PPP模式下養(yǎng)老項(xiàng)目的風(fēng)險分擔(dān)研究

郝亞琳

摘要：風(fēng)險分擔(dān)是PPP模式下養(yǎng)老項(xiàng)目取得成功的關(guān)鍵性因素。首先對PPP模式下養(yǎng)老項(xiàng)目風(fēng)險分擔(dān)的理論進(jìn)行了闡述，然后從宏觀、中觀、微觀三個方面將PPP養(yǎng)老項(xiàng)目的風(fēng)險進(jìn)行了識別，最后分析了風(fēng)險分擔(dān)的方式。

關(guān)鍵詞：PPP;養(yǎng)老項(xiàng)目;風(fēng)險分擔(dān)

中圖分類號：F27文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2019.08.027

1引言

當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化快速發(fā)展階段。預(yù)計到2020年，我國60歲以上老齡人口將達(dá)到2.55億人左右，約占總?cè)丝诘?7.8%，老齡人口呈現(xiàn)出數(shù)量大、發(fā)展快、高齡化、空巢化等特點(diǎn)。老齡化程度的加重，使我國養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，但是我國的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展卻面臨著供不應(yīng)求和服務(wù)質(zhì)量較低等諸多問題。為此，國家出臺政策積極鼓勵民間資本通過PPP模式參與養(yǎng)老項(xiàng)目的建設(shè)和管理，將政府資源與社會的力量結(jié)合起來，取長補(bǔ)短，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率和效益。將PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老項(xiàng)目的建設(shè)，有望解決其在發(fā)展中面臨的問題，符合國家發(fā)展以及應(yīng)對人口老齡化的趨勢和規(guī)律。但由于養(yǎng)老項(xiàng)目情況復(fù)雜、項(xiàng)目周期長、投資大、收費(fèi)機(jī)制復(fù)雜、利潤空間有限、參與主體多等諸多因素使得PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老項(xiàng)目的建設(shè)過程中風(fēng)險較一般項(xiàng)目要大，且風(fēng)險因素錯綜復(fù)雜。因此，對項(xiàng)目進(jìn)行充分識別并實(shí)現(xiàn)風(fēng)險的合理分擔(dān)成為項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵所在。

2PPP養(yǎng)老項(xiàng)目風(fēng)險分擔(dān)理論

2.1風(fēng)險分擔(dān)的概念

風(fēng)險分擔(dān)是PPP項(xiàng)目的核心內(nèi)容之一，它是將可能會導(dǎo)致PPP項(xiàng)目損失或收益有關(guān)的各種不確定因素在項(xiàng)目參與者之間進(jìn)行劃分，將項(xiàng)目風(fēng)險和對應(yīng)的回報進(jìn)行匹配。合理的風(fēng)險分擔(dān)可以使PPP項(xiàng)目更加地物有所值。

2.2PPP項(xiàng)目風(fēng)險分擔(dān)的主體

PPP（Public Private Partnership），即政府與社會資本合作，是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供中的一種運(yùn)作模式。其本質(zhì)是政府與社會資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，是在政府和社會資本之間建立的利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、協(xié)同管理的長期契約關(guān)系，是市場與政府協(xié)同合作的產(chǎn)品。PPP養(yǎng)老項(xiàng)目的建設(shè)思路通常是由政府部門和社會資本簽訂PPP合同，共同組建項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司承擔(dān)新建養(yǎng)老項(xiàng)目的投資建設(shè)和運(yùn)營管理，待特許經(jīng)營期滿后，項(xiàng)目公司終結(jié)并將養(yǎng)老項(xiàng)目資產(chǎn)及權(quán)力移交給政府。因此，項(xiàng)目風(fēng)險將在政府和社會資本雙方主體之間進(jìn)行分配，政府方和社會資本方是風(fēng)險承擔(dān)的兩大主體。

