大數(shù)據(jù)時(shí)代服務(wù)型政府建設(shè)研究

王立軍

摘? ?要： 近年來，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，公共事物治理迎來新的機(jī)遇。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記提出了構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型政府。大數(shù)據(jù)的運(yùn)用為人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)提供了機(jī)遇。但是政府在運(yùn)用大數(shù)據(jù)構(gòu)建服務(wù)型政府的同時(shí)，面臨數(shù)據(jù)管理、倫理和法治的困境。要實(shí)現(xiàn)人民滿意的服務(wù)型政府的建設(shè)，必須加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理創(chuàng)新，推動大數(shù)據(jù)相關(guān)法律的建設(shè)，推進(jìn)大數(shù)據(jù)在服務(wù)型政府建設(shè)中的制度創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞： 大數(shù)據(jù); 服務(wù)型政府; 創(chuàng)造服務(wù)

中圖分類號： D630? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.01.003

文章編號： 1673-9973（2019）01-0017-06

一、大數(shù)據(jù)開啟服務(wù)型政府建設(shè)的新時(shí)代

隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)對于各領(lǐng)域的重要性越來越突出。因?yàn)閿?shù)據(jù)正在改變?nèi)藗兊恼J(rèn)識論和方法論。近年來，隨著信息與通信技術(shù)的發(fā)展，信息呈現(xiàn)爆炸式增長，人類社會進(jìn)入“信息爆炸時(shí)代”。面臨如此巨大和海量的數(shù)據(jù)，人類積極思考，探索數(shù)據(jù)背后的真相，挖掘數(shù)據(jù)對于人類社會具有的積極意義。從2008年9月《Nature》出版“Big Data”專刊開始，大數(shù)據(jù)成為政府、學(xué)術(shù)界等多領(lǐng)域關(guān)注的焦點(diǎn)。比如2011年《Science》出版的?？癉ealing With Data”和麥肯錫公司發(fā)布的報(bào)告“Big Data：The next frontier for innovation，competition，and productivity”，2012年達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇上發(fā)布的報(bào)告“Big data，big impact：New possibilities for international development”等。[1] 從國內(nèi)外研究的現(xiàn)狀來看，大數(shù)據(jù)分析和挖掘的成果廣泛運(yùn)用到政府治理、生物醫(yī)藥、金融等領(lǐng)域，試圖探索該領(lǐng)域的創(chuàng)新，能夠更好地提供服務(wù)，創(chuàng)造更多的財(cái)富。正如管理咨詢公司麥肯錫稱：“數(shù)據(jù)已經(jīng)滲透到當(dāng)今每一個(gè)行業(yè)和業(yè)務(wù)職能領(lǐng)域，成為重要的生產(chǎn)因素。人們對于大數(shù)據(jù)的挖掘和運(yùn)用，預(yù)示著新一波生產(chǎn)力增長和消費(fèi)盈余浪潮的到來。”[2]

何謂大數(shù)據(jù)？從現(xiàn)有的文獻(xiàn)分析來看，學(xué)術(shù)界還沒有形成共識。程學(xué)旗等人總結(jié)了學(xué)術(shù)界關(guān)于大數(shù)據(jù)的界定，分別從宏觀角度、信息產(chǎn)業(yè)角度和社會經(jīng)濟(jì)角度作了詳細(xì)介紹。胡健則從數(shù)據(jù)與統(tǒng)計(jì)、數(shù)據(jù)與決策和數(shù)據(jù)與技術(shù)能力等多方面對大數(shù)據(jù)進(jìn)行了介紹。[3] 總之，大數(shù)據(jù)不僅僅是數(shù)據(jù)，還是一種技術(shù)、能力和價(jià)值，更是一種有別于傳統(tǒng)認(rèn)識世界的方法和認(rèn)識論。在大數(shù)據(jù)看來，可以通過量化的方式認(rèn)識世界。那么大數(shù)據(jù)時(shí)代具有什么特征？金江軍認(rèn)為大數(shù)據(jù)特征可以用5V+1C來表述，即：Variety（差異性）、Volume（體量大）、Velocity（速度）、Vitality（時(shí)效性）、Visualization（可視化）和Complexity（復(fù)雜性）。[4]還有人將大數(shù)據(jù)的特征總結(jié)為5V，即體量大（Volume）、速度快（Velocity）、模態(tài)多（Variety）、難辨識（Veracity）和價(jià)值大密度低（Value）。[2]1889-1908總體來看，對于大數(shù)據(jù)特征的表述3V的認(rèn)知比較具有代表性，即：規(guī)模性（Volume）、多樣性（Variety）和高速性（Velocity）。[5] 總之，大數(shù)據(jù)的典型特征就是“大”、“快”和“多”。“大”即不僅僅指量，還指其外延更為廣泛。第一，從“量”上來講大數(shù)據(jù)呈現(xiàn)海量式的數(shù)據(jù)?，F(xiàn)在對數(shù)量的計(jì)算單位由TB向PB發(fā)展。據(jù)估計(jì)，人類生產(chǎn)的所有印刷材料的數(shù)據(jù)量是200PB（1PB=210TB），而歷史上全人類說過的所有的話的數(shù)據(jù)量大約是5EB（1EB=210PB）。當(dāng)前，典型個(gè)人計(jì)算機(jī)硬盤的容量為TB量級，而一些大企業(yè)的數(shù)據(jù)量已經(jīng)接近EB量級。[6] 第二，從“外延”來講，現(xiàn)代意義的“數(shù)據(jù)”外延更為廣泛。最早的數(shù)據(jù)來源測量，指“有根據(jù)的數(shù)字”。但是現(xiàn)代意義的數(shù)據(jù)包括了文本、音頻、視頻圖片等。[7]“快”即與傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)收集和處理模式相比較起來，大數(shù)據(jù)在收集和處理的速度都非常快。充分體現(xiàn)了即時(shí)性，這也是大數(shù)據(jù)的意義所在。“多”即種類多，與傳統(tǒng)“有根據(jù)的數(shù)字”的數(shù)據(jù)來比，大數(shù)據(jù)包括了文字、音頻、視頻和圖片等種類。

