，而不是指利益相關(guān)者當(dāng)前及未來所要求的某種狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)。真正的績效，應(yīng)當(dāng)是指向未來的，利益相關(guān)者參與其中的，是基于政府與民眾共同對未來的分析判斷而預(yù)期的某種結(jié)果。

要準(zhǔn)確把握預(yù)算績效的內(nèi)涵，還須把“預(yù)算績效”作為一個(gè)整體來認(rèn)識，而且要把“預(yù)算”視為動(dòng)詞來理解，預(yù)算的是未來，預(yù)算的是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略和政策的行為績效。即從以資金為對象來編制、執(zhí)行預(yù)算，轉(zhuǎn)向以支出和政策行為績效為對象來編制、執(zhí)行預(yù)算。這樣，預(yù)算績效的重心就從“資金”轉(zhuǎn)移到“目標(biāo)”上來了，預(yù)算模式也就從“過去——現(xiàn)在——未來”轉(zhuǎn)變?yōu)槟嫦虻摹拔磥怼F(xiàn)在——過去”，即轉(zhuǎn)變?yōu)槲磥韺?dǎo)向的預(yù)算。這種預(yù)算模式與當(dāng)前的預(yù)算模式有本質(zhì)區(qū)別，更加注重對未來風(fēng)險(xiǎn)變化趨勢的分析與預(yù)測，并以此為基礎(chǔ)來規(guī)劃和設(shè)計(jì)可預(yù)期的績效目標(biāo)。從現(xiàn)在來看未來，與從未來來看現(xiàn)在，是完全不同的兩種思維。前者是一種確定性思維，把未來看成是以現(xiàn)在為起點(diǎn)的一根延長線；而后者是一種不確定性思維，未來的狀態(tài)是一種概率，甚至沒有概率，通往未來的路也有多種可能性，可以有多種選擇。未來是不確定的，是充滿風(fēng)險(xiǎn)的世界。站在未來的立場上看，預(yù)算的目的并非今天的成本效益，而是防范化解明天的公共風(fēng)險(xiǎn)，對沖公共風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)預(yù)算對沖的是市場風(fēng)險(xiǎn)，公共預(yù)算對沖的是公共風(fēng)險(xiǎn)。從這個(gè)意義上，預(yù)算是防范化解風(fēng)險(xiǎn)的工具，是從不確定性中找到確定性的工具，是用以實(shí)現(xiàn)未來目標(biāo)的工具。從項(xiàng)目預(yù)算、單位預(yù)算、部門預(yù)算到總預(yù)算的編制、執(zhí)行，其目標(biāo)不應(yīng)是追求當(dāng)下的某種結(jié)果，而是對沖未來世界的公共風(fēng)險(xiǎn)。這就需要考慮現(xiàn)在怎么做，才能有未來。預(yù)算的這種性質(zhì)決定了預(yù)算績效的基本內(nèi)涵。

我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，當(dāng)前正面臨“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”，即防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧和污染防治。這是今后一個(gè)時(shí)期的重點(diǎn)任務(wù)，也是重大戰(zhàn)略目標(biāo)。具體來講，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)是防控金融風(fēng)險(xiǎn)，是化解經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)；精準(zhǔn)脫貧，是化解社會領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，如果有大量貧困人口存在，就意味著社會公平正義的實(shí)現(xiàn)沒有隨著經(jīng)濟(jì)增長而改善；污染防治，是防范化解生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，事關(guān)人的基本生存條件和健康中國建設(shè)。這三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)際上是針對經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域三大公共風(fēng)險(xiǎn)的攻堅(jiān)戰(zhàn)。