2.3PPP項(xiàng)目風(fēng)險分擔(dān)的原則

（1）風(fēng)險有效控制原則。風(fēng)險有效控制原則是最被廣泛接受和認(rèn)可的風(fēng)險分擔(dān)原則，它是指在風(fēng)險分擔(dān)過程中應(yīng)當(dāng)由對風(fēng)險最有控制能力和管理預(yù)防能力的一方承擔(dān)，或者由對風(fēng)險有很高承受能力和所消耗成本最小的一方承擔(dān)。某一方對某一種風(fēng)險最具有控制力，意味著其對該風(fēng)險最具預(yù)測和承擔(dān)的能力，通過風(fēng)險管理措施能夠有效降低風(fēng)險發(fā)生的概率和發(fā)生時的損失，保證了項(xiàng)目風(fēng)險控制成本的最小化，將風(fēng)險交由對其最有控制力的一方主體去承擔(dān)，可以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目最優(yōu)的風(fēng)險管理結(jié)果。

（2）風(fēng)險收益對等原則。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，社會資本方參與項(xiàng)目并承擔(dān)風(fēng)險的目的就是獲取收益，因此風(fēng)險分配時既要考慮社會資本方對承擔(dān)風(fēng)險所付出的成本和損失，又要尊重其獲得與承擔(dān)風(fēng)險相匹配的收益權(quán)利。該原則不僅可以體現(xiàn)公平的原則，而且可以在一定的程度上激勵社會資本方應(yīng)對風(fēng)險的積極性。

（3）風(fēng)險上限原則。項(xiàng)目的實(shí)施過程中，某些風(fēng)險可能會出現(xiàn)超出預(yù)期的變化或其帶來的損失遠(yuǎn)超預(yù)估值，當(dāng)出現(xiàn)這種情況時，不能由某一方單獨(dú)承擔(dān)無限大的風(fēng)險，否則會影響風(fēng)險承擔(dān)者后續(xù)工作的積極性。在PPP養(yǎng)老項(xiàng)目中，公共部門不可將損失過大的風(fēng)險完全轉(zhuǎn)移給社會資本方，而是要根據(jù)其財務(wù)實(shí)力、技術(shù)和管理能力等因素設(shè)定其風(fēng)險承擔(dān)上限，保證風(fēng)險分配結(jié)果處于其控制范圍之內(nèi)。否則，一旦讓其承擔(dān)超出控制能力的風(fēng)險，必然導(dǎo)致其提供養(yǎng)老設(shè)施或服務(wù)的效率降低和成本的增加，對項(xiàng)目的后續(xù)開展產(chǎn)生不良影響。

3PPP養(yǎng)老項(xiàng)目的風(fēng)險識別

風(fēng)險識別是風(fēng)險分擔(dān)的首要環(huán)節(jié)，只有對影響項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的潛在風(fēng)險因素進(jìn)行系統(tǒng)的識別，才能對風(fēng)險進(jìn)行合理的分配。本文參考學(xué)術(shù)界對PPP項(xiàng)目風(fēng)險類型的多種劃分方法，將PPP養(yǎng)老項(xiàng)目的風(fēng)險按照風(fēng)險特征分為宏觀風(fēng)險、中觀風(fēng)險和微觀風(fēng)險。

3.1宏觀風(fēng)險

宏觀風(fēng)險來自于項(xiàng)目外部環(huán)境，不以項(xiàng)目參與方行為而轉(zhuǎn)移，超出項(xiàng)目公司控制范圍之外的風(fēng)險。一般宏觀風(fēng)險分為以下幾類：

（1）政治風(fēng)險。國家或行業(yè)的政策調(diào)整、制度的變更、政府戰(zhàn)略規(guī)劃變化等都會引發(fā)政治風(fēng)險。目前，政府對民間資本參與養(yǎng)老項(xiàng)目給予了大力支持，營造了良好的政策環(huán)境。但在養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施過程中，國家及地方的相關(guān)PPP政策法規(guī)、養(yǎng)老規(guī)劃和行業(yè)規(guī)范等都可能會有所變動，對項(xiàng)目產(chǎn)生正面或負(fù)面的影響。另外，政府拒絕履行合同責(zé)任和義務(wù)，不合理的干預(yù)以及拖延項(xiàng)目審批程序等方也會引發(fā)風(fēng)險。