盡管學(xué)術(shù)界對于大數(shù)據(jù)的概念和特征表述都不一樣，但是不可否認(rèn)，大數(shù)據(jù)正在改變?nèi)藗冋J(rèn)識世界和改造世界的方法。大數(shù)據(jù)時(shí)代思維的變革表現(xiàn)在：“要全體不要抽樣、要混雜性不要絕對精確和要相關(guān)不要因果?！盵8] 思維的變革，意味改造世界的方法要實(shí)現(xiàn)變革，意味著政府治理公共事物治理的途徑和方法也會發(fā)生改變。正如劉紅等人指出：“大數(shù)據(jù)時(shí)代不論政府還是組織機(jī)構(gòu)，數(shù)據(jù)收集和數(shù)據(jù)分析已經(jīng)成為基層管理部門的基本要求，根據(jù)數(shù)據(jù)分析結(jié)果制定政策和法規(guī)，將社會管理從事后處罰轉(zhuǎn)向事前防備，在醫(yī)療健康、國土安全、智慧城市建設(shè)、防范和打擊恐怖活動社會治安、治理社會腐敗等方面發(fā)揮著重要作用?！盵9] 劉葉婷等人也指出：“大數(shù)據(jù)時(shí)代將會從根本上改革政府的組織模式和政府形態(tài)，進(jìn)而改變政府治理模式，影響整個(gè)政府存在的形態(tài)。從長遠(yuǎn)來看，大數(shù)據(jù)將會對政府治理范式、政府職能和政府自身管理等多個(gè)方面產(chǎn)生影響?！盵10] 所以，大數(shù)據(jù)時(shí)代更容易構(gòu)建一個(gè)開放、透明、智慧、互聯(lián)和整體的政府治理模式，[4] 使政府組織結(jié)構(gòu)更趨于扁平化，揚(yáng)棄傳統(tǒng)的官僚制，[3] 政府供給的服務(wù)更加精準(zhǔn)，決策更具有可預(yù)見性。大數(shù)據(jù)時(shí)代帶來的公共治理的變革，直接開啟了服務(wù)型政府建設(shè)的新時(shí)代。

二、大數(shù)據(jù)時(shí)代服務(wù)型政府建設(shè)的機(jī)遇

服務(wù)型政府建設(shè)在中國的研究有十幾年的歷史，學(xué)術(shù)界取得了非常豐富的研究成果。通過CNKI以服務(wù)型政府作為主題進(jìn)行精確檢索，一共檢索13062篇文獻(xiàn)，其中關(guān)于服務(wù)型政府建設(shè)的共1215篇文獻(xiàn)。學(xué)術(shù)界基本圍繞服務(wù)型政府建設(shè)的原因、理論基礎(chǔ)、內(nèi)涵以及建設(shè)路徑進(jìn)行了分析和探討。對于服務(wù)型政府建設(shè)的具體措施，姜曉萍進(jìn)行了總結(jié)，認(rèn)為學(xué)術(shù)界主要從政府職能轉(zhuǎn)變、行政管理體制改革推、創(chuàng)新政府運(yùn)行機(jī)制、完善公共服務(wù)體系和建立公共財(cái)政體制等方面進(jìn)行了探討。[11] 由此可以看出學(xué)術(shù)界主要圍繞“政府建設(shè)”來尋求服務(wù)型政府的建設(shè)，在服務(wù)型政府建設(shè)中沒有“創(chuàng)造顧客”，[12]是服務(wù)型政府建設(shè)的一種缺憾。尤其是黨的十九大報(bào)告提出了要建設(shè)“人民滿意的服務(wù)型政府”，更是對過去服務(wù)型政府建設(shè)存在的不足回應(yīng)。大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨，為服務(wù)型政府建設(shè)提供新機(jī)遇。