財(cái)政作為對沖公共風(fēng)險(xiǎn)的一種制度安排，其績效管理自然也有同樣的目標(biāo)指向。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段，各種任務(wù)所面臨的挑戰(zhàn)，本質(zhì)上都是風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，預(yù)算績效管理應(yīng)為此服務(wù)。因此，財(cái)政的錢花得好不好，整體上就看三大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)有沒有取得進(jìn)展；如果沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，再怎么評價(jià)，都談不上有績效。由此不難看出，預(yù)算績效的本質(zhì)內(nèi)涵應(yīng)指向未來公共風(fēng)險(xiǎn)，衡量績效的最終標(biāo)準(zhǔn)是能否有效對沖公共風(fēng)險(xiǎn)，能否使公共風(fēng)險(xiǎn)收斂。如果能對沖公共風(fēng)險(xiǎn)，那么績效就實(shí)現(xiàn)了。對沖公共風(fēng)險(xiǎn)的程度越大，縮小公共風(fēng)險(xiǎn)的效果越明顯，預(yù)算績效也就越高。通過財(cái)政資金的征集和使用，使得整個(gè)社會的公共風(fēng)險(xiǎn)最小化，這是財(cái)政的基本職能。公共視角的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益也就是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會領(lǐng)域、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公共風(fēng)險(xiǎn)收斂而呈現(xiàn)出來的一種確定性結(jié)果，如果公共風(fēng)險(xiǎn)得不到有效控制，任何效益都是空談。當(dāng)前多量綱的績效評價(jià)和績效目標(biāo)，實(shí)質(zhì)上反映出預(yù)算績效管理的一種困境。若轉(zhuǎn)向未來風(fēng)險(xiǎn)邏輯，這種困境則可化解。

當(dāng)前人類社會的一大特點(diǎn)就是充滿了不確定性，公共風(fēng)險(xiǎn)就是不確定性帶來的可能代價(jià)。風(fēng)險(xiǎn)有概率和無概率之分，也有宏觀與微觀之分。宏觀層面的風(fēng)險(xiǎn)就是公共風(fēng)險(xiǎn)，政府的重要職責(zé)就是防范公共風(fēng)險(xiǎn)，如促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定和發(fā)展，保障人民自由與權(quán)利等，都屬于公共性的風(fēng)險(xiǎn)問題；政府職能的轉(zhuǎn)變就是要搞好公共風(fēng)險(xiǎn)管理，如果只追求效益而忽視風(fēng)險(xiǎn)管理，就會竹籃打水一場空。因此，預(yù)算績效管理首先要解決的問題，就是重新定義其內(nèi)涵。鑒于新時(shí)代預(yù)算管理制度改革的綜合性、復(fù)雜性和艱巨性，要探索構(gòu)建起符合新時(shí)代發(fā)展需要的預(yù)算績效管理理論和方法，必須從中國的實(shí)際情況出發(fā)，形成中國特色的預(yù)算績效管理新內(nèi)涵。應(yīng)當(dāng)從未來風(fēng)險(xiǎn)的視角來定義預(yù)算績效內(nèi)涵——對沖公共風(fēng)險(xiǎn)，即降低或減少風(fēng)險(xiǎn)，提升經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行和發(fā)展的確定性。做到這一點(diǎn)，說明預(yù)算績效提高了；若相反，說明績效降低了。

二、以問題為導(dǎo)向，推動(dòng)預(yù)算績效管理全面實(shí)施

公共風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)抽象概念，在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中反映為各種特殊的具體問題。問題之所以成為問題，都是系于背后的風(fēng)險(xiǎn)，否則，問題就是假問題或偽問題。以問題為導(dǎo)向，本質(zhì)上是以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向。全面實(shí)施預(yù)算績效管理必須以具體問題為導(dǎo)向，根據(jù)不同領(lǐng)域、不同地方的問題，創(chuàng)造性地實(shí)施預(yù)算績效管理，避免“一刀切”。

