城市地鐵建設(shè)PPP項目風(fēng)險研究

丁 磊

(中鐵二十四局集團(tuán)有限公司,上海 200070)

政府與社會資本合作(Public-Private-Partnership，以下簡稱PPP)項目，最早在20世紀(jì)90年代由英國政府提出后逐漸得到廣泛傳播。PPP模式是政府與私人部門即社會資本進(jìn)行合作，對基礎(chǔ)性建設(shè)、公眾服務(wù)型建設(shè)進(jìn)行投資建設(shè)的合作模式。隨著社會的發(fā)展與進(jìn)步，PPP模式在國內(nèi)越來越多的應(yīng)用到各個領(lǐng)域，例如城市地鐵建設(shè)、污水處理等公共性質(zhì)的行業(yè)。

目前，我國城市地鐵建設(shè)施工的主要資金來自政府的財政資金以及相關(guān)的間接融資，地鐵的運(yùn)營則主要依附于財政的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼與政策支持。城市地鐵投融資涉及面廣，要牢固的堅持可持續(xù)發(fā)展的理念，并且堅持多元化的籌資，從而可以構(gòu)建多贏協(xié)同機(jī)制，并且加大政策的創(chuàng)新力度。國家發(fā)改委鼓勵各地極大力度的對PPP模式進(jìn)行推廣，積極的引入大量的社會資本，進(jìn)行多渠道的籌措資金。與此同時，PPP模式的運(yùn)行也存在一定的不足與缺陷，例如PPP模式由于涉及建設(shè)運(yùn)營單位較多，造成的溝通與交流的不順暢以及利益劃分不均衡等情況的發(fā)生。因此，在PPP模式引入相關(guān)項目進(jìn)行實(shí)施之前，要對項目風(fēng)險進(jìn)行科學(xué)的評估。

1 城市軌道建設(shè)項目PPP投融資模式

城市地鐵建設(shè)如火如荼的情況下，政府引入社會資本融資(Public-Private-Partnership)模式逐步進(jìn)入城市地鐵建設(shè)領(lǐng)域。作為一種新的投融資模式，PPP模式有很多的優(yōu)點(diǎn)，例如有助于對政府職能進(jìn)行轉(zhuǎn)換、發(fā)揮社會資本的作用等。當(dāng)前該模式被城市基礎(chǔ)設(shè)施中的運(yùn)營與建設(shè)進(jìn)行了大規(guī)模的應(yīng)用示范，而且逐步的被引入城市地鐵建設(shè)項目領(lǐng)域。但由于PPP項目的專業(yè)性與城市地鐵建設(shè)項目的獨(dú)特性，在實(shí)際項目中PPP模式的運(yùn)行會出現(xiàn)許多新風(fēng)險，從而影響項目的建設(shè)。這就要求參與項目的各方及時進(jìn)行辨識與分擔(dān)風(fēng)險。如若項目的風(fēng)險因素管理不嚴(yán)格，則會導(dǎo)致項目延期甚至無法徹底完成。因此，解決PPP項目的風(fēng)險管理問題是使得PPP模式在城市地鐵建設(shè)項目中發(fā)揮其優(yōu)勢的首要條件。

在基于PPP模式的城市地鐵建設(shè)中，常見的風(fēng)險有：

1)由于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)鍵系統(tǒng)制式的不同引起的路網(wǎng)指揮調(diào)度系統(tǒng)的體系架構(gòu)、接口標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)規(guī)則上的功能缺失或重復(fù)的風(fēng)險。

2)由于機(jī)電設(shè)備、系統(tǒng)設(shè)備接口設(shè)計不統(tǒng)一、建設(shè)時序不同步等原因引起線路間換乘站的重復(fù)施工、投資增加的風(fēng)險。

3)由于上述原因引起的地鐵網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營的資源共享、互聯(lián)互通程度低。

因此，本研究通過風(fēng)險管理的理論及風(fēng)險識別、風(fēng)險分擔(dān)等相關(guān)方法來解決上述問題，在PPP項目中，政府應(yīng)更多地承擔(dān)地鐵網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)的管理風(fēng)險，即除了加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)化的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)外，政府還應(yīng)加強(qiáng)對項目建設(shè)的指導(dǎo)和監(jiān)管或通過特定形式指定一家單位來負(fù)責(zé)多條線路的建設(shè)管理。