（一）大數(shù)據(jù)有利于服務(wù)型政府建設(shè)理念的重塑

服務(wù)型政府就是為人民服務(wù)的政府，體現(xiàn)了三層意思：首先服務(wù)是一種基本理念和價(jià)值追求;其次政府不是管理者或者統(tǒng)治者，而是服務(wù)者;最后提供公共服務(wù)是政府存在和運(yùn)行的依據(jù)。[13] 從這里可以看出“服務(wù)”是服務(wù)型政府的價(jià)值追求。但是從我國服務(wù)型政府建設(shè)的歷程來看，服務(wù)型政府的價(jià)值理念沒有得到真正的實(shí)現(xiàn)。所以，黨的十九大上習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型政府，賦予了服務(wù)型政府新的生命力，即服務(wù)型政府要強(qiáng)調(diào)公民參與和回應(yīng)性。意味著服務(wù)型政府的價(jià)值更加優(yōu)化，從“服務(wù)”變?yōu)椤叭嗣駶M意的服務(wù)”。而大數(shù)據(jù)時(shí)代，為重塑“人民滿意的服務(wù)”提供了發(fā)展機(jī)遇。因?yàn)檎軌蛲ㄟ^大量的數(shù)據(jù)，及時(shí)有效地分析公眾現(xiàn)在和未來的需要，積極制定合理的決策，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府“服務(wù)者”的角色，進(jìn)而推動服務(wù)型政府價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，大數(shù)據(jù)時(shí)代政府還可以積極通過數(shù)據(jù)平臺獲悉“人民滿意度”，進(jìn)而優(yōu)化政府決策，實(shí)現(xiàn)政府善治。

（二）政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，深挖信息，創(chuàng)造服務(wù)

創(chuàng)造服務(wù)是對傳統(tǒng)政府服務(wù)模式的回應(yīng)。不管是新公共管理的“顧客導(dǎo)向”理念，還是新公共服務(wù)的“公民導(dǎo)向”理念，都是回應(yīng)公民的當(dāng)下需求，無法有效預(yù)測公民未來需求。正如夏志強(qiáng)指出：“政府不僅應(yīng)當(dāng)回應(yīng)公眾當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)要求，更應(yīng)當(dāng)克服公民出于自利動機(jī)只關(guān)注眼前利益的局限和約束，高瞻遠(yuǎn)矚，立足于社會發(fā)展的長遠(yuǎn)要求，關(guān)注社會進(jìn)步的未來方向，去主動培育公民的新需求，或者將公民未來的、潛在的需求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的需求，將未來的顧客轉(zhuǎn)化成現(xiàn)在的顧客，在前瞻性的服務(wù)中引領(lǐng)社會發(fā)展，促進(jìn)社會進(jìn)步?！盵12] 所以創(chuàng)造服務(wù)就是指政府利用信息，進(jìn)行深度挖掘，發(fā)掘數(shù)據(jù)背后人的需求變化趨勢，從而立足公民當(dāng)下和未來需要提供公共服務(wù)。一般來講，政府所利用數(shù)據(jù)來自互聯(lián)網(wǎng)、公共權(quán)力（政府）運(yùn)行過程、企業(yè)以及公民個(gè)人。[3] 通過來自四方面的數(shù)據(jù)信息，深度挖掘，分析公民的行為，對公民未來公共服務(wù)的需求做出合理判斷，從而創(chuàng)造服務(wù)。比如：當(dāng)今中國城市停車是一個(gè)非常棘手的問題，影響停車需求的因素有社會、經(jīng)濟(jì)、交通、政策等。如果建立成規(guī)模、可共享的詳盡的出行數(shù)據(jù)、停車數(shù)據(jù)和土地使用數(shù)據(jù)?？梢酝ㄟ^數(shù)據(jù)的分析，然后判斷停車需求的變化，為公民停車提供更好的服務(wù)。①

