“元治理”視角下易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理的現(xiàn)狀和路徑：一個實地研究

孟 夢，馬克林

（西北師范大學(xué) 社會發(fā)展與公共管理學(xué)院,甘肅 蘭州730070）

一、易地扶貧搬遷安置社區(qū)的治理之困

黨的十八大以來，脫貧攻堅作為全面建成小康社會的關(guān)鍵指標(biāo)和重要內(nèi)容，被擺到了治國理政的突出位置。在2015年10月16日舉行的減貧與高層發(fā)展論壇上，習(xí)近平首次提出“五個一批”的脫貧舉措，其中就包括要通過“易地搬遷安置一批”來幫助貧困地區(qū)民眾改善貧困境遇。2015年12月，國家發(fā)改委、國務(wù)院扶貧辦等部門聯(lián)合印發(fā)《“十三五”時期易地扶貧搬遷工作方案》，明確提出要瞄準(zhǔn)“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的建檔立卡貧困人口，實施易地扶貧搬遷。在這樣的政策背境下，各貧困地區(qū)的易地扶貧搬遷均如火如荼地開展起來。但由于“承襲了非自愿移民的安置方式來安置自愿移民”［1］，這些貧困村的村民大多被集中安置到由政府統(tǒng)一安排的易地扶貧搬遷安置點，一個個新的易地扶貧搬遷安置社區(qū)轉(zhuǎn)瞬就能形成，村民向市民的身份轉(zhuǎn)換也幾乎是在旦夕之間，如此快速的變化勢必會帶來一系列問題以及復(fù)雜的結(jié)構(gòu)變化。

在滕尼斯的筆下，社區(qū)“是自然發(fā)展起來的對內(nèi)外同時發(fā)生作用的現(xiàn)實的有機(jī)的聯(lián)合體，是建立在傳統(tǒng)習(xí)慣法和共同記憶之上，由各種相互關(guān)系組合而成的綜合體”［2］，“有著相同的價值取向和較強(qiáng)的人口同質(zhì)性，其體現(xiàn)的人際關(guān)系是一種親密無間、守望相助、服從權(quán)威且具有共同信仰和共同風(fēng)俗習(xí)慣的人際關(guān)系,它是由傳統(tǒng)的血緣、地緣和文化等自然因素造成的結(jié)果”［3］，“主要是在建立在自然的基礎(chǔ)之上的群體（家庭、宗族）里實現(xiàn)的，此外，它也可能在小的、歷史形成的聯(lián)合體（村莊、城市）以及在思想的聯(lián)合體（友誼、師徒關(guān)系等）里實現(xiàn)。它是建立在有關(guān)人員的本能的中意或習(xí)慣制約的適應(yīng)或者與思想有關(guān)的共同的記憶之上的。它們不僅僅是它們的各個組成部分加起來的總和，而是有機(jī)地渾然生長在一起的整體”［4］2-3。而這種以政府強(qiáng)力所推動建設(shè)的社區(qū)并不是自發(fā)形成的，缺乏“持久的和真正的共同生活”［4］54，因此不屬于滕尼斯所描述的這種“生機(jī)勃勃的共同體”［4］54，而是“一種機(jī)械的聚合和人工制品”［4］54。作為這樣一種具有獨特內(nèi)涵的社區(qū)，其治理也必然具有一定的特殊性，存在著較大的困境。比如搬遷過程中的資源分配、搬遷貧困戶的市民化、社區(qū)公共服務(wù)供給以及社區(qū)公共參與的意愿和能力等方面都出現(xiàn)了諸多問題。在此背景下，研究易地扶貧搬遷安置社區(qū)的治理問題，十分必要。學(xué)界目前有關(guān)易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理的研究多集中于以下兩個方面。

