城市生活垃圾分類回收工作的現(xiàn)狀及對策研究
——以長治市為例

李 晶

（長治學(xué)院 法律與經(jīng)濟(jì)學(xué)系，山西 長治 046011）

近年來，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政策規(guī)劃的影響，我國的城市化進(jìn)程發(fā)展規(guī)模不斷加大，傳統(tǒng)的大城市人口和規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，新興的大城市和城市群不斷涌現(xiàn)。這就導(dǎo)致了過去本就一直十分嚴(yán)峻的城市生活垃圾問題變得越來越突出。本文以長治市為例，通過對長治市生活垃圾分類回收工作的現(xiàn)狀和問題進(jìn)行分析，探討影響長治市生活垃圾分類回收的主要因素，并提出相關(guān)對策建議。

一、城市生活垃圾分類回收基本情況

查詢相關(guān)的文獻(xiàn)資料，我國目前對于城市生活垃圾并沒有嚴(yán)格意義上的學(xué)術(shù)概念。《城市生活垃圾管理辦法》對城市生活垃圾的定義是城市中的單位和居民在日常生活及為生活服務(wù)中產(chǎn)生的廢棄物，以及建筑施工中產(chǎn)生的垃圾。[1]垃圾的分類回收主要是依據(jù)垃圾的不同屬性以及不同的利用價(jià)值進(jìn)行分類回收的，應(yīng)用比較廣泛的分類回收方式包含以下四大類：可回收垃圾、濕垃圾、有害垃圾和其他垃圾。

“垃圾圍城”成為城市發(fā)展過程中面臨的一大難題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國的城市生活垃圾總產(chǎn)量，正在持續(xù)保持著每年8%-10%的高速增長，如果這樣的狀況不改變，到2020年左右，我國的城市生活垃圾產(chǎn)量將達(dá)到3.22億噸，超過美國成為世界最大的生活垃圾生產(chǎn)國。目前世界上已經(jīng)有很多高效的技術(shù)可以低危害地處理垃圾，但這些技術(shù)應(yīng)用的前提是對垃圾進(jìn)行分類，因?yàn)闆]有任何一種技術(shù)可以高效無害地處理混合的垃圾。由此可見，垃圾的分類回收已經(jīng)成為一個(gè)非常關(guān)鍵的社會(huì)問題，引起了政府和黨中央高度的重視。2017年3月國家發(fā)改委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了關(guān)于城市生活垃圾分類回收制度的實(shí)施方案，其中明確提出了“到2020年底，基本建成垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式，在實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類的城市，生活垃圾回收利用率達(dá)到35%以上”的目標(biāo)。[2]而長治市作為全國文明城市，積極響應(yīng)黨和國家的號(hào)召，于2018年4月4日發(fā)布了《長治市生活垃圾分類處理與循環(huán)利用工作實(shí)施方案》（以下簡稱《方案》），大力推進(jìn)本市生活垃圾的分類回收和循環(huán)處理工作。為幫助這一工作能夠更好更順利地完成，本文將從目前長治市生活垃圾分類回收工作的現(xiàn)狀入手，分析我們接下來面臨的主要困難并提出相應(yīng)的政策建議和完善措施，希望能為其他城市的垃圾分類回收工作提供借鑒。

二、長治市城市生活垃圾分類回收工作現(xiàn)狀

（一）長治市城市生活垃圾分類回收政策及制度現(xiàn)狀

長治市在垃圾分類回收這一領(lǐng)域起步相對較晚，直到20世紀(jì)80年代末，在國務(wù)院環(huán)保部、建設(shè)部確立了相關(guān)權(quán)責(zé)分配之后，長治市才逐漸形成了以衛(wèi)計(jì)委、環(huán)保局等環(huán)境衛(wèi)生主管部門共同協(xié)作的城市垃圾管理體系。而在這種管理體系當(dāng)中，城市生活垃圾的分類回收只是這幾個(gè)部門工作范圍中附屬的部分，且彼此分工和責(zé)任不明確。在當(dāng)時(shí)的長治市，城市內(nèi)沒有獨(dú)立有編制的垃圾分類回收分管部門及團(tuán)隊(duì)，所以相關(guān)事務(wù)管理嚴(yán)重缺失，以至于九十年代到兩千年初的很長一個(gè)時(shí)期，長治市區(qū)內(nèi)存在嚴(yán)重的垃圾堆積問題。