（三）大數(shù)據(jù)時(shí)代可以優(yōu)化決策模式，使決策更加合理，推進(jìn)人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)

耶魯大學(xué)教授Esty指出：“‘?dāng)?shù)據(jù)驅(qū)動決策，將使政府更高效、開放和負(fù)責(zé)，更多地在事實(shí)基礎(chǔ)上做出判斷，而不是主觀判斷或者受利益集團(tuán)干擾進(jìn)行決策。”[14] 所以在大數(shù)據(jù)時(shí)代，要變革傳統(tǒng)決策模式，建立以“數(shù)據(jù)”為中心決策模式，使決策更加合理。政策的形成一般經(jīng)歷問題的確認(rèn)、議程設(shè)定、政策形成、政策合法化、政策執(zhí)行和政策評估。[15] 要制定合理的公共政策，必須保證政策起點(diǎn)是合理的，即“問題”如何被確認(rèn)。在民主體制中，不論個(gè)人或者群體提出何種問題，都可以被確認(rèn)為政策問題。但是，如果任何人都可以提出政策問題，那么意味政策的制定是無效的。所以只有問題上升為社會問題，演變?yōu)楣矄栴}，得到權(quán)力中心的關(guān)注，才能提上議程。而大數(shù)據(jù)時(shí)代政策問題的確認(rèn)并不需要這么復(fù)雜的過程，可以通過數(shù)據(jù)的分析，確認(rèn)什么問題是公眾關(guān)心的問題，從而制定相關(guān)政策。最為典型的是近年收入分配、房價(jià)等問題成為中國政策制定的重點(diǎn)內(nèi)容之一，主要得益于每年兩會的熱點(diǎn)大數(shù)據(jù)分析。所以制定政策過程中，通過大數(shù)據(jù)，有效保證更多公眾參與政策制定，擺脫傳統(tǒng)個(gè)別代替全面的做法。尤其是通過網(wǎng)絡(luò)征求意見等行為，都擴(kuò)大了公民參與公共政策制定的渠道。從而使政策議題得到更多的認(rèn)同，有效推進(jìn)“人民滿意的服務(wù)型政府”的構(gòu)建。在政策執(zhí)行和政策評估過程中，都可以通過大數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)督和回饋，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策制定的問題，從而修繕政策，使得政策的效果能最大化體現(xiàn)，從而促進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。

（四）推進(jìn)行政體制改革，簡政放權(quán)，整合職能部門，提高政府效能

科學(xué)劃分各級政府的公共服務(wù)職責(zé)是建設(shè)服務(wù)型政府的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。政府職能的載體又是政府機(jī)構(gòu)。[16] 合理劃分政府職能，就需要優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。近年來，我國不斷嘗試大部制改革，立足推進(jìn)行政管理體制改革，但是仍然存在不少問題。而大數(shù)據(jù)時(shí)代來臨，可以有效實(shí)現(xiàn)資源共享，打破中國傳統(tǒng)的“條塊”分割狀況，使部門、區(qū)域之間能夠有效實(shí)現(xiàn)合作，共同推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。正如國務(wù)院辦公廳發(fā)文所言：“依托互聯(lián)網(wǎng)+，促進(jìn)辦事部門公共服務(wù)相互銜接，變“群眾奔波”為“信息跑腿”，變“群眾來回跑”為“部門協(xié)同辦”，從源頭上避免各類“奇葩證明”、“循環(huán)證明”等現(xiàn)象，為群體提供更加人性化的服務(wù)?！盵17]

（五）揚(yáng)棄傳統(tǒng)官僚制，重塑現(xiàn)代官僚制，奠定服務(wù)型政府的官僚制理論

官僚制作為傳統(tǒng)公共行政的構(gòu)建的原則，隨著新公共管理運(yùn)動的興起，飽受批判。比如奧斯本的《摒棄官僚制》、巴澤雷的《突破官僚制》以及麥克斯懷特的《公共行政的合法性》等著作，都是對官僚制理論的批判。這些批判，認(rèn)為舊的官僚制理論不符合時(shí)代需要，應(yīng)該揚(yáng)棄，構(gòu)建新的官僚制理論。但是從公共行政學(xué)的發(fā)展來看，要完全拋棄或者摒棄官僚制理論是不可行的，只能迎合時(shí)代變化，不斷重塑官僚制理論。韋伯的官僚制理論強(qiáng)調(diào)等級制、分工、專業(yè)化、形成文書、按照制度執(zhí)行、行政和立法權(quán)分離等特征。但是不可否認(rèn)，圍繞官僚制的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)了組織效率的提升。但隨著時(shí)代的變遷，官僚制成為“低效”的代名詞。大數(shù)據(jù)的來臨，使得原有的分工、層級重新打破，立足資源共享，突破組織框架的限制，實(shí)現(xiàn)組織效率的提升，為官僚制的重塑提供新的現(xiàn)實(shí)選擇。

