城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下貴州耕地保護(hù)效應(yīng)評(píng)價(jià)*

周 堅(jiān)

(貴州民族大學(xué)建筑工程學(xué)院，貴陽(yáng) 550025)

0 引言

城鎮(zhèn)化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路，推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的重要途徑[1-2]。1996—2012年我國(guó)城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率年均增長(zhǎng)1.5個(gè)百分點(diǎn)。然而，人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情， 1.2億hm2耕地紅線直接關(guān)系人民的基本生活、糧食安全和社會(huì)保障[3]。一方面城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使城鎮(zhèn)人口不斷增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)張、城鎮(zhèn)不斷向高層次發(fā)展，另一方面，城鎮(zhèn)化實(shí)施速度過(guò)快、方法不當(dāng)?shù)纫矌?lái)了許多問(wèn)題，尤其是對(duì)耕地資源造成了巨大的威脅，合理調(diào)整耕地保有量與基本農(nóng)田面積，適當(dāng)調(diào)整建設(shè)用地規(guī)模，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地資源可持續(xù)之間的矛盾，是當(dāng)前我國(guó)亟待解決的問(wèn)題之一[4-5]。

城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護(hù)之間的矛盾一直是國(guó)內(nèi)外研究的熱點(diǎn)領(lǐng)域。發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化進(jìn)程相對(duì)較早，因而對(duì)這一矛盾的研究起步較早[6]。早在20世紀(jì)60年代，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程占用大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地這一現(xiàn)象便引起了學(xué)者的重視，部分學(xué)者提出[7]，城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)威脅到糧食安全，造成了生態(tài)環(huán)境的破壞，如果繼續(xù)漠視城鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)土地的無(wú)序占有，將破壞土地市場(chǎng)秩序。這一觀點(diǎn)引起了各國(guó)對(duì)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重新思考，增大了對(duì)耕地的關(guān)注與保護(hù)力度。加拿大等國(guó)相繼推出土地管理法規(guī)、政策以對(duì)農(nóng)地實(shí)施合理保護(hù)[8]； 美國(guó)實(shí)施了土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度、土地開發(fā)權(quán)購(gòu)買制度等，通過(guò)實(shí)施對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行分等定級(jí)、調(diào)節(jié)稅收、立法等措施以保護(hù)農(nóng)用地[9]； 日本相繼制定了“農(nóng)業(yè)振興區(qū)域整備法”、“國(guó)土計(jì)劃法”，以限制農(nóng)業(yè)地非農(nóng)利用[10-11]； 英國(guó)嚴(yán)格按照城市農(nóng)村計(jì)劃法，以追求土地整體效益而非單純經(jīng)濟(jì)效益為核心，以確保農(nóng)業(yè)用地不無(wú)序流失的同時(shí)最大限度地發(fā)展城鎮(zhèn)化[12]?；谖覈?guó)人地矛盾尖銳的基本國(guó)情，諸多學(xué)者對(duì)于城鎮(zhèn)化發(fā)展將會(huì)對(duì)耕地可持續(xù)造成的影響十分關(guān)注[13]。部分學(xué)者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)當(dāng)以保障糧食安全為第一要?jiǎng)?wù)，嚴(yán)格實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡，嚴(yán)格控制城市規(guī)模過(guò)度外延[14]。黃廣字[15]、牛星[16]、吳群等[17]認(rèn)為城鎮(zhèn)化的發(fā)展侵占部分耕地是必然的，所以當(dāng)前的問(wèn)題是如何協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)之間的矛盾?；诖耍恼略诔擎?zhèn)化發(fā)展與耕地面積的相關(guān)性分析基礎(chǔ)上，通過(guò)建立耕地保護(hù)效應(yīng)指標(biāo)，并借助層次分析法和專家打分法確定指標(biāo)權(quán)重，分析城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)耕地保護(hù)效應(yīng)，從而提出相應(yīng)的耕地保護(hù)策略以緩解城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護(hù)的矛盾。