直到21世紀(jì)后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市環(huán)保問題的日益嚴(yán)峻，國家及政府頒發(fā)了一系列相關(guān)的法律法規(guī)及政策條例，比較明確的垃圾分類回收管理體系才逐漸確立。如2003年發(fā)布的《城市生活垃圾分類標(biāo)志》、2004年出臺(tái)的《城市生活垃圾分類方法及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》、2011年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾處理工作意見的通知》等等，通過一系列法律法規(guī)及政策文件的出臺(tái)，終于讓長治市在這一領(lǐng)域有了比較明確的官方標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任分配。長治市也在這一時(shí)期成立了專門負(fù)責(zé)垃圾處理工作的部門小組，開展了多次專項(xiàng)治理活動(dòng)，使全市的環(huán)境市容得到了極大的改善，獲得了全國文明城市的榮譽(yù)稱號(hào)。此外，為推動(dòng)全市生活垃圾分類管理，提高垃圾資源回收利用率，根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部〈生活垃圾分類制度實(shí)施方案〉的通知》（國辦發(fā)〔2017〕26號(hào)）文件精神，長治市人民政府辦公廳于2018年4月4日發(fā)布了《長治市生活垃圾分類處理與循環(huán)利用工作實(shí)施方案》。

（二）長治市城市生活垃圾分類回收技術(shù)現(xiàn)狀

我國目前對于城市生活垃圾的處理，采取的技術(shù)手段主要有四種，分別是填埋處理、堆肥處理、焚燒處理和回收處理。[5]其中填埋、焚燒處理是最為常見的方式，而長治市同樣不例外。按《方案》規(guī)劃，2019年10月底前，長治市政府將建成規(guī)模1000噸/日的生活垃圾焚燒發(fā)電廠及配套填埋場。由此可見，在未來的垃圾處理技術(shù)選擇上，長治市仍然會(huì)主要采用焚燒和填埋作為垃圾處理的主要手段。

填埋處理并非很多人想象當(dāng)中，簡單的挖坑埋土，實(shí)際上，作為中國最主要的垃圾處理手段，這方面的技術(shù)已經(jīng)得到了很大的開發(fā)進(jìn)步。具體主要表現(xiàn)在填埋前的分類處理和填埋后的惡臭氣體即滲濾液處理。而目前，由于長治市在源頭的垃圾分類工作不到位，導(dǎo)致在垃圾處理的過程中還需要配備專人進(jìn)行垃圾的分揀及過濾，這將極大增加生活垃圾處理的成本。

焚燒垃圾技術(shù)目前也取得了比較大的進(jìn)展，不僅不再像過去焚燒秸稈時(shí)那樣濃煙滾滾，遮天蔽日，且可以利用焚燒垃圾進(jìn)行發(fā)電。2017年9月長治市的垃圾發(fā)電項(xiàng)目在首鋼長鋼公司瑞寶廠區(qū)南側(cè)投入建設(shè)，垃圾處理能力達(dá)到了每天1500噸的水平，服務(wù)范圍涵蓋整個(gè)長治市區(qū)和潞安、屯留等周邊縣城。但在實(shí)際的處理過程中常常出現(xiàn)因垃圾混雜、含水量高導(dǎo)致的發(fā)電效率差，燃料消耗高等問題，當(dāng)這些情況發(fā)生時(shí)，可能造成對環(huán)境比較嚴(yán)重的二次污染，同時(shí)喪失了生活垃圾處理的經(jīng)濟(jì)性。