三、大數(shù)據(jù)時(shí)代服務(wù)型政府建設(shè)的困境

大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨，使政府治理之道發(fā)生變革，服務(wù)型政府建設(shè)順應(yīng)時(shí)代變化，在理念、決策、管理體制等方面都迎來新的機(jī)遇。但是機(jī)遇與困難并存，大數(shù)據(jù)作為新生事物，很多理論的發(fā)展還不完善，這也預(yù)示大數(shù)據(jù)時(shí)代服務(wù)型政府的建設(shè)面臨不少困境。

（一）服務(wù)型政府建設(shè)的數(shù)據(jù)管理面臨挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)時(shí)代的服務(wù)型政府建設(shè)是利用數(shù)據(jù)的挖掘、分析等活動，推進(jìn)行政體制改革、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、變革治理理念等活動建設(shè)服務(wù)型政府。但是圍繞數(shù)據(jù)進(jìn)行的挖掘、數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)分析以及數(shù)據(jù)可視化等活動，存在不同程度的挑戰(zhàn)。首先在海量的、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的數(shù)據(jù)里，如何及時(shí)獲取“有效數(shù)據(jù)”為服務(wù)型政府建設(shè)服務(wù)，是大數(shù)據(jù)時(shí)代服務(wù)型政府建設(shè)的困境。因?yàn)椤按髷?shù)據(jù)會是我們合理決策過程中的有力武器;倘若運(yùn)用不當(dāng)，它可能會變成權(quán)貴用來鎮(zhèn)壓民眾的工具，輕則傷害顧客和員工的利益，重則損害公民的人身安全。我們所冒的風(fēng)險(xiǎn)比想象中的還要大?！盵8]195但不幸的是，大數(shù)據(jù)面對海量數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，內(nèi)容龐雜，在數(shù)據(jù)分析過程中，挖掘的數(shù)據(jù)面臨“失真”和“異化”等危險(xiǎn)。[18] 失真或者異化的數(shù)據(jù)，并不能有效構(gòu)建服務(wù)型政府，反而把服務(wù)型政府的構(gòu)建推向危險(xiǎn)境地。其次即使確保數(shù)據(jù)的真實(shí)性和有效性，數(shù)據(jù)分析的處理仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。因?yàn)閿?shù)據(jù)的海量和結(jié)構(gòu)復(fù)雜，處理數(shù)據(jù)會采用不同的方式和計(jì)算方法，使得數(shù)據(jù)處理的方法不可能是統(tǒng)一的。導(dǎo)致了“面對充分的樣本量，內(nèi)在關(guān)聯(lián)關(guān)系密切而復(fù)雜，價(jià)值密度分布極不均衡，如何建立有效模型對大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和處理提出了挑戰(zhàn)。”[2] 沒有合理的模型進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，不能確保數(shù)據(jù)分析是否合理。對于服務(wù)型政府建設(shè)來講就無法合理評價(jià)公共服務(wù)質(zhì)量，意味服務(wù)型政府建設(shè)的合理決策無法有效利用大數(shù)據(jù)。同時(shí)，在海量數(shù)據(jù)中存在大量的偽相關(guān)，偽相關(guān)將導(dǎo)致錯(cuò)誤的統(tǒng)計(jì)推斷甚至誤導(dǎo)科學(xué)發(fā)現(xiàn)。[1] 直接導(dǎo)致政府提供公共服務(wù)出現(xiàn)偏差，無法實(shí)現(xiàn)公民對公共服務(wù)的滿足，影響服務(wù)型政府建設(shè)。最后，處理如此巨大的數(shù)據(jù)，需要耗費(fèi)的時(shí)間、能耗都非常巨大，要確保數(shù)據(jù)分析合理，必須對大數(shù)據(jù)系統(tǒng)運(yùn)行的軟件和硬件建設(shè)，提出新的挑戰(zhàn)。但是由于計(jì)算機(jī)存在硬件異構(gòu)性，①使得在數(shù)據(jù)處理過程中出現(xiàn)性能良好的服務(wù)器等待性能較差的服務(wù)器，不利于數(shù)據(jù)的分析和處理，有可能使數(shù)據(jù)滯后，導(dǎo)致決策出現(xiàn)差錯(cuò)，對于服務(wù)型政府建設(shè)來講是一個(gè)巨大隱憂。