1.1 PPP模式基本結(jié)構(gòu)

PPP項目涉及到的利益主體通常有政府、私營企業(yè)、PPP項目公司、金融機(jī)構(gòu)以及其他參與方等。對PPP項目模式的概念以及基本結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，建立了城市地鐵建設(shè)PPP項目融資結(jié)構(gòu)，通過對PPP模式概念、基本結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究分析，對城市地鐵建設(shè)項目中的融資模式及風(fēng)險分擔(dān)基礎(chǔ)理論進(jìn)行闡述，為后續(xù)合理的風(fēng)險分析與風(fēng)險分擔(dān)進(jìn)行理論基礎(chǔ)研究。PPP模式的基本結(jié)構(gòu)見圖1。

1.2 城市地鐵建設(shè)PPP融資結(jié)構(gòu)

以我國國內(nèi)城市地鐵建設(shè)PPP項目作為主要研究對象，對PPP模式在城市地鐵建設(shè)方面的應(yīng)用情況進(jìn)行了分析。PPP模式應(yīng)用于城市地鐵領(lǐng)域過程中，公共部門對私企進(jìn)行招投標(biāo)等方式選擇并達(dá)成相關(guān)協(xié)議，如特許經(jīng)營協(xié)議等。公共部門與私企成立項目公司，具體的項目設(shè)計與運(yùn)營工作由項目公司進(jìn)行操作。這樣由于私企在整個項目運(yùn)作過程中都參與其中，因此更加有利于私企對于項目的控制。另一方面，由于城市地鐵建設(shè)項目投資較大，需要金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資或融資。將PPP模式應(yīng)用于城市地鐵，實(shí)現(xiàn)了公共部門即政府部門的權(quán)力下放，私企擁有一定的決定權(quán)。城市地鐵PPP項目融資結(jié)構(gòu)，見圖2。

城市地鐵項目是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性的項目，項目的運(yùn)營需要從全面的角度進(jìn)行統(tǒng)籌與實(shí)施規(guī)劃，不只是需要法律法規(guī)、相關(guān)政策以及融資方面的保障與支持，也需要后期進(jìn)行可靠地管理與運(yùn)營維護(hù)。政府部門作為相關(guān)政策的頒布與制定者，不僅能出臺相關(guān)政策進(jìn)行有力的支持也可以獲得低息的貸款，以此來降低城市地鐵建設(shè)項目的成本。PPP模式的優(yōu)點(diǎn)在于公共部門與私企共同承擔(dān)風(fēng)險及收益，在項目建設(shè)與運(yùn)營過程中發(fā)揮各自優(yōu)勢。

2 城市地鐵建設(shè)項目PPP模式風(fēng)險識別

城市地鐵建設(shè)PPP模式的風(fēng)險評價指標(biāo)是對項目進(jìn)行評價的基礎(chǔ)，而風(fēng)險評價指標(biāo)的選取與確定又是體系構(gòu)建的基本要素。風(fēng)險評價指標(biāo)的確定是由大量的資料整理、文獻(xiàn)研究以及相關(guān)訪談而最終構(gòu)建的，研究中將評價指標(biāo)的建立流程大致分為五個部分，主要包括了資料整理與文獻(xiàn)研究、評價體系構(gòu)建原則、評價指標(biāo)的初步篩選、專家咨詢以及評價體系的最終構(gòu)建。城市地鐵建設(shè)PPP項目風(fēng)險評價指標(biāo)構(gòu)建流程如下：

資料整理與文獻(xiàn)研究→評價體系構(gòu)建原則→初步篩選評價指標(biāo)→專家咨詢→評價體系最終構(gòu)建。

風(fēng)險因素初步識別步驟:

1)資料整理與文獻(xiàn)研究。

對于城市地鐵建設(shè)PPP項目的風(fēng)險評價指標(biāo)的確定，應(yīng)當(dāng)首先對國內(nèi)外相關(guān)的文獻(xiàn)進(jìn)行研究，并根據(jù)國內(nèi)外相關(guān)項目建設(shè)與運(yùn)營的有關(guān)資料，結(jié)合我國國情與所研究項目的建設(shè)實(shí)際出發(fā)，構(gòu)建對城市地鐵建設(shè)PPP項目所適用的一套評價指標(biāo)，對項目的建設(shè)與運(yùn)營情況進(jìn)行全面的掌握和了解。對涉及到的相關(guān)資料與文獻(xiàn)進(jìn)行分類的整理與分析，篩選出對城市地鐵建設(shè)PPP項目相關(guān)或有用的信息進(jìn)行總結(jié)歸納，積累相關(guān)的評價指標(biāo)構(gòu)建經(jīng)驗。因此，對資料的收集整理與文獻(xiàn)的研究是城市地鐵建設(shè)PPP項目風(fēng)險評價指標(biāo)選擇的基礎(chǔ)，也是評價指標(biāo)構(gòu)建過程中最基礎(chǔ)的一部分。

2)評價體系構(gòu)建原則。

城市地鐵建設(shè)PPP項目中風(fēng)險評價體系構(gòu)建原則主要包括四個方面，分別是全面性、科學(xué)性、適用性以及相對獨(dú)立性原則。

3)評價指標(biāo)的初步篩選。

在對相關(guān)資料整理以及文獻(xiàn)綜述的基礎(chǔ)上，依據(jù)評價指標(biāo)構(gòu)建的基本原則，針對城市地鐵建設(shè)項目的具體實(shí)施特點(diǎn)進(jìn)行整體的評價。首先應(yīng)當(dāng)選取特征明顯以及共性的評價指標(biāo)，對所選取的評價指標(biāo)進(jìn)行初步的篩選，為專家評價及最終的體系確定打下基礎(chǔ)。

4)專家咨詢。

經(jīng)過評價指標(biāo)的初步篩選之后，為了使所指定的風(fēng)險評價指標(biāo)在實(shí)際的城市地鐵建設(shè)項目中更加完善全面，具有科學(xué)性和準(zhǔn)確性，需要對初步篩選的評價指標(biāo)進(jìn)行進(jìn)一步的完善過程。研究中采用專家調(diào)查咨詢法對評價指標(biāo)進(jìn)行進(jìn)一步的確定和完善。

5)評價體系的最終構(gòu)建。

根據(jù)我國實(shí)際情況，在城市地鐵建設(shè)PPP項目的進(jìn)行過程中，應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對項目風(fēng)險因素進(jìn)行增補(bǔ)與修正。2017年9月15日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布指導(dǎo)意見，鼓勵民間資本采取混合所有制、設(shè)立基金、組建聯(lián)合體等多種方式，參與投資規(guī)模較大的PPP項目，深入推進(jìn)“放管服”改革，不斷優(yōu)化營商環(huán)境。2017年2月3日，國務(wù)院指出在“十二五”期間我國交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施累計完成投資13.4萬億元，交通行政審批改革不斷深化，投融資改革扎實(shí)推進(jìn)，與“十三五”要求相比，主要包括交通投融資等方面改革仍需深化。因此，政策性風(fēng)險中需要增加“財政支持”與“財政承受范圍”等風(fēng)險因素，以及“不恰當(dāng)合作方式”“系統(tǒng)制式不同”等風(fēng)險因素。

同時，在綜合考慮研究文獻(xiàn)與法規(guī)政策方面的風(fēng)險因素之外，還應(yīng)該考慮在城市地鐵PPP模式建設(shè)過程中與實(shí)際運(yùn)營中所產(chǎn)生的風(fēng)險因素。使得研究內(nèi)容結(jié)合實(shí)際，恰當(dāng)?shù)膶⒗碚摬糠謶?yīng)用到實(shí)際的生產(chǎn)中去。結(jié)合不同城市地鐵建設(shè)項目的不同實(shí)際，選取不同的實(shí)例工程項目，根據(jù)項目中識別的風(fēng)險因素以及最終導(dǎo)致的結(jié)果，即產(chǎn)生的糾紛或爭端作為風(fēng)險因素進(jìn)行研究。

3 結(jié)語

本文通過對城市地鐵建設(shè)項目PPP模式的分析，現(xiàn)有的城市地鐵PPP項目的研究多集中于比較不同融資模式對城市地鐵項目的影響，提出PPP項目的風(fēng)險分析研究框架。結(jié)合城市地鐵建設(shè)項目的系統(tǒng)性與復(fù)雜性，本文結(jié)合多種風(fēng)險識別、管理理論對城市地鐵項目全生命周期的風(fēng)險因素的識別進(jìn)行研究。