（2）經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。PPP養(yǎng)老項(xiàng)目在實(shí)施過程中，國家或地方的經(jīng)濟(jì)變動，如利率、通貨膨脹、消費(fèi)水平、融資市場環(huán)境、物價水平等都會對項(xiàng)目成本產(chǎn)生直接影響，從而影響項(xiàng)目收益。

（3）社會風(fēng)險。社會養(yǎng)老觀念、地區(qū)差異等對PPP養(yǎng)老項(xiàng)目的實(shí)施會產(chǎn)生不確定的風(fēng)險。所以，必須對項(xiàng)目所在地的社會環(huán)境做出準(zhǔn)確的評估和判斷，否則極易導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。

（4）法律風(fēng)險。PPP養(yǎng)老項(xiàng)目還處于初步發(fā)展階段，相關(guān)的法律法規(guī)還不健全，法律體系也不完善。目前存在很多無法可依的狀況，從而對項(xiàng)目的實(shí)施造成一定的風(fēng)險。

（5）不可抗力風(fēng)險。從我國的大環(huán)境來看，社會性質(zhì)的不可抗力（如罷工、暴亂、戰(zhàn)爭等）幾乎可以忽略。自然性質(zhì)的不可抗力可能會對項(xiàng)目的建設(shè)產(chǎn)生一定的風(fēng)險。

3.2中觀風(fēng)險

中觀風(fēng)險是項(xiàng)目自身的風(fēng)險，PPP養(yǎng)老項(xiàng)目的中觀風(fēng)險按照執(zhí)行階段劃分主要包含以下內(nèi)容。

3.2.1項(xiàng)目前期階段風(fēng)險

（1）項(xiàng)目決策風(fēng)險。該階段是決定PPP養(yǎng)老項(xiàng)目能否實(shí)施的決定性階段，項(xiàng)目建議書策劃、可行性研究等每一個環(huán)節(jié)都包含風(fēng)險因素。

（2）融資風(fēng)險。養(yǎng)老項(xiàng)目的建設(shè)需要耗費(fèi)大量的資金，獲得融資支持是必要的。實(shí)踐中由于無抵押、擔(dān)保難，以及融資期限長，難以獲得資金方青睞。另外，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，政府的財政撥款也可能會由于各種原因不能及時到位。

（3）設(shè)計風(fēng)險。設(shè)計人員素質(zhì)不高、設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)錯誤、設(shè)計成果不符合老齡化設(shè)計要求等都會為后期養(yǎng)老項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營埋下隱患。

3.2.2項(xiàng)目建設(shè)階段風(fēng)險

PPP養(yǎng)老項(xiàng)目在該階段的風(fēng)險與普通項(xiàng)目的風(fēng)險類似。主要包括質(zhì)量風(fēng)險、進(jìn)度風(fēng)險、建設(shè)成本超支風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、供應(yīng)與采購風(fēng)險、天氣條件風(fēng)險、地質(zhì)條件風(fēng)險、建設(shè)單位建筑水平與技術(shù)能力風(fēng)險等。

3.2.3項(xiàng)目運(yùn)營階段風(fēng)險

PPP養(yǎng)老項(xiàng)目中持續(xù)時間最長的便是運(yùn)營階段，因而在該階段出現(xiàn)風(fēng)險的概率很高，影響也更持久。主要的風(fēng)險包括：財務(wù)效益的不確定性風(fēng)險;管理不善造成的服務(wù)水平低下、養(yǎng)老設(shè)施損壞、老年人事故等風(fēng)險;項(xiàng)目附近新建的其他類似項(xiàng)目對該項(xiàng)目帶來的商業(yè)競爭風(fēng)險等。

3.3微觀風(fēng)險

微觀風(fēng)險是項(xiàng)目的內(nèi)生風(fēng)險，主要是項(xiàng)目參與各方之間的合同關(guān)系發(fā)生變化所帶來的風(fēng)險。例如，私人資本的主要特征就是逐利性，而政府部門則追求社會效益，因此在PPP養(yǎng)老項(xiàng)目的實(shí)施過程中難免會有利益沖突，從而影響項(xiàng)目整體效益。