（二）服務(wù)型政府建設(shè)的倫理挑戰(zhàn)

服務(wù)型政府建設(shè)的目的就是為了提供更好的公共服務(wù)，其實(shí)質(zhì)就是政府承擔(dān)公共責(zé)任，構(gòu)建美好社會，實(shí)現(xiàn)人的自由而全面的發(fā)展。而大數(shù)據(jù)的來臨，使得政府、公民以及其他社會組織都被“異化”，技術(shù)或者信息成為實(shí)現(xiàn)自由的障礙?！八^自由，如所周知，就是能夠按照自己的意志進(jìn)行的行為。但是，一個(gè)人的行為之所以能夠按照自己的意志進(jìn)行，顯然因?yàn)椴淮嬖诎凑兆约阂庵具M(jìn)行的障礙?！盵19] 大數(shù)據(jù)時(shí)代政府提供公共服務(wù)，需要依賴數(shù)據(jù)做出合理的制度安排。“依賴”成為政府自由實(shí)現(xiàn)的最大障礙。而要對數(shù)據(jù)進(jìn)行合理分析，必須依賴技術(shù)的進(jìn)步。在處理大數(shù)據(jù)的過程中，數(shù)據(jù)更新速度非?？欤瑳]有技術(shù)進(jìn)步作保證，就無法保證決策的合理性。進(jìn)而在構(gòu)建服務(wù)型政府的過程中，逐步依賴數(shù)據(jù)和技術(shù)，使得政府失去“自由”決策的能力。除此之外，政府過多依賴數(shù)據(jù)，存在侵犯民主的危險(xiǎn)。民主最原始的含義就是人民的統(tǒng)治。從人類歷史的演變來看，民主是通過制度安排實(shí)現(xiàn)的。制定制度保證人民有機(jī)會參與公共事務(wù)、監(jiān)督權(quán)力等事務(wù)。而大數(shù)據(jù)的來臨，拓展了公民參與公共事物的途徑。通過網(wǎng)絡(luò)途徑或者其他數(shù)據(jù)來源，都可以有效實(shí)現(xiàn)公民參與公共事物。但是對數(shù)據(jù)的挖掘、儲存、分析和解釋，都是技術(shù)精英的事情。技術(shù)精英有可能通過操控?cái)?shù)據(jù)，尤其在數(shù)據(jù)分析的過程中，可以加入自己的選擇，得出有利于自己的政策預(yù)測，進(jìn)而影響政府決策，實(shí)現(xiàn)自己的利益追求。比如臉書自2010年以來就開始鼓勵(lì)用戶參與投票，影響政治和政策的進(jìn)程。美國總統(tǒng)特朗普的當(dāng)選和俄羅斯門都與臉書有一定關(guān)系。[20] 所以，大數(shù)據(jù)可能存在技術(shù)精英利用數(shù)據(jù)進(jìn)而破壞民主的危機(jī)，對于服務(wù)型政府建設(shè)來講是一個(gè)很難超越的困境。

（三）服務(wù)型政府建設(shè)中依法執(zhí)政的挑戰(zhàn)

依法執(zhí)政就是要求政府治理公共事物過程中要根據(jù)法律規(guī)范作出行政行為。而大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息大量掌握在企業(yè)或者政府組織手中，就有可能存在侵犯公民隱私權(quán)的可能性。隱私權(quán)是法律賦予每個(gè)公民應(yīng)該被尊重的權(quán)利。但是政府要提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，確保公民的公共安全，勢必深挖公民基本信息。那么政府就有可能濫用權(quán)力，違背服務(wù)型政府建設(shè)的初衷。比如美國聯(lián)邦調(diào)查局局長路易斯弗里赫曾說，沒有幾個(gè)人會真的遭遇監(jiān)聽。但是事實(shí)上，1998年，美國共有1329次合法授權(quán)的電話竊聽，英國共有2031次電話或者郵件的攔截申請批準(zhǔn)。電話竊聽和私拆信件的事情，幾乎在世界上所有國家都發(fā)生過。在美國每年發(fā)行的《各國人權(quán)報(bào)告》中指出，超過70個(gè)國家中都存在著廣泛的非法、無管制的電話竊聽現(xiàn)象，實(shí)施竊聽的組織就包括了政府。[21] 從這些事實(shí)可以看出，政府存在主動侵犯公民隱私權(quán)的行為，這顯然違背了政府依法行政的要求。除此之外，政府在數(shù)據(jù)挖掘、分析過程中，暴露了公民的行為、偏好以及個(gè)人基本信息。[22] 比如最近人民法院報(bào)就刊登了安徽省銅陵市政府辦公室主辦的銅陵市政府信息公開網(wǎng)上，多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)中心發(fā)布的公開信息就泄露了公民的基本信息。[23] 甚至有的地方政府在公布困難補(bǔ)助情況時(shí)，不僅僅把公民的基本信息公開，甚至把銀行賬號也公開。這些政府行為看似政務(wù)公開，有利于群眾建設(shè)，推進(jìn)政府民主建設(shè)，而事實(shí)上，政府又進(jìn)一步侵犯了其他公民的隱私權(quán)。