第一，關(guān)于易地扶貧搬遷安置社區(qū)特征的研究?？偨Y(jié)當(dāng)前學(xué)界對于這一點的研究，主要有以下三點共識：一是政府主導(dǎo)性，即這種社區(qū)并不是自然形成的，其治理也具有很強(qiáng)的行政性色彩；二是演變性，即搬遷戶的社會適應(yīng)、組織結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制都還尚未定型，處在一個過渡的不穩(wěn)定階段；三是異質(zhì)性，即這種社區(qū)的內(nèi)部人員構(gòu)成具有混合性，且社區(qū)正在從鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)型，既不同于鄉(xiāng)村，也和城市存在明顯差異，居民身上具有顯著的“農(nóng)民和市民的雙重屬性”［5］。所以此前鄉(xiāng)村的治理模式已經(jīng)不再適應(yīng)于這種社區(qū)，也不能完全采用城市社區(qū)的治理模式。

第二，關(guān)于易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理的研究。隨著十八屆三中全會提出“政府治理與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”的目標(biāo)以來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界便出現(xiàn)了“治理”研究的高潮，在圍繞易地扶貧搬遷安置社區(qū)的研究中，亦明顯呈現(xiàn)出“治理”一枝獨秀的格局。在“易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理模式”的大討論中，存在三種主要視角：一是從基層范疇的國家政權(quán)建設(shè)的立場出發(fā)，強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)性；二是基于治理主體多元化、自組織網(wǎng)絡(luò)以及社區(qū)善治等觀念，呼吁居民自治；三是主張調(diào)和前兩種視角，進(jìn)行“折中”。相較之下，筆者更為傾向于第三種研究視角，并嘗試采用“元治理”的觀點對中國易地扶貧搬遷安置社區(qū)目前的治理進(jìn)行分析，平衡上述兩種治理理念。

二、易地扶貧搬遷安置社區(qū)的治理現(xiàn)狀

康村①是S鎮(zhèn)上一個易地扶貧搬遷安置點的新興社區(qū)。S鎮(zhèn)位于甘肅省寧夏回族自治州G縣東北部，原轄15個行政村。其中有4個村屬于山區(qū)村，因其自然資源稟賦差、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后、群眾發(fā)展動力不足等，一度陷入“一方水土難養(yǎng)一方人”的困境。由此，S鎮(zhèn)從2013年開始對上述4個山區(qū)村實施易地扶貧搬遷項目。2014年7月，康村易地扶貧搬遷一期項目啟動實施，4個山區(qū)村中的257戶、1 285人進(jìn)行了集中搬遷。2015年7月，康村易地扶貧搬遷二期工程啟動實施，4個村中剩余的858戶、4 499人進(jìn)行了整體搬遷。

作為易地扶貧搬遷安置點的新興社區(qū)，康村現(xiàn)有常住戶千余戶，常住人口逾5 000人，回族占比超90%。村民溫飽有余，但當(dāng)?shù)氐姆寝r(nóng)經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)，所以大多數(shù)青壯年男性選擇外出務(wù)工，由老人、婦女和兒童所構(gòu)成的龐大的“三留守”群體成為村莊的主體成員。

從康村目前的治理現(xiàn)狀來看，有以下三個基本維度：一是它的治理依然是由政府主導(dǎo)，從鎮(zhèn)政府到社區(qū)居委會，對康村進(jìn)行科層治理；二是市場化的因素已經(jīng)進(jìn)駐到康村內(nèi)部，并作為政府科層治理的重要補(bǔ)充；三是社區(qū)內(nèi)的居民自組織正在逐步興起，在康村的治理中也漸嶄露頭角?？荡迥壳暗闹卫硎钦茖?、市場和公民團(tuán)體的三種模式的協(xié)同，其中，政府科層是治理結(jié)構(gòu)的中軸，要承擔(dān)起組織多元的治理主體、制定治理規(guī)則并調(diào)和各治理主體之間矛盾的任務(wù)。