4PPP養(yǎng)老項(xiàng)目的風(fēng)險分擔(dān)方式

在PPP養(yǎng)老項(xiàng)目的實(shí)施過程中，項(xiàng)目風(fēng)險是客觀存在的。如果政府方承擔(dān)過多的風(fēng)險會使PPP項(xiàng)目失去意義;而社會資本方承擔(dān)不合理的風(fēng)險，則會導(dǎo)致其投資效益受損，從而抑制其參與PPP項(xiàng)目的積極性。因此，項(xiàng)目風(fēng)險在各參與方之間進(jìn)行合理的分擔(dān)，是項(xiàng)目順利實(shí)施的關(guān)鍵所在。風(fēng)險分擔(dān)主要有主體獨(dú)自承擔(dān)和共同承擔(dān)兩種方式。

4.1政府方獨(dú)自承擔(dān)的風(fēng)險

（1）宏觀風(fēng)險層面。政治風(fēng)險和法律風(fēng)險的根源來自于政府公共部門，所以政府方對此類風(fēng)險具有較強(qiáng)的預(yù)測和控制能力，而社會資本對此無能為力。按照風(fēng)險有效控制原則， PPP養(yǎng)老項(xiàng)目中的政策和法律風(fēng)險應(yīng)歸屬政府方承擔(dān)。社會風(fēng)險是由國家和項(xiàng)目所在地區(qū)的社會文化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展決定的，所以也應(yīng)由政府方承擔(dān)。

（2）中觀風(fēng)險層面。政府方對于決策失誤的風(fēng)險是能夠有效掌控的，另外，在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營過程中，項(xiàng)目附近新建的其他類似項(xiàng)目對該項(xiàng)目帶來的商業(yè)競爭風(fēng)險等也可以通過政府方的規(guī)劃和布局來減少風(fēng)險影響。

4.2社會資本方獨(dú)自承擔(dān)的風(fēng)險

（1）宏觀風(fēng)險層面。社會資本方對宏觀風(fēng)險可控的較少，但利率風(fēng)險應(yīng)由其獨(dú)立承擔(dān)。

（2）中觀風(fēng)險層面。社會資本方相較于政府方對項(xiàng)目具體實(shí)施階段的風(fēng)險管理更具有優(yōu)勢，其專業(yè)技術(shù)水平和豐富的管理經(jīng)驗(yàn)可以有效降低此類風(fēng)險。因此，PPP養(yǎng)老項(xiàng)目的設(shè)計、建設(shè)和運(yùn)營中的相關(guān)風(fēng)險可劃歸到社會資本方承擔(dān)。

4.3雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險

在PPP養(yǎng)老項(xiàng)目面臨的各種風(fēng)險中，有的風(fēng)險是各方共同失誤造成的、雙方都難以控制的或者風(fēng)險造成的損失超出獨(dú)自的風(fēng)險承擔(dān)能力。這些風(fēng)險不能簡單地劃分至某一方承擔(dān)，均需要公私雙方共同承擔(dān)。

（1）宏觀風(fēng)險層面。通貨膨脹風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險有雙方共同承擔(dān)。

（2）中觀風(fēng)險層面。融資過程中，政府的財政撥款不能及時到位的風(fēng)險由政府方承擔(dān);融資方案不完善、成本過高、融資困難、融資失敗等風(fēng)險應(yīng)由社會資本方承擔(dān)。

（3）微觀風(fēng)險層面。在雙方的合作過程中，由于溝通不暢或權(quán)責(zé)利劃分不合理引發(fā)的權(quán)利糾紛、項(xiàng)目失敗等風(fēng)險事件，應(yīng)由雙方共同承擔(dān)。

5結(jié)語

在養(yǎng)老項(xiàng)目中引入PPP模式是推動我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)規(guī)范化發(fā)展的重要舉措，可以發(fā)揮政府和社會資本雙方的優(yōu)勢，有效解決我國老齡化所面臨的養(yǎng)老問題。但是PPP模式在養(yǎng)老領(lǐng)域的發(fā)展還處于起步階段，對于風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的研究尚需更深入的探索。

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