四、大數(shù)據(jù)時(shí)代服務(wù)型政府建設(shè)的建議

大數(shù)據(jù)時(shí)代服務(wù)型政府建設(shè)是機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存，如何更好發(fā)揮大數(shù)據(jù)的魅力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，是服務(wù)型政府建設(shè)的一種選擇。

（一）推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，為服務(wù)型政府建設(shè)提供必要的物質(zhì)基礎(chǔ)

熊皮特認(rèn)為創(chuàng)新就是“把所能支配的原材料和力量結(jié)合起來，生產(chǎn)其他的東西，或者用不同的方法生產(chǎn)相同的東西，意味著以不同的方式把這些原材料和力量重新組合。”進(jìn)而認(rèn)為開發(fā)新產(chǎn)品、新方法、新市場、新組織、掠奪或者控制新的供應(yīng)來源都是創(chuàng)新的方法。大數(shù)據(jù)時(shí)代服務(wù)型政府建設(shè)，關(guān)鍵的是數(shù)據(jù)挖掘、分析。要確保數(shù)據(jù)的質(zhì)量，必須讓數(shù)據(jù)具有可用性。李建中等人進(jìn)行了總結(jié)，認(rèn)為數(shù)據(jù)一致性、精確性、完整性、時(shí)效性和實(shí)體同一性是衡量數(shù)據(jù)可用性的標(biāo)準(zhǔn)。用戶可以根據(jù)自己實(shí)際需要分別進(jìn)行權(quán)值，確保數(shù)據(jù)可用性。[24] 他們進(jìn)一步分析，要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)可用性的理論和技術(shù)創(chuàng)新，需要深入研究包括相互關(guān)聯(lián)的多數(shù)據(jù)集族的數(shù)據(jù)可用性表達(dá)機(jī)理、多數(shù)據(jù)集族的數(shù)據(jù)可用性判定理論和方法、多數(shù)據(jù)集族的交叉關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)錯(cuò)誤的檢測與修復(fù)的理論和算法等;需要深入研究大數(shù)據(jù)可用性計(jì)算問題的計(jì)算復(fù)雜性理論，設(shè)計(jì)求解大數(shù)據(jù)可用性計(jì)算問題的亞線性和對數(shù)多項(xiàng)式時(shí)間算法，解決大數(shù)據(jù)可用性的各種計(jì)算問題。還必須加強(qiáng)大數(shù)據(jù)演化機(jī)理、大數(shù)據(jù)量質(zhì)融合管理、弱可用數(shù)據(jù)計(jì)算研究等方面的研究。[23] 總之，“傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)挖掘工具、清洗技術(shù)以及分析能力都無法應(yīng)對大數(shù)據(jù)時(shí)代所帶來的挑戰(zhàn)。需要根據(jù)實(shí)際業(yè)務(wù)需要，配備高端的數(shù)據(jù)存儲設(shè)備，開發(fā)、設(shè)計(jì)或引進(jìn)先進(jìn)的、智能化的、專業(yè)的大數(shù)據(jù)分析技術(shù)和方法，以實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)中數(shù)據(jù)質(zhì)量問題的檢測與識別，以及對大數(shù)據(jù)的整合、分析、可視化等操作，充分地提取、挖掘大數(shù)據(jù)潛在的應(yīng)用價(jià)值。”[25] 基于此，中共中央國務(wù)院辦公廳印發(fā)《推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議第六版（IPv6）規(guī)模部署行動計(jì)劃》，“旨在大力發(fā)展基于IPv6的下一代互聯(lián)網(wǎng)，有助于提升我國網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)自主創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)高端發(fā)展水平，高效支撐移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興領(lǐng)域快速發(fā)展，不斷催生新技術(shù)新業(yè)態(tài)，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用進(jìn)一步繁榮，打造先進(jìn)開放的下一代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)”。[26] 只有不斷推進(jìn)大數(shù)據(jù)管理的理論和技術(shù)創(chuàng)新，才能使政府對公共服務(wù)的供給更加高效。