以問題為導(dǎo)向，必須分清問題主次和輕重緩急，抓住當(dāng)前重大問題，使預(yù)算績效顯現(xiàn)出來。從當(dāng)前情況看，全面實(shí)施預(yù)算績效管理應(yīng)當(dāng)優(yōu)先解決如下問題：一是打破預(yù)算支出安排的基數(shù)依賴，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。多年積累下來的支出結(jié)構(gòu)剛性化使得資金配置難以優(yōu)化，是導(dǎo)致資金沉淀閑置的重要原因。閑置就是浪費(fèi)，更談不上績效。這些年在不斷清理沉淀資金，規(guī)定過期收回，但新的資金沉淀仍未得到根本解決。二是實(shí)現(xiàn)資金使用整合，避免專項(xiàng)資金使用的碎片化。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有專用性，多是通過各部門條條下達(dá)資金指標(biāo)，縣鄉(xiāng)政府無法統(tǒng)籌使用。這些年各專項(xiàng)資金大都實(shí)行績效評價(jià)，審計(jì)也很嚴(yán)格，但碎片化使用導(dǎo)致資金使用的整體績效不高，尤其是一些地方的“三農(nóng)”資金，已經(jīng)試點(diǎn)嘗試整合多年，仍收效不大。三是對扶持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的資金實(shí)行公平競爭審查。政府各經(jīng)濟(jì)部門都有各種扶持企業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的資金，從各自部門的任務(wù)目標(biāo)來看，雖具有合理性，但有可能妨礙市場公平競爭。市場效率來自于公平競爭，如果公平競爭被妨礙，無論從局部看多么合理，績效評價(jià)多么高，從整體來看則表明不但沒有績效，而且在制造風(fēng)險(xiǎn)。四是對用于民生保障和改善的社會性支出，應(yīng)從受益群體范圍來分析，避免擴(kuò)大分配差距和社會不公。這些年，政府對于民生保障和改善的支出力度不斷加大，但民生涉及不同群體，加大民生保障和改善力度，并不等于促進(jìn)社會公平。在城鄉(xiāng)分治未解決、社保制度還未能完全統(tǒng)一的情況下，有可能出現(xiàn)改善力度越大，社會愈加不公平的現(xiàn)象。如城鄉(xiāng)居民之間的養(yǎng)老、醫(yī)療、救助、救濟(jì)以及農(nóng)村扶貧等，稍不注意就可能致使原有差距擴(kuò)大，并導(dǎo)致更加不公平。從局部看，產(chǎn)生了明顯的社會效益，但從整體看則可能是相反的。上文列舉的四大問題，實(shí)際上都是公共風(fēng)險(xiǎn)在不同領(lǐng)域的反映。從現(xiàn)實(shí)來看，雖然意識到了風(fēng)險(xiǎn)的存在，但實(shí)際做法并未有效對沖風(fēng)險(xiǎn)，甚至在努力解決問題的同時(shí)有意無意地制造了風(fēng)險(xiǎn)。這說明現(xiàn)有的預(yù)算績效理論可能已經(jīng)產(chǎn)生了某種誤導(dǎo)。

由此可見，順著現(xiàn)行體制下的資金鏈去實(shí)行追蹤問效，用各種量綱的績效指標(biāo)去進(jìn)行所謂的績效評價(jià)，可能產(chǎn)生誤導(dǎo)，給人幻覺，看似局部績效會有所改善，但從整體看則未必如此，甚至可能是在掩蓋風(fēng)險(xiǎn)、制造風(fēng)險(xiǎn)。因此，要真正使預(yù)算績效管理收到實(shí)效，必須以風(fēng)險(xiǎn)問題為導(dǎo)向，堅(jiān)持“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，注重宏觀績效和整體績效。無論是事前的績效目標(biāo)分析，還是事后的績效評價(jià)，都應(yīng)超越會計(jì)學(xué)意義上的指標(biāo)導(dǎo)向，從重大風(fēng)險(xiǎn)問題出發(fā)，落腳到未來重大風(fēng)險(xiǎn)問題的解決上來。

三、在預(yù)算績效管理機(jī)制上，要從“要我有績效”向“我要有績效”轉(zhuǎn)變

“要我有績效”主要是指財(cái)政部門和審計(jì)部門對支出部門績效的評估與評價(jià)，以及上級對下級的要求和督查問責(zé)。這是來自于外部的壓力和約束。若這種外在壓力和約束不能轉(zhuǎn)化為內(nèi)在動(dòng)力和激勵(lì)，被推著走，全面實(shí)施預(yù)算績效管理就會流于形式，甚至?xí)萑氲綍h多、文件多、督查多、問責(zé)多，而實(shí)質(zhì)落實(shí)少的困局之中。中央對預(yù)算績效管理的重視程度前所未有，不同層級出臺的文件規(guī)范也越來越多，財(cái)政、審計(jì)部門的推動(dòng)力度也越來越大，預(yù)算績效管理取得了一定成效。