1 研究區(qū)域與方法

1.1 研究區(qū)概況

貴州省土地總面積1 761萬(wàn)hm2，下轄貴陽(yáng)、遵義、六盤水、安順、畢節(jié)、銅仁6個(gè)地級(jí)市及3個(gè)自治州，與四川、云南、湖南、廣西等4省及重慶直轄市相毗鄰，是我國(guó)西南部重要的交通樞紐。貴州省境內(nèi)山地和丘陵面積占土地總面積的92.5%，平原較少，截止2016年末，耕地面積453.018萬(wàn)hm2。為落實(shí)耕地保護(hù)主體責(zé)任， 2011年省市縣鄉(xiāng)新一輪土地總體規(guī)劃編修完成后，針對(duì)國(guó)家下達(dá)的耕地保護(hù)指標(biāo)，全省各級(jí)政府層層簽訂《耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書》，同年出臺(tái)《貴州省土地整治條例》，并先后制定了《貴州省土地開發(fā)整理工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》《貴州省高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《貴州省土地整治項(xiàng)目管理辦法》等相關(guān)土地保護(hù)制度規(guī)范，以加強(qiáng)對(duì)全省耕地實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。近年來(lái)貴州經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速， 2016年全省地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)1.177 673萬(wàn)億元，其中第一產(chǎn)業(yè)增加值1 846.19億元，較2015年增長(zhǎng)6個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)化率增幅居全國(guó)前列，常駐人口城鎮(zhèn)化率較2015年提高2.15個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到44.15%，正在逐步縮小與全國(guó)平均水平的差距。據(jù)統(tǒng)計(jì)， 2015貴陽(yáng)市常住人口城鎮(zhèn)化率73.25%，遵義、六盤水、安順、黔南州城鎮(zhèn)化率處于40% ～50%之間，畢節(jié)、銅仁、黔西南州、黔東南州城鎮(zhèn)化率水平較低，不足40%。

1.2 指標(biāo)體系構(gòu)建

1.2.1 指標(biāo)選取

城鎮(zhèn)化對(duì)耕地保護(hù)效應(yīng)表現(xiàn)在多方面，是一個(gè)內(nèi)含豐富的多層次系統(tǒng)。首先，確定指標(biāo)選取以“可持續(xù)發(fā)展”為原則。其次，指標(biāo)選取應(yīng)具有科學(xué)性、典型性、可操作性及系統(tǒng)性[18]。第三，應(yīng)基于貴州省的實(shí)際情況以便于資料收集與研究。通過(guò)對(duì)貴州省歷年統(tǒng)計(jì)年鑒，以及省國(guó)土廳、省農(nóng)委等各部門統(tǒng)計(jì)資料，進(jìn)行具體分析，找出城鎮(zhèn)化對(duì)耕地保護(hù)效應(yīng)評(píng)價(jià)的指標(biāo)，主要體現(xiàn)在耕地規(guī)模、耕地集約及耕地質(zhì)量3方面。

(1)耕地規(guī)模：耕地規(guī)模化是保護(hù)耕地的有效手段和重要途徑，是耕地有效利用的重要表征。城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，將吸引大量的鄉(xiāng)村人口進(jìn)入城市，轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口，從而減少農(nóng)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量，但反之也利于耕地的統(tǒng)一管理，有利于進(jìn)行較大范圍分工、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、機(jī)械化和專業(yè)化發(fā)展。該文選取耕地面積、耕地斑塊數(shù)量及耕地斑塊密度表征耕地規(guī)模。

(2)耕地集約：城鎮(zhèn)化發(fā)展并非都是使耕地使用效率或質(zhì)量下降，相反有可能刺激對(duì)于土地的合理化使用，即可選擇科學(xué)的土地利用模式和城市發(fā)展道路，走盤活存量土地、集約利用土地的路徑，促使城鎮(zhèn)發(fā)展和耕地保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。通過(guò)查閱相關(guān)文獻(xiàn)及結(jié)合貴州省實(shí)際，該文選取耕地復(fù)種指數(shù)、耕地化肥施用量及耕地種植業(yè)產(chǎn)值表征耕地集約程度。