（二）推進(jìn)大數(shù)據(jù)相關(guān)法律的建設(shè)，使服務(wù)型政府建設(shè)的倫理困境得到有效突破

薩繆爾·沃倫和路易斯·布蘭戴斯發(fā)表《隱私權(quán)》以來，隱私權(quán)就成為國家司法實(shí)踐和司法理論關(guān)注的重要內(nèi)容。從聯(lián)合國到具體的國家，都非常重視公民個(gè)人信息的保護(hù)。比如歐盟先后制定了《歐洲數(shù)據(jù)保護(hù)指令》、《歐盟隱私和電子通訊指令》和《歐盟數(shù)據(jù)留存指令》等法令，保護(hù)個(gè)人信息。為了應(yīng)對大數(shù)據(jù)的挑戰(zhàn)，歐盟重新修訂 《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)指令》，使個(gè)人信息的保護(hù)得到更合理的保護(hù)。而我國政府在個(gè)人信息保護(hù)上嚴(yán)重滯后時(shí)代發(fā)展，到目前為止，我國專門的個(gè)人信息保護(hù)法律仍未出臺。根據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)有40部法律、30余部法規(guī)以及200部規(guī)章涉及個(gè)人信息保護(hù)。[27] 現(xiàn)有的法律法規(guī)，關(guān)注原則，不具可操作性，缺乏創(chuàng)新性。總的來說，沒有脫離《侵權(quán)責(zé)任法》第36條的規(guī)制范圍。[28] 服務(wù)型政府建設(shè)過程中，如何確保個(gè)人信息不被侵犯，成為未來國家立法的重點(diǎn)工作。當(dāng)然為了迎合時(shí)代需要，國務(wù)院以及地方政府都先后出臺一些政策和規(guī)劃發(fā)展大數(shù)據(jù)，卻缺乏有效的個(gè)人信息保護(hù)內(nèi)容。真正涉及個(gè)人信息保護(hù)的是《政府信息公開條例》，條例明確要求政府對信息公開進(jìn)行保密審查，不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但是政府所公開的信息主要指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。按照《條例》對信息的理解，其外延遠(yuǎn)比大數(shù)據(jù)要小很多。所以推動國家層面的立法，使得政府在利用大數(shù)據(jù)方面有法可依，進(jìn)而為制定決策和提供服務(wù)提供法律支持。正如金江軍所言：“在缺乏國家層面的大數(shù)據(jù)法律法規(guī)情況下，法無授權(quán)不可謂成為各級政府實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的主要顧慮。”“因此，要加快政府信息共享、公共數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)保護(hù)方面的立法工作”。[4]46

（三）推進(jìn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用在服務(wù)型政府建設(shè)中的制度創(chuàng)新

大數(shù)據(jù)對服務(wù)型政府建設(shè)的制度產(chǎn)生了顛覆性影響。因?yàn)椤按髷?shù)據(jù)通過客觀還原公眾的公共服務(wù)需求，提供了取向，有助于政府科學(xué)地分配公共服務(wù)資源，通過將社會對政府的誠信度、公信力、依法行政能力、工作效率和質(zhì)量的訴求轉(zhuǎn)化為政府可識別、能認(rèn)知、易實(shí)行的信號，有助于政府管理意識的轉(zhuǎn)變。進(jìn)而打破部門利益阻礙，實(shí)現(xiàn)專業(yè)分工、管理工具和人文精神相融合的新制度?！盵29] 所以大數(shù)據(jù)在服務(wù)型政府建設(shè)的制度創(chuàng)新主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先重塑政府服務(wù)理念，以“人民滿意”為價(jià)值追求，供給更加平衡和充分的公共服務(wù);其次依托大數(shù)據(jù)，推進(jìn)數(shù)據(jù)共享，整合類似的職能部門，優(yōu)化政府組織機(jī)構(gòu)，推動服務(wù)型政府建設(shè)的組織創(chuàng)新;再次推進(jìn)公務(wù)員的分類管理，加強(qiáng)公務(wù)員專業(yè)技術(shù)的培訓(xùn)，使公務(wù)員的能力符合大數(shù)據(jù)時(shí)代的需求;最后加強(qiáng)政府與其他非政府組織合作的制度創(chuàng)新，“數(shù)據(jù)”的挖掘、分析、使用不是單獨(dú)的政府機(jī)構(gòu)完成，尤其很多技術(shù)性問題，需要專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行長時(shí)間的研發(fā)，政府不具備這樣的專業(yè)技術(shù)能力，所以有效利用大數(shù)據(jù)，必須推進(jìn)政府與專業(yè)機(jī)構(gòu)的合作，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)的“共享”。

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