但若預(yù)算績效管理主要沿著“要我有績效”的路徑來推進(jìn)，將會導(dǎo)致一系列問題無法解決。至少有以下問題難以解決：一是實(shí)施成本高。截至2017年末，我國“四本預(yù)算”支出年度規(guī)模已經(jīng)超過30萬億元，項(xiàng)目數(shù)量巨大。如果其績效都主要靠外部專家來評價(jià)，耗費(fèi)的人力、物力將是一個(gè)很大的數(shù)字?？冃Ч芾肀旧砭鸵v績效，不惜代價(jià)搞績效管理有違績效管理的初衷。二是嚴(yán)重的信息不對稱。績效評價(jià)中存在嚴(yán)重的信息不對稱，外部專家無論具備什么專業(yè)技術(shù)特長，始終不如預(yù)算編制執(zhí)行主體自己的了解程度深。一個(gè)單位、部門的錢該怎么分配、怎么用才最有效果，只有預(yù)算編制執(zhí)行主體才知道。而且，在外部評價(jià)過程中，被評價(jià)者總是存在有意隱瞞和歪曲重要信息的動(dòng)機(jī)，進(jìn)一步加大信息的不對稱，使績效評價(jià)的效果大打折扣。三是陷入過程控制。在無內(nèi)在動(dòng)力的情況下，預(yù)算績效管理將會陷入到事無巨細(xì)、什么都需要文件來作出規(guī)定的困局，最終回到傳統(tǒng)的過程控制上，而不是結(jié)果導(dǎo)向。績效管理的高階文件和相關(guān)法律應(yīng)該是、也只能是原則性、準(zhǔn)則性的，應(yīng)推進(jìn)負(fù)面清單管理，給預(yù)算編制執(zhí)行主體因地因時(shí)制宜的自由空間。放開過程，只問結(jié)果，這本就是績效管理題中應(yīng)有之義。

不難想見，預(yù)算績效管理機(jī)制若是不能盡快從“要我有績效”轉(zhuǎn)換到“我要有績效”，那所做的一切都是新瓶裝舊酒，越是努力，將越是背離績效管理的初衷。因此，機(jī)制的轉(zhuǎn)換是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的關(guān)鍵，是所有努力是否有效的前提。

轉(zhuǎn)向“我要有績效”，應(yīng)當(dāng)成為全面實(shí)施預(yù)算績效管理的正確目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)績效管理機(jī)制轉(zhuǎn)換，有幾個(gè)必要條件：一是把資金和決策從一種行政權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N法律責(zé)任和道德義務(wù)，變成一種“風(fēng)險(xiǎn)”，讓決策主體小心謹(jǐn)慎地決策和申請資金、分配資金、使用資金和管理資金。二是提高績效目標(biāo)的透明度。只有在目標(biāo)透明的條件下，花錢和辦事才不會脫節(jié)，并產(chǎn)生一種無形的壓力，從而轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)在動(dòng)力，主動(dòng)地、創(chuàng)造性地把錢花好、把事情辦好，才可能避免胡亂拍板亂花錢。三是權(quán)力與責(zé)任對稱。有責(zé)無權(quán)，或有權(quán)無責(zé)，都會導(dǎo)致績效低下。過程干預(yù)往往導(dǎo)致有責(zé)無權(quán)，無法實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)，而且難以問責(zé)。責(zé)任可以推諉或?qū)訉酉乱疲餐鶎?dǎo)致不講績效。如利用專家打分方式來分配轉(zhuǎn)移支付資金，就是利用程序來推卸責(zé)任的典型做法。這涉及行政體制的改革和業(yè)務(wù)管理流程的再造。只有積極打造上述條件，績效管理的目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)?！?/p>