（一）政府科層治理處于核心位置

政府科層治理主要遵循的是傳統(tǒng)的“管理”模式?！肮芾砭褪钦虾蛢?yōu)化組織的資源以實現(xiàn)組織的目標(biāo)，實現(xiàn)組織利益的最大化。管理是以高效率、高效能、低成本和符合正義的方式為實現(xiàn)組織目標(biāo)所必需的一切努力的總和”［6］4，是“以政府為核心主體”［6］4。 甚至有人將其作為統(tǒng)治的同義詞，認(rèn)為它是“國家中心主義范式”［7］的，體現(xiàn)了“為實現(xiàn)現(xiàn)代國家構(gòu)建這一核心目標(biāo)的努力”［8］。 “管理”模式主張“社會事務(wù)國家化”［9］197，偏好全能型的政府，并強(qiáng)調(diào)對于國家強(qiáng)制力的運用，以此“實現(xiàn)對社會生活所有方面的滲透與組織”［8］。

除去社會管理理念上的考量，政府科層治理之所以能成為康村多元治理主體中的 “長者”［10］80,也是基于中國目前易地扶貧搬遷安置社區(qū)的治理現(xiàn)實。

第一，政府科層治理位于治理中心“符合中國的基本國情和偏好科層治理的歷史慣性”［11］，并且政府的科層治理模式相較于市場和公民團(tuán)體來說，發(fā)展得更為成熟。一方面，社區(qū)黨組織有能力做到對社區(qū)的覆蓋和對居民生活的有效引領(lǐng)；另一方面，社區(qū)居委會名為社區(qū)居民的自治組織，實際上已經(jīng)被囊括進(jìn)政府的科層體系內(nèi)，對地方政府的依附性決定了它“承擔(dān)著社會控制與利益表達(dá)的雙重功能，但從其實際運作來看，它更多地承擔(dān)著社會控制的職能”［12］。正如某社區(qū)居民和社區(qū)居委會工作人員所說：

“這個社區(qū)里面目前組織的活動還是黨方面的居多，前幾天還找社區(qū)里面的黨員去學(xué)習(xí)總書記講話精神，我也去了，畢竟我也是老黨員了嘛。”（居民MXX受訪記錄）

“我們居委會現(xiàn)在主要的工作還是要先完成上面派的任務(wù)，前段時間在搞那個精神文明建設(shè)，這幾天又剛剛出來個新政策，我們整天忙著到社區(qū)里面搞宣傳。”（社區(qū)居委會工作人員MFY受訪記錄）

可以發(fā)現(xiàn)，社區(qū)黨組織已經(jīng)成功介入了居民的生活，社區(qū)居民，尤其是黨員居民也愿意接受黨組織的安排。社區(qū)居委會主要的工作內(nèi)容，諸如精神文明建設(shè)和政策宣傳等，都屬于行政性任務(wù)，地方政府的行政性意志通過它實現(xiàn)了有效的擴(kuò)張，國家基層政權(quán)也成功得到延伸。

第二，易地扶貧搬遷是與壓力型行政體制結(jié)合在一起的，也體現(xiàn)了地方政府的利益，并且在易地扶貧搬遷的一系列流程中，同樣涉及許多利益問題，造成村民間矛盾頻發(fā)。地方政府只有占據(jù)了治理的主導(dǎo)地位，才能實現(xiàn)自身利益并協(xié)調(diào)易地扶貧搬遷過程中多元主體間的利益博弈。但由于地方政府的利益驅(qū)動，導(dǎo)致“背皮”②［13］等政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象的出現(xiàn)。如有村民反映：

“之前村里確定貧困戶的時候，有一戶在我們村里條件算還不錯的，去給村干部送禮，想要貧困戶的名額，我們知道以后都很生氣，就找到鎮(zhèn)上去了。”（村民MDH受訪記錄）