(3)耕地質(zhì)量：耕地質(zhì)量是評(píng)價(jià)城鎮(zhèn)化對(duì)耕地保護(hù)效應(yīng)的重要因素。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，工業(yè)廢料無(wú)序排放是對(duì)耕地質(zhì)量的主要污染來(lái)源。該文選取土壤狀況、理化性狀及土壤管理等表征耕地質(zhì)量。

1.2.2 確定權(quán)重

該文采用層次分析法(AHP)建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將研究對(duì)象分為3層，目標(biāo)層、系統(tǒng)層、指標(biāo)層，用現(xiàn)代綜合評(píng)價(jià)軟件(MCE)計(jì)算權(quán)重。層次分析法可以將多目標(biāo)、多因素的較為復(fù)雜的分析對(duì)象結(jié)構(gòu)化、層次化，逐層建立指標(biāo)體系，把主觀認(rèn)知同客觀數(shù)學(xué)處理相結(jié)合定權(quán)，從而對(duì)研究對(duì)象進(jìn)行定性與定量的判斷。同時(shí)結(jié)合專家調(diào)查法(Delphi Method)進(jìn)行評(píng)價(jià)打分，專家調(diào)查法首先根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象的具體要求選定若干個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，再根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)制訂出評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)專家憑借自己的經(jīng)驗(yàn)按此評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)給出各指標(biāo)的評(píng)價(jià)分值，然后對(duì)其進(jìn)行結(jié)集。該文聘請(qǐng)貴州省10名資深專家獨(dú)立給“判斷矩陣”打分，計(jì)算出權(quán)重W，具體計(jì)算結(jié)果見(jiàn)表1； 然后再制作城鎮(zhèn)化對(duì)耕地保護(hù)效應(yīng)評(píng)價(jià)調(diào)查表格，表格評(píng)價(jià)內(nèi)容包括之前指標(biāo)體系的各層指標(biāo)，評(píng)價(jià)等級(jí)分為四等，針對(duì)每一項(xiàng)指標(biāo)制定較為詳細(xì)的參考評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，便于專家打分，然后將每一位專家對(duì)某一指標(biāo)的打分累加求和得到V，見(jiàn)公式(1)再除以參評(píng)專家人數(shù)，得到該指標(biāo)的相對(duì)分?jǐn)?shù)P。根據(jù)公式(2)將P乘以其對(duì)應(yīng)權(quán)重W，就得到該指標(biāo)的評(píng)價(jià)得分，再將各項(xiàng)指標(biāo)的得分相加即得綜合評(píng)價(jià)結(jié)果，具體結(jié)果見(jiàn)表2。

(1)

(2)

式(1)、(2)中，V為評(píng)價(jià)對(duì)象總分值；Pi是第i項(xiàng)指標(biāo)得分值；M為綜合評(píng)價(jià)結(jié)果；n為打分人數(shù)；m為指標(biāo)項(xiàng)數(shù)。

表1 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

目標(biāo)層系統(tǒng)層權(quán)重指標(biāo)層權(quán)重城鎮(zhèn)化對(duì)耕地保護(hù)效應(yīng)評(píng)價(jià)耕地規(guī)模0.241 1耕地面積0.146 0耕地斑塊數(shù)量0.038 1耕地斑塊密度0.057 0耕地集約0.418 7耕地復(fù)種指數(shù)0.128 2耕地化肥施用量0.114 3耕地種植業(yè)產(chǎn)值0.176 2耕地質(zhì)量0.340 2土壤狀況0.089 7理化性狀0.096 8土壤管理0.153 7