綜上，在現(xiàn)有的技術(shù)條件下，要實(shí)現(xiàn)生活垃圾的無害化處理，如何高效的對垃圾進(jìn)行分類是關(guān)鍵所在。

三、長治市生活垃圾分類回收工作存在的問題

（一）懲罰機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制仍有待完善

由于此前我國在城市生活垃圾分類回收領(lǐng)域的制度方面存在較大的缺失，使得長治市的垃圾分類回收工作也存在許多難以解決的問題。具體表現(xiàn)在：首先，大部分的相關(guān)制度是通過政策而非法律進(jìn)行規(guī)定的，這一方面導(dǎo)致了本領(lǐng)域各項(xiàng)制度的不確定性，從而使制度的威懾力和強(qiáng)制性明顯不足；其次，這些相關(guān)制度針對的對象，主要以地區(qū)政府的環(huán)保部門和衛(wèi)生部門及大型企業(yè)、垃圾處理廠等官方對象為主，而對于城市生活垃圾的主要生產(chǎn)者城市居民，缺乏專門的管理方案和懲罰措施。雖然大家都認(rèn)同垃圾分類回收是應(yīng)該實(shí)行的好事，但沒有具體的責(zé)任，也沒有相應(yīng)的監(jiān)督懲罰，僅憑自覺執(zhí)行的話很容易讓自覺者在看到不自覺者后產(chǎn)生自己吃虧的想法，從而放棄對垃圾的分類；最后，由于現(xiàn)在很多垃圾分類回收點(diǎn)和垃圾箱本身管理不到位，就像前文提過的毫無區(qū)別的分類垃圾箱，這就導(dǎo)致了心理學(xué)上所謂的“破窗戶效應(yīng)”，即既然現(xiàn)在垃圾已經(jīng)亂扔亂放，混作一團(tuán)，那自己自然也沒必要再去分類，從而導(dǎo)致這一問題呈現(xiàn)惡性循環(huán)的趨勢。

（二）居民缺少專業(yè)的垃圾分類回收知識(shí)

根據(jù)2017年上海交通大學(xué)發(fā)布的《中國城市居民環(huán)保意識(shí)調(diào)查》，我們發(fā)現(xiàn)超過半數(shù)的民眾都認(rèn)為環(huán)境問題已經(jīng)對自己造成了傷害，對各類環(huán)保問題的支持率普遍超過70%，個(gè)別問題如本次研究的分類回收問題，居民的支持率更是超過了九成，達(dá)到了93%之多。此外，根據(jù)長治市城管局分類中心的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，長治市市民對垃圾分類回收的支持率達(dá)到了90%以上。既然大部分民眾都支持對生活垃圾進(jìn)行分類回收，那為什么實(shí)際的執(zhí)行卻如此之差呢？主要問題大致在于居民雖然已經(jīng)有了一定的環(huán)保意識(shí)，但卻沒有專業(yè)的垃圾分類回收知識(shí)，垃圾分類回收并不是一件簡單的事情，不僅麻煩而且需要一定的專業(yè)知識(shí)，在垃圾分類回收執(zhí)行得很好的日本，學(xué)校和社會(huì)都會(huì)對社會(huì)中的每一個(gè)人進(jìn)行這方面的教育培訓(xùn)，而我國目前還沒有這么普及的公民垃圾分類回收培訓(xùn)。

（三）垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施不足

長治市政府一直對秉承綠色發(fā)展理念，對垃圾分類工作非常重視，多項(xiàng)垃圾處理技術(shù)已達(dá)國內(nèi)先進(jìn)水平。但面對日益遞增的生活垃圾數(shù)量，垃圾處理終端數(shù)量開始出現(xiàn)供不應(yīng)求的情況。如果沒有良好的技術(shù)設(shè)施保障分類后的垃圾得到良好的無害處理，那么垃圾分類回收工作也失去了它的意義。2015年以前，長治市市區(qū)只有一座大型的垃圾處理廠，垃圾回收處理能力不足。大量的垃圾只經(jīng)過簡單的處理或未處理就被草草掩埋。此外，垃圾的分類回收工作也由于以上種種原因無法落實(shí)，導(dǎo)致后續(xù)的回收處理工作也難以展開。所以在《方案》當(dāng)中，長治市政府提出了在2019年10月底前，建成規(guī)模1000噸/日的生活垃圾焚燒發(fā)電廠及配套填埋場，并以此為依托全力打造長治市資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)園區(qū)的計(jì)劃目標(biāo)。并且截至目前為止2018年長治市已經(jīng)建成了5座大型的垃圾處理廠，其中包含了具備國內(nèi)頂尖技術(shù)的特種垃圾處理廠。也只有有了這樣充足的處理能力，垃圾分類回收工作才能真正的起到預(yù)期的環(huán)保效果。