第三，搬遷使得居民的生活方式迅速發(fā)生轉(zhuǎn)變，這些居民面臨著較為嚴(yán)重的社會適應(yīng)和社會融入問題。并且易地扶貧搬遷安置社區(qū)的居民原本來自不同的山區(qū)農(nóng)村，這些鄉(xiāng)村具有明顯的熟人社會和“共同體”特征，易地扶貧搬遷運用行政力量將這些不同村的村民迅速組合在一起，他們之間尚缺乏“集體意識”，很難在短時間內(nèi)快速形成社會支持網(wǎng)絡(luò)。面對陌生的環(huán)境，這些居民不得不高度依賴政府機(jī)構(gòu)。正如受訪社區(qū)居民所說：

“不是我不想自力更生，主要是因為我對這里不熟，人也都不認(rèn)識，出了什么事情只能找政府幫忙。”（居民MGD受訪記錄）

在這種情況下，政府如果選擇“退位讓賢”反而容易造成社會治理的失序。但如果回到社會管理模式的理論層面，可以發(fā)現(xiàn)一個基本的趨勢，即隨著時代的發(fā)展，僅僅依靠國家，已經(jīng)“既無法實現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化，也不能實現(xiàn)公共利益的最大化”［6］4，政府開始出現(xiàn)失效現(xiàn)象。在人們的一片批評聲中，“治理”模式應(yīng)運而生。

“1989年世界銀行在概括當(dāng)時非洲的情形時，首次使用了‘治理’一詞”［10］1。自此，“治理”模式迅速地受到學(xué)界的廣泛關(guān)注和研究，并被大多數(shù)國家采用。這不僅是因為“社會中心主義范式”［7］的“治理”同樣可以在“制度體系”［14］方面幫助實現(xiàn)現(xiàn)代國家構(gòu)建，“從英國憲章運動、法國《人權(quán)宣言》到美國《權(quán)利法案》，無不表明現(xiàn)代國家的構(gòu)建同時也是一個確立公民權(quán)利、發(fā)展民主政治的過程”［15］。并且“治理”還“強(qiáng)調(diào)人際間、組織間、力量間、機(jī)制間的談判與反思，而談判與反思意味著參與治理力量的多元化和分散化”［15］?？傊?，“治理”最主要的特點就是認(rèn)為政府已經(jīng)不是唯一主體，它要“與各種非政府組織、企業(yè)以及個人結(jié)成伙伴關(guān)系”［16］，合作解決公共問題。在中國社會治理的現(xiàn)實情境中，主要表現(xiàn)為在中國社會轉(zhuǎn)型過程中，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的推動，市場和居民自組織逐漸成為治理主體。

（二）市場力量逐步發(fā)揮作用

因為發(fā)現(xiàn)了市場這只“看不見的手”可以通過各種機(jī)制發(fā)揮其在資源配置方面的強(qiáng)大作用，鄧小平在1992年的南方講話中提出要建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，十四大正式提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，十八屆三中全會又將市場在社會資源配置中的“基礎(chǔ)性作用”進(jìn)一步提升為“決定性作用”。市場已經(jīng)成為中國社會治理的重要工具之一。

中國從計劃經(jīng)濟(jì)進(jìn)步到市場經(jīng)濟(jì)，“是一個從身份到契約的運動”［17］97，市場講求的正是一種契約規(guī)則，市場治理能夠開展也正是基于各方的自愿協(xié)定與合約。自黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)以來，距今已近30年，中國的市場經(jīng)濟(jì)已然發(fā)展到一個比較成熟的階段。所以，在易地扶貧搬遷安置社區(qū)的治理中，市場也開始作為一支重要的力量在發(fā)揮作用，諸如通過招標(biāo)方式進(jìn)駐社區(qū)的物業(yè)公司，就負(fù)責(zé)了社區(qū)內(nèi)絕大部分的物業(yè)管理工作，社區(qū)內(nèi)承擔(dān)安保、保潔、綠化、維修等日常服務(wù)的工作人員也是由物業(yè)公司從人才市場招聘而來。由此可以看出，市場作為易地扶貧安置社區(qū)治理的一支重要輔助力量，已經(jīng)承擔(dān)起了社區(qū)的部分治理任務(wù)。這不僅直接影響了社區(qū)內(nèi)的資源配置方式，也間接對社區(qū)居民傳統(tǒng)的思想作風(fēng)以及生活方式有所觸動。

