廈門市國土空間規(guī)劃動態(tài)評估監(jiān)督模式探析

劉 麗 芳

(廈門市規(guī)劃數(shù)字技術(shù)研究中心，福建 廈門 361012)

1 背景

1.1 機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)要求

2018年3月，十三屆全國人大一次會議表決通過了關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定，批準(zhǔn)成立中華人民共和國自然資源部，其中一項重要職能就是“建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施”，這意味著空間規(guī)劃的編制、實施、監(jiān)測評估預(yù)警將成為下一步空間規(guī)劃改革的重中之重。

1.2 滿足法律法規(guī)要求

我國現(xiàn)行法律法規(guī)制度體系對城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等空間規(guī)劃實施評估工作的各個方面都作出了明確的要求。因此，建立完善的規(guī)劃實施評估監(jiān)督機(jī)制、踐行規(guī)劃實施評估監(jiān)督工作是法律法規(guī)賦予的職責(zé)。

1.3 保障規(guī)劃的戰(zhàn)略性和科學(xué)性

空間規(guī)劃要求科學(xué)預(yù)測、引導(dǎo)城市未來發(fā)展方向，具有很強(qiáng)的戰(zhàn)略性和綜合性，但由于政策環(huán)境、科學(xué)技術(shù)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等條件的制約，不可能做到絕對科學(xué)完美的藍(lán)圖式規(guī)劃。因此，通過開展規(guī)劃實施評估監(jiān)督工作可以定期評估空間規(guī)劃實施是否達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)和效果，及時發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實施過程中存在的問題，分析問題產(chǎn)生的原因，并針對不同的問題及時提出對策和改進(jìn)措施，確保規(guī)劃的戰(zhàn)略性和科學(xué)性。

1.4 保障規(guī)劃的有序?qū)嵤?/h3>

空間規(guī)劃確定的目標(biāo)是達(dá)成的共識，保障空間規(guī)劃的有序?qū)嵤┦侨懈骷壵筒块T共同的職責(zé)。開展空間規(guī)劃實施評估工作，可以協(xié)助各職能部門檢查自身落實規(guī)劃實施的效能情況，協(xié)調(diào)各部門在實施過程中達(dá)成一致意見，更好的提高空間規(guī)劃的可操作性，確?？臻g規(guī)劃的科學(xué)、協(xié)調(diào)、有序?qū)嵤?/p>

2 廈門市空間規(guī)劃評估監(jiān)督的工作基礎(chǔ)

廈門市規(guī)劃管理工作一直先行先試，在數(shù)據(jù)建設(shè)、平臺建設(shè)、成果管理、制度保障等方面都形成了一套完整有效的方法，為空間規(guī)劃的實施評估監(jiān)督奠定了堅實的基礎(chǔ)。

2.1 統(tǒng)一平臺

廈門市通過“多規(guī)合一”工作的縱深推進(jìn)，建立了全市統(tǒng)一，各部門共建、共享、共管的綜合信息系統(tǒng)，為全市進(jìn)行多規(guī)合一、建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系、實現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃、規(guī)劃統(tǒng)籌、監(jiān)測評估等具體工作提供了操作平臺。

1)統(tǒng)一操作平臺。

廈門市“多規(guī)合一”信息系統(tǒng)目前已建立集“現(xiàn)狀—規(guī)劃—實施—監(jiān)測評估—公眾參與”為一體的，管控規(guī)劃全生命周期的綜合信息系統(tǒng)。為各部門共同完成規(guī)劃實施評估監(jiān)督工作提供了基礎(chǔ)，是統(tǒng)一各類數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、信息互通、自檢規(guī)劃實施程度等具體工作的操作平臺。

2)提供公眾參與渠道。

廈門市“多規(guī)合一”信息系統(tǒng)通過與“i廈門”惠民服務(wù)平臺、微信公眾號、手機(jī)APP”等公眾平臺的互通，為公眾參與規(guī)劃編制與管理工作提供了渠道。

通過統(tǒng)一的平臺，市民可以對城市規(guī)劃編制與管理過程中的問題和疑問發(fā)表個人的意見和建議，對規(guī)劃的編制與實施過程進(jìn)行全面監(jiān)督；政府部門可以與公眾進(jìn)行多種方式的溝通交流、征集用戶去隱私化數(shù)據(jù)等，獲得對規(guī)劃決策有益的信息。

3)實現(xiàn)數(shù)據(jù)可視化。

規(guī)劃成果及各類指標(biāo)的抽象化、專業(yè)化信息，通過信息平臺可以實現(xiàn)可視化表達(dá)，運(yùn)用圖表等方式直觀反映城市發(fā)展方向和階段成果，為全市各階層“讀得懂、看得清、說得準(zhǔn)”城市規(guī)劃相關(guān)信息提供了技術(shù)支持。

2.2 摸清家底，建立現(xiàn)狀一張圖

自2006年以來，廈門市持續(xù)推進(jìn)現(xiàn)狀信息一張圖建設(shè)，梳理整合了全市人口、土地、建筑、社會經(jīng)濟(jì)、環(huán)境資源、手機(jī)信令、互聯(lián)網(wǎng)公開數(shù)據(jù)等多維度現(xiàn)狀要素，形成了多源、多尺度、多時態(tài)的全域數(shù)字化現(xiàn)狀一張圖。