圖1 2005—2016年貴州省城鎮(zhèn)化耕地面積變化關(guān)系

2 結(jié)果與分析

2.1 城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)關(guān)系

由于我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平受到政策制度、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多方面的影響，且不同區(qū)域主導(dǎo)因素有所不同。根據(jù)貴州省城鎮(zhèn)化發(fā)展特點(diǎn)，該文以城鎮(zhèn)化率表征貴州省城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。2005—2016年是貴州省城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)典型時(shí)期，這一時(shí)間段貴州省城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，鄉(xiāng)村人口大量外流，與此同時(shí)，也造成土地資源粗放利用現(xiàn)象，并已經(jīng)威脅到農(nóng)用耕地。該文通過(guò)對(duì)貴州省2005—2016年的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，對(duì)城鎮(zhèn)化率與耕地面積之間的變化關(guān)系進(jìn)行了分析。根據(jù)圖1所示， 2005—2016年貴州省城鎮(zhèn)化率呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢(shì)，由2005年的26.90%上升至2016年的44.15%。其中2005—2009年緩慢上升， 2009—2010年呈現(xiàn)急劇上升態(tài)勢(shì)， 2010—2014年上升速度減緩， 2014年之后上升速率加快。2009年由于第二次全國(guó)土地調(diào)查采用了更先進(jìn)、精度更高的技術(shù)，因此耕地面積較2008年有較大變化，這只是測(cè)量方式的改變?cè)斐傻臄?shù)據(jù)變更，但是并不代表耕地增加。從貴州省2005—2016年耕地面積變化態(tài)勢(shì)來(lái)看，以2005—2008年、2009—2016年兩段分析，總體表現(xiàn)出不斷下降的趨勢(shì)，由2009年的456.25萬(wàn)hm2下降至2016年453.01萬(wàn)hm2，雖然降速緩慢，但是逐年都在遞減與城鎮(zhèn)化率變化方向相反。從圖1可以看出，貴州省城鎮(zhèn)化率的增長(zhǎng)與耕地面積的下降存在相關(guān)性，說(shuō)明耕地變化與城鎮(zhèn)化過(guò)程息息相關(guān)，城鎮(zhèn)化導(dǎo)致了貴州省耕地面積的逐年遞減。

2.2 城鎮(zhèn)化對(duì)耕地保護(hù)效應(yīng)評(píng)價(jià)

表2 2005—2016年貴州省城鎮(zhèn)化對(duì)耕地保護(hù)效應(yīng)評(píng)價(jià)

年份耕地規(guī)模耕地集約耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)結(jié)果20051.2062.0941.8145.11420061.3662.5121.9285.80620071.4192.3732.0415.83320081.4472.5122.1546.11320091.5272.6522.2006.379 20101.5592.7082.2686.53520111.6072.7912.3396.73720121.6582.8792.3526.88920131.6672.9312.3816.97920141.6883.0702.4957.25320151.7683.2102.5407.51820161.8493.349 2.6087.806

通過(guò)對(duì)貴州省城鎮(zhèn)化率及耕地面積變化的分析，以及層次分析法、專家調(diào)查法的評(píng)價(jià)結(jié)果，城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)具有相關(guān)性，具體如表2。由表2可以看出， 2005—2016年貴州省耕地規(guī)模呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢(shì)； 耕地集約程度、耕地質(zhì)量與耕地規(guī)模變化趨勢(shì)具有一致性，均表現(xiàn)出不斷上升的趨勢(shì)，整體評(píng)價(jià)結(jié)果也表現(xiàn)為波動(dòng)上升。從耕地規(guī)模、耕地集約及耕地質(zhì)量3方面分析貴州省城鎮(zhèn)化對(duì)耕地保護(hù)效應(yīng)，其中耕地集約程度對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果影響較大，耕地規(guī)模及耕地質(zhì)量影響較小。貴州省城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)耕地保護(hù)效應(yīng)呈現(xiàn)正面效應(yīng)，起到推進(jìn)耕地規(guī)模利用的作用，同時(shí)對(duì)耕地集約化和耕地質(zhì)量也有一定的正面作用，可見(jiàn)在耕地面積逐年遞減的形勢(shì)下，貴州省政府不斷制定相關(guān)政策促進(jìn)耕地合理化使用，并且不斷采用技術(shù)和科學(xué)的管理提高耕地質(zhì)量。