但是，市場在易地扶貧安置社區(qū)內(nèi)的治理前景也并不樂觀，主要表現(xiàn)為兩點：第一，易地扶貧搬遷安置社區(qū)內(nèi)的居民多因受到傳統(tǒng)的思想意識和生活方式的影響，再加之缺乏契約精神，導(dǎo)致了社區(qū)內(nèi)“無公德個人”［18］20的頻現(xiàn)。第二，政府行政組織具有介入市場治理的意圖，市場治理的契約規(guī)則受到行政規(guī)則的干擾。正如社區(qū)物業(yè)工作人所說：

“有一部分居民總不交物業(yè)費，他們把我們當(dāng)成政府派下來的，說政府的人為老百姓干活是應(yīng)該的，不應(yīng)該收錢。還有居民在社區(qū)的小花園里面種菜，有些一樓的住戶把他們家窗戶前那塊小空地圍起來養(yǎng)牲口，味道難聞死了?！保ㄉ鐓^(qū)物業(yè)工作人員ZHKe受訪記錄）

“后來社區(qū)內(nèi)不交物業(yè)費的越來越多，經(jīng)過和鎮(zhèn)政府的協(xié)商，給了我們一筆撥款，現(xiàn)在拿了人家的手軟，鎮(zhèn)政府和居委會的人總喜歡給事情讓我們干，每次一出來什么政策，居委會的人要搞宣傳，都說他們?nèi)耸植粔?，找我們的人幫他們發(fā)傳單，這本來都不應(yīng)該是我們干的活，但不好意思不干，誰讓人家給錢了呢?！保ㄉ鐓^(qū)物業(yè)工作人員ZHK受訪記錄）

（三）居民自組織開始興起

杰索普認(rèn)為，“為了應(yīng)對市場和國家的失靈，同時也為了應(yīng)對社會生活復(fù)雜性的不斷增加”［19］，自組織應(yīng)該作為“獨立的參與人”［19］參與到治理當(dāng)中，只有這樣，“相對于無政府主義自由市場與國家‘鐵拳’”［19］，治理才可能“擁有類似于‘中間道路’‘咨詢’‘協(xié)商’‘自主性’‘反思性’‘對話’等積極內(nèi)涵”［19］。 杰索普所說的“自組織”基于“聯(lián)絡(luò)網(wǎng)”［19］之上，實質(zhì)上就是一種網(wǎng)絡(luò)治理的模式。

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展對于增強(qiáng)中國的居民自組織能力有著重要的意義。中國傳統(tǒng)的社會是熟人的社會，人們之間社會網(wǎng)絡(luò)的建立多是基于血緣和地緣的結(jié)合，自組織一般由熟人社會內(nèi)部的精英發(fā)起。但隨著信息技術(shù)的發(fā)展，“網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建了我們社會的新社會形態(tài)”［20］434。網(wǎng)絡(luò)社會學(xué)理論的代表人物曼紐爾·卡斯特在其代表作《網(wǎng)絡(luò)社會的崛起》中明確指出：“以信息技術(shù)為中心的技術(shù)革命”，“引入了經(jīng)濟(jì)、國家與社會之間關(guān)系的新形式”［20］1，認(rèn)為“網(wǎng)絡(luò)化邏輯的擴(kuò)散實質(zhì)性地改變了生產(chǎn)、經(jīng)驗、權(quán)力與文化過程的操作和結(jié)果”［20］434。在虛擬的互聯(lián)網(wǎng)中，時間和空間的形式都發(fā)生了變化，出現(xiàn)了“無時間之時間”［20］403和“缺場的流動空間”［21］，個體的溝通十分便捷，由此“形成了具有共同處境、共同利益和共同意志的群體認(rèn)同”［22］436，進(jìn)而構(gòu)建出大量的自組織。同時也由于中國政府內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)中存在著一個“縱向和橫向權(quán)力的極其復(fù)雜的矩陣”［23］188，科層體系被這種“條塊關(guān)系”［23］188所分割，呈現(xiàn)出碎片化的格局，中國居民自組織正是從這些碎片的縫隙中間謀求到一線生機(jī)。