2.3 統(tǒng)一目標(biāo)，建立多規(guī)合一一張圖

2014年以來，廈門市堅持統(tǒng)籌規(guī)劃目標(biāo)不動搖，統(tǒng)籌了全市各部門的空間規(guī)劃數(shù)據(jù)，包括發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保、海洋、林業(yè)、水利、交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等多部門的空間規(guī)劃數(shù)據(jù)，建立了協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、有序、清澈透底的多規(guī)合一一張圖。

2.4 完善制度，確保信息的及時性和準(zhǔn)確性

完善的制度建設(shè)是 “一張圖”信息及時性和準(zhǔn)確性的有力保障。廈門市結(jié)合一張圖建設(shè)工作同步推進(jìn)出臺了多層面一體化的多規(guī)管理制度體系，從統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、明確的責(zé)任分工，到現(xiàn)狀一張圖的匯聚更新、空間規(guī)劃的編前管理、批前審查、批后入庫實施辦法、一張圖數(shù)據(jù)的動態(tài)更新操作流程等內(nèi)容，都作出了詳細(xì)的規(guī)定。實現(xiàn)了平臺所有信息的動態(tài)更新，確保了一張圖的及時性和有效性。

2.5 量化目標(biāo)，確保目標(biāo)的可實施可評估

為了逐步實現(xiàn)城市發(fā)展目標(biāo)，促進(jìn)目標(biāo)的量化實施，廈門市國土空間規(guī)劃初步成果通過對城市發(fā)展速度、發(fā)展效率的模擬、評價和預(yù)測，對城市發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行了量化分解，建立了落實“承載力目標(biāo)、自然資源管理、空間剛性管控、綜合效率提升、生態(tài)環(huán)境提升、公共資源與設(shè)施保障”六大發(fā)展目標(biāo)的44項指標(biāo)體系。結(jié)合指標(biāo)體系的建立，明確了空間規(guī)劃的目標(biāo)要求、下位規(guī)劃對發(fā)展目標(biāo)的深化細(xì)化路徑，明晰各級政府和各部門分工，為規(guī)劃實施的評估監(jiān)督提供了抓手。

3 廈門市空間規(guī)劃評估監(jiān)督的內(nèi)容與方法

3.1 評估的內(nèi)容

空間規(guī)劃實施評估是一項綜合性很強(qiáng)的工作，本文在廈門市國土空間規(guī)劃改革經(jīng)驗基礎(chǔ)上，建議從以下兩個方面進(jìn)行評估：

1)評估各個層級的規(guī)劃成果是否有效傳導(dǎo)了空間規(guī)劃的目標(biāo)要求，嚴(yán)格把控資源環(huán)境、基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的底線和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方向；

2)評估規(guī)劃實施的結(jié)果與空間規(guī)劃目標(biāo)的一致程度，確?？臻g發(fā)展定位、目標(biāo)、格局的精準(zhǔn)落地。

3.2 評估的方法

采用定性評估與定量評估相結(jié)合的方法進(jìn)行空間規(guī)劃實施評估，整個評估過程，以信息化手段為支撐，實現(xiàn)了部門協(xié)同、全員參與，模塊運(yùn)算、全程聯(lián)動的智能化模式，評估要素主要包括以下三個部分，見圖1。

4 廈門市空間規(guī)劃評估監(jiān)督的實踐

4.1 定性評估

1)年度統(tǒng)計報告。

通過年度統(tǒng)計報告形式，收集整理全國甚至全世界的各類權(quán)威評估機(jī)構(gòu)對廈門市城市發(fā)展的評價結(jié)論，比對空間規(guī)劃明確的目標(biāo)、指標(biāo)，評價空間規(guī)劃目標(biāo)的實施情況。

2)公眾滿意度調(diào)查。

運(yùn)用多規(guī)合一公眾參與平臺，采用線上與線下調(diào)查相結(jié)合的方式，來調(diào)查公眾對空間規(guī)劃實施情況的評價和滿意程度：

a.由專人負(fù)責(zé)收集、匯總公眾通過平臺對城市發(fā)展目標(biāo)及方向的滿意程度的相關(guān)信息，包括空間規(guī)劃的空間組織、城市環(huán)境狀況、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)水平等，得出公眾在日常生活過程中對空間規(guī)劃實施的滿意程度；

b.通過定期發(fā)布線上線下公眾滿意度調(diào)查問卷的方式對公眾滿意度進(jìn)行集中調(diào)查，得出公眾滿意度數(shù)據(jù)。

4.2 定量評估

針對各類空間規(guī)劃指標(biāo)內(nèi)容，梳理出相應(yīng)的統(tǒng)計分析方法，運(yùn)用信息化技術(shù)手段，制定相應(yīng)的數(shù)理模型，并將各類計算模型嵌入平臺。實現(xiàn)各責(zé)任部門統(tǒng)一界面報送各類數(shù)據(jù)和信息，后臺按照制定的規(guī)則進(jìn)行自動分析和檢測，帶動前端展示界面進(jìn)行聯(lián)動展示，最終實現(xiàn)各類指標(biāo)的自動采集、分析運(yùn)算和結(jié)論展示。