四、促進(jìn)長治市生活垃圾分類回收工作的建議

城市生活垃圾的分類回收問題，是一個(gè)牽涉廣泛的復(fù)雜問題，它需要其中的各方共同努力，才能實(shí)現(xiàn)比較好的效果，而其中最重要的三個(gè)主體，就是政府、企業(yè)和公民，只有這三方共同努力，才能切實(shí)有效地推進(jìn)我國城市生活垃圾分類回收工作的進(jìn)展。

（一）政府應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化政策的可操作性和健全監(jiān)督懲罰機(jī)制

作為全國文明城市，長治市的垃圾分類處理工作一直走在山西省乃至我國的前列，但就具體工作而言，仍然有進(jìn)一步優(yōu)化的空間。在政策落實(shí)方面，可借鑒國內(nèi)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，使政策的可操作性更強(qiáng)。例如北京市2017年出臺(tái)的《北京市生活垃圾分類治理行動(dòng)計(jì)劃》就是一個(gè)很好的典范，這份文件中的工作目標(biāo)，責(zé)任分配，執(zhí)行思路都有很實(shí)際的分析闡述，是一份可以讓基層人員知道該怎么做而且可以順利照做的良好的指導(dǎo)文件。而長治市可以認(rèn)真學(xué)習(xí)參考首都已經(jīng)取得成效的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對已發(fā)布的《方案》，要通過發(fā)布各項(xiàng)針對不同行業(yè)、不同人員的配套文件，已明確實(shí)際的、落實(shí)到人的內(nèi)容，保障《方案》當(dāng)中的各項(xiàng)目標(biāo)分配到戶，責(zé)任到人，同時(shí)對各個(gè)執(zhí)行部門和人員進(jìn)行明確的講解和專業(yè)的培訓(xùn)，從而充分保證《方案》中設(shè)立的計(jì)劃目標(biāo)順利達(dá)成。[3]

另一方面，對于違反法律和相關(guān)規(guī)定的企業(yè)和個(gè)人，政府應(yīng)起到監(jiān)督人應(yīng)有的作用，對他們進(jìn)行公平公正的處理和懲罰。日本《廢棄物處理法》第25條14款規(guī)定：胡亂丟棄廢棄物者將被處以5年以下有期徒刑，并處罰金1000萬日元（約合人民幣83萬元）；如胡亂丟棄廢棄物者為企業(yè)或社團(tuán)法人，將重罰3億日元（約合人民幣2500萬元）。[4]除此之外，對于不按規(guī)定完成垃圾分類的個(gè)人，多次警告后將會(huì)被記錄不良記錄，影響其學(xué)業(yè)、就職、出國等方方面面?？紤]到我國目前也在逐步建立的公民行為信用評(píng)價(jià)體系，對于環(huán)保方面也可以考慮納入考量的范疇。而針對長治市內(nèi)部而言，可以通過居委會(huì)、本地報(bào)紙、雜志、微博、微信公眾平臺(tái)等對典型的不文明違規(guī)行為進(jìn)行批評(píng)報(bào)道。懲罰不一定要嚴(yán)刑峻法，但必須有切實(shí)的監(jiān)管和處罰，才可能保證人民對規(guī)則懷有敬畏，同時(shí)也是對遵守規(guī)則的環(huán)保人群最好的尊重。