由此，改革開放以后，中國的公民團(tuán)體得以不斷發(fā)展壯大，居民自組織隨之興起，并開始在社會治理中嶄露頭角。

但是，自組織在參與社區(qū)治理的過程中也遇到了不少問題。一是社區(qū)內(nèi)的自組織，尤其是維護(hù)權(quán)益的居民自組織，時常會與政府機(jī)構(gòu)發(fā)生沖突，有可能導(dǎo)致其發(fā)展受限；二是社區(qū)內(nèi)不同類型的自組織之間也摩擦不斷，增大了治理“噪聲”［24］；三是隨著大量青壯年勞動力離土離鄉(xiāng)進(jìn)城務(wù)工，社區(qū)實際上已經(jīng)淪為了一個“無主體”［25］的社會。帕森斯的“社會系統(tǒng)”理論認(rèn)為，具備足夠數(shù)量的行動者作為系統(tǒng)的組成部分，乃是社會系統(tǒng)內(nèi)部整合的必要條件之一［25］,社區(qū)內(nèi)的青壯年居民長期大量缺失，必然會對居民自組織的發(fā)展勢頭造成不利影響。正如受訪社區(qū)居民和工作人所說：

“之前有幾個居民總覺得自己家搬遷的補(bǔ)貼少了，就幾個人組織起來去鎮(zhèn)政府鬧事，結(jié)果被派出所帶走了，現(xiàn)在再也沒人敢聚一起跑去鬧事了。”（居民MXY受訪記錄）

“我們有一個社區(qū)文化廣場，面積不大，前段時間，幾個跳廣場舞的和幾個打太極拳的吵起來了，就為了爭場地，我們花了半天時間才給他們協(xié)調(diào)好?！保ㄉ缇游ぷ魅藛TMSP受訪記錄）

三、關(guān)于“元治理”視角下易地扶貧搬遷社區(qū)治理路徑的思考

不管是學(xué)界主流觀點還是政策信號抑或現(xiàn)實情境，幾乎都是主張中國社會管理模式從管理向治理進(jìn)行轉(zhuǎn)型。在這種“治理”模式“一花獨放”的局面中，杰索普清醒地發(fā)出警告，雖然“愈來愈多的人熱衷于以治理機(jī)制對付市場和/或國家協(xié)調(diào)的失敗”［24］,但是治理和國家、市場一樣，“均會失靈”［19］,“因為失靈是所有社會關(guān)系的核心特點:‘治理本身并不完善，因此必然會導(dǎo)致失靈’”［20］。 在此基礎(chǔ)上，他提出了“學(xué)習(xí)、反思以及元治理的重要性”［19］。

“元治理”作為對“治理”的揚(yáng)棄，并沒有對“治理”進(jìn)行全盤否定，而是基于治理失敗的風(fēng)險，認(rèn)為要對治理進(jìn)行治理，要“對市場、國家、公民團(tuán)體等治理形式、力量或機(jī)制進(jìn)行一種宏觀安排，重新組合治理機(jī)制”［26］。有學(xué)者分析了“元治理”理論的內(nèi)涵，主要包括三點：“一是對治理進(jìn)行控制，達(dá)到自治和控制的平衡；二是統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)官僚制、市場和網(wǎng)絡(luò)三種治理形式；三是強(qiáng)調(diào)國家和政府在治理網(wǎng)絡(luò)中的首要地位，國家的政治控制力增強(qiáng)，但是不同于以往實行直接命令和控制的官僚制，而是優(yōu)先使用間接的、柔性的手段?！保?7］顯而易見，“元治理”從“治理”的“社會中心主義范式”又向國家進(jìn)行了回歸，它強(qiáng)調(diào)“國家自主性”［28］10，認(rèn)為“元治理角色應(yīng)當(dāng)由國家承擔(dān)”［24］，“使國家重新成為一個重要的決策者，重新?lián)碛辛丝刂频哪芰Α保?7］。