4.2.1統(tǒng)計指標(biāo)評估示例

以責(zé)任部門定期報送的統(tǒng)計數(shù)據(jù)或統(tǒng)計年鑒公布的數(shù)據(jù)為依據(jù)，對國民生產(chǎn)總值、人口規(guī)模、人類發(fā)展指數(shù)、城鄉(xiāng)居民人均可支配收入等各類統(tǒng)計指標(biāo)與規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行比對，得出現(xiàn)狀實施情況與發(fā)展目標(biāo)的差距，來評估規(guī)劃實施的效果。再對數(shù)據(jù)進(jìn)行逐層分解，找出結(jié)論產(chǎn)生的原因或影響因素，從而找準(zhǔn)下一步實施調(diào)整的著力點(diǎn)，為空間規(guī)劃引導(dǎo)城市發(fā)展提供決策依據(jù)。

4.2.2空間指標(biāo)評估示例

1)空間規(guī)劃階段。

根據(jù)空間規(guī)劃各類管控要求，建立完整的空間信息檢測模型，通過信息技術(shù)自動讀取各類下位規(guī)劃成果對應(yīng)的管控要素，進(jìn)行空間統(tǒng)計分析，得出各層級規(guī)劃對空間規(guī)劃管控要素傳導(dǎo)效果的結(jié)論，從而評估空間規(guī)劃對下位規(guī)劃的引領(lǐng)效果。

2)規(guī)劃實施階段。

根據(jù)空間規(guī)劃的指標(biāo)要求，以現(xiàn)狀一張圖為依據(jù)，通過自定義的數(shù)據(jù)分析模型，從現(xiàn)狀空間數(shù)據(jù)中讀取涉及空間的各類指標(biāo)的影響因子，得出現(xiàn)狀實施結(jié)果與規(guī)劃目標(biāo)值之間的關(guān)系。例如公共服務(wù)設(shè)施空間覆蓋率、用地實施匹配度等。

4.3 大數(shù)據(jù)輔助分析示例

隨著時代的發(fā)展，影響空間規(guī)劃實施問題變得越來越復(fù)雜，許多有關(guān)城市等級、區(qū)域聯(lián)系度、城市空間結(jié)構(gòu)等問題很難通過傳統(tǒng)數(shù)據(jù)實現(xiàn)“一年一體檢、五年一評估”。于是越來越多的大數(shù)據(jù)被廣泛的用于空間規(guī)劃的實施評估工作中，用于彌補(bǔ)傳統(tǒng)數(shù)據(jù)的不足，輔助分析空間規(guī)劃實施效果，對資源環(huán)境承載力提出預(yù)警，為空間規(guī)劃實施決策提供數(shù)據(jù)支持。

例如，手機(jī)信令數(shù)據(jù)近年來被廣泛的應(yīng)用于城市空間結(jié)構(gòu)問題。因為其屬于大規(guī)模、被動式采樣的時空軌跡數(shù)據(jù)，體現(xiàn)了“人”的時空行為特征，能有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)數(shù)據(jù)不支持的城市功能聯(lián)系的測度問題。通過街道職住比(就業(yè)崗位數(shù)/就業(yè)居民數(shù))、獨(dú)立指數(shù)(區(qū)域內(nèi)居住并工作人數(shù)/到外部區(qū)工作的人數(shù))、通勤半徑等指標(biāo)可以判斷各街道間的居住、就業(yè)空間關(guān)系，從而判斷城市空間結(jié)構(gòu)的“自足”程度。為實現(xiàn)職住平衡的目標(biāo)提供數(shù)據(jù)支持，有效提高規(guī)劃的科學(xué)性。

5 結(jié)論與建議

廈門市空間規(guī)劃實施評估監(jiān)督在總結(jié)全國各類空間規(guī)劃實施評估經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合廈門市多規(guī)合一工作基礎(chǔ)，建立了一套全員參與、共建共管、智能輔助的全生命周期管控模式?？蓪崟r對空間規(guī)劃控制要素和指標(biāo)進(jìn)行評估監(jiān)督，對影響資源環(huán)境承載力的事項進(jìn)行預(yù)警，確?？臻g規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)與調(diào)控作用?？偨Y(jié)經(jīng)驗主要包括以下幾點(diǎn)：

1)建立統(tǒng)一的操作平臺；2)建設(shè)完善的城市建設(shè)和城市運(yùn)行數(shù)據(jù)一張圖；3)建設(shè)完善的多規(guī)合一一張圖；4)細(xì)化規(guī)劃目標(biāo)、劃定控制線、量化各類指標(biāo)；5)完善機(jī)制體制建設(shè)，保障工作常態(tài)推進(jìn)；6)運(yùn)用信息技術(shù)，實現(xiàn)評估智能化。