（二）利用商業(yè)運(yùn)作模式提高企業(yè)垃圾分類回收的參與度

僅僅通過行政手段推廣和強(qiáng)制，不僅成本巨大，最終也很難取得良好的效果。在市場經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下，通過經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行引導(dǎo)，采取商業(yè)模式進(jìn)行運(yùn)營，才是最好的生活垃圾分類回收模式。而在這種商業(yè)化運(yùn)營中，企業(yè)扮演著最關(guān)鍵的角色。

企業(yè)在城市生活垃圾分類回收工作當(dāng)中，主要參與的有兩個(gè)部分，一是垃圾的分類回收，二是回收后的垃圾處理，這二者相輔相成，互相影響。

以前長治市的垃圾分類回收工作，主要是由市政府下轄的環(huán)衛(wèi)部門和各個(gè)街道來完成。但由于人手不足，工作量大，動(dòng)力不足等原因，效果并不能盡如人意。而未來長治市政府可以將這部分工作交給追求利潤的垃圾處理企業(yè)完成，企業(yè)為了降低最終的垃圾處理成本，獲得更大利潤，才可能盡最大努力做好垃圾回收源頭的分類工作。而這其實(shí)也并不困難，目前已經(jīng)有很多互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)給了良好的模式和技術(shù)，具體只要一方面用手機(jī)APP進(jìn)行提醒和教學(xué)，做好干凈整齊、學(xué)會(huì)回收定時(shí)的回收點(diǎn)垃圾，另一方面對給按規(guī)定分類垃圾的居民一定獎(jiǎng)勵(lì)回報(bào)即可。而目前這方面的工作，長治市政府也確實(shí)開始與禾潤、正源等專業(yè)從事廢物回收工作的公司進(jìn)行合作，未來相信會(huì)取得更好的效果，畢竟完善的商業(yè)價(jià)值體系效率往往都會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過依托道德運(yùn)行的自覺體系。

（三）提升居民的環(huán)保意識(shí)，掌握正確的垃圾分類知識(shí)

無論怎樣出色的政策和商業(yè)模式，最終都還需要公民集體的執(zhí)行配合才能達(dá)到預(yù)期的良好效果。這方面居民應(yīng)當(dāng)要提高自身的環(huán)保意識(shí)，樹立良好的環(huán)保觀念，學(xué)習(xí)掌握正確的垃圾分類知識(shí)。而要達(dá)到這些目標(biāo)，除了官方的引導(dǎo)和強(qiáng)制手段，更重要的是要培養(yǎng)出一個(gè)重視環(huán)保，重視垃圾分類的社會(huì)文化。在日本也并非你不對垃圾分類就立刻會(huì)有警察來抓你，但你如果做出這種行為，必然會(huì)導(dǎo)致整個(gè)周邊環(huán)境如鄰居、同學(xué)、同事對你的鄙視和排斥，因?yàn)榇蠹叶颊J(rèn)為這是沒有素質(zhì)的行為。我們應(yīng)當(dāng)建立起一個(gè)重視垃圾分類回收的社會(huì)文化環(huán)境，才是長期保證人民自覺進(jìn)行垃圾分類回收的可靠途徑。而要做到這一點(diǎn)，則是一個(gè)比較長期的過程，需要每一個(gè)人在這個(gè)過程當(dāng)中共同努力。這方面需要的是每一個(gè)長治市民持之以恒的關(guān)注和努力，當(dāng)了解和重視生活垃圾分類回收的市民越來越多，整個(gè)城市內(nèi)部督促人自覺進(jìn)行垃圾分類的力量也就越來越大，全體市民的文明程度也就越來越高，從而形成一個(gè)環(huán)保與文明之間的良性循環(huán)，讓我們的家園越來越美好。

綜上所述，長治市的生活垃圾分類回收工作還面臨著許多的困難與挑戰(zhàn)，在工作的過程當(dāng)中，我們必須不斷的總結(jié)發(fā)生過的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的精神去分析問題，尋找方法。相信通過政府、企業(yè)、居民三方的協(xié)力合作，從制度、執(zhí)行、技術(shù)等方面多管齊下，長治市必然可以順利完成黨和國家安排的使命，使長治市的生活垃圾分類回收工作更加完善。