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

該文基于2005—2016年貴州省城鎮(zhèn)化及耕地面積變化確定相關(guān)性，并分析城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)耕地規(guī)模、集約度以及質(zhì)量的效應(yīng)的影響，在此基礎(chǔ)上針對(duì)分析結(jié)果提出建設(shè)性建議，主要結(jié)論如下。

(1)2005—2016年貴州省城鎮(zhèn)化率不斷上升，耕地面積逐年遞減，受建設(shè)用地面積不斷擴(kuò)張、城市土地粗放利用等因素導(dǎo)致貴州省城鎮(zhèn)化率與耕地面積呈反向發(fā)展。

(2)貴州省城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)耕地保護(hù)效應(yīng)呈現(xiàn)正面效應(yīng)，其中，對(duì)耕地集約化的效應(yīng)影響顯著，同時(shí)對(duì)耕地規(guī)模、耕地質(zhì)量也有一定的正面作用，耕地集約程度、耕地質(zhì)量與耕地規(guī)模變化趨勢(shì)具有一致性，均表現(xiàn)出不斷上升的趨勢(shì)。

3.2 建議

貴州省城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)耕地保護(hù)有一定的影響作用，為了解決貴州省城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護(hù)之間的矛盾，緩解城市發(fā)展與糧食安全問(wèn)題，該文針對(duì)分析結(jié)果提出以下建議。

(1)落實(shí)土地利用總體規(guī)劃，建立耕地保護(hù)預(yù)警系統(tǒng)，確定貴州省耕地保護(hù)紅線。貴州省礦產(chǎn)資源豐富，但在開采各類礦產(chǎn)時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行，確保在不侵占良田，不破壞耕地質(zhì)量的前提下進(jìn)行，同時(shí)，貴州省應(yīng)該建立耕地檢測(cè)保護(hù)系統(tǒng)，隨時(shí)檢測(cè)耕地?cái)?shù)量。

(2)通過(guò)貴州省城鎮(zhèn)化對(duì)耕地保護(hù)效應(yīng)研究，可知貴州省城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)其耕地質(zhì)量效應(yīng)評(píng)價(jià)不高，因此，應(yīng)該繼續(xù)大力提高貴州省耕地質(zhì)量。城鎮(zhèn)化發(fā)展是國(guó)家既定方針，如何在城鎮(zhèn)化發(fā)展和耕地保護(hù)中尋找平衡，耕地的集約化程度和耕地質(zhì)量就是重中之重，貴州省土壤質(zhì)量原本較差，土層低、水利條件好的耕地所占比重不高，因此，應(yīng)該通過(guò)合理輪作、種草肥田、調(diào)整農(nóng)、林、牧用地的比例等措施以進(jìn)一步提高貴州省耕地質(zhì)量。

(3)大力宣傳耕地保護(hù)政策，推廣提高耕地質(zhì)量技術(shù)，貴州省是一個(gè)多民族聚居的省份，各民族的耕地保護(hù)意識(shí)不盡相同，因此，應(yīng)提高全民耕地保護(hù)意識(shí)，提高公眾參與度。眾所周知，耕地保護(hù)的目標(biāo)是合理有效利用耕地，而貴州省農(nóng)民是其耕地利用的主體，因此，為了提高農(nóng)民主體耕地保護(hù)重要性的意識(shí)，必須提高公眾參與度。

該文是在分析貴州省城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)相關(guān)性基礎(chǔ)上，研究城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)耕地保護(hù)的效應(yīng)，通過(guò)定性與定量的分析，能夠很好地反映城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地之間的關(guān)系，且在此基礎(chǔ)上提出合理化建議，是一次有意義的嘗試，但該文并未從正向效應(yīng)和負(fù)向效應(yīng)兩方面具體分析，這是該文的一大缺陷，因此，接下來(lái)的研究要著力深入正負(fù)兩方面效應(yīng)的研究。