注目現(xiàn)實，易地扶貧搬遷安置社區(qū)的治理主要有以下特點：一是從它的規(guī)劃、建設(shè)、搬遷直到后期的社區(qū)治理，全程都由政府強(qiáng)制力進(jìn)行推動，具有濃厚的政府主導(dǎo)性色彩，因此，在短期內(nèi)，政府不能也不可能放棄其在社區(qū)治理中的主導(dǎo)地位；二是從貧困的鄉(xiāng)村新搬到安置社區(qū)的居民，暫時還未完成社會適應(yīng)，其參與社區(qū)公共事務(wù)管理的意識和能力還沒有被完全激發(fā)出來，需要政府幫助，進(jìn)行引導(dǎo)；三是隨著市場經(jīng)濟(jì)和居民自組織的發(fā)展，市場和公民團(tuán)體必將對社區(qū)的政府科層治理模式造成影響。在這三種治理模式間“建立網(wǎng)絡(luò)、談判協(xié)商、降低干擾，以及負(fù)面協(xié)調(diào)等等都是需要在政府主導(dǎo)下才能進(jìn)行”［29］。

從學(xué)界來看，在元治理理論被引入之前，我國基層社會治理的探討一直處于國家中心主義和社會中心主義的激烈論戰(zhàn)當(dāng)中，而政府在治理中的角色定位是這一系列論戰(zhàn)的最主要議題。杰索普的元治理理論似乎提供了一條可行的道路：“元治理并未罷黜其他協(xié)調(diào)模式。市場、等級制度、差異性結(jié)構(gòu)仍然存在，只不過是在通過協(xié)商制定決策的情境下運轉(zhuǎn)。一方面，市場競爭由合作來協(xié)調(diào)，‘看不見的手’將和‘看得見的手’握在一起共同發(fā)揮作用。另一方面，國家不再是君主權(quán)威，而是多元化制導(dǎo)系統(tǒng)中的眾多參與者之一，在協(xié)商過程中貢獻(xiàn)自己獨特的資源。隨著聯(lián)絡(luò)網(wǎng)、伙伴關(guān)系、其他經(jīng)濟(jì)政治治理模式的范圍越來越廣，官方機(jī)構(gòu)仍然是最為重要的?！保?9］通過元治理，有望消除政府科層、市場與公民團(tuán)體三種治理模式的對立沖突，實現(xiàn)協(xié)同互補(bǔ)。

由此，筆者認(rèn)為可以嘗試從元治理的視角來探尋易地扶貧搬遷社區(qū)治理的有效路徑。根據(jù)杰索普的設(shè)計，元治理的理論構(gòu)想主要有三個：一是認(rèn)為“元治理者”在整個治理體系中占據(jù)主導(dǎo)地位；二是設(shè)置了“元治理者”在治理體系中的職責(zé)；三是明確了其他參與治理的主體所應(yīng)具備的能力。這也大致構(gòu)成了在元治理視角下我們思考易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理路徑的三個基本方面。

（一）易地扶貧搬遷社區(qū)中的“元治理者”——黨和政府

自治理理論提出以來，關(guān)于政府要和多元治理主體 “結(jié)成伙伴關(guān)系共同進(jìn)行合作性治理”［16］的呼聲在中國日益高漲，但這種治理格局的風(fēng)險在于，“怎樣通過坦誠溝通交流減少噪聲干擾，以及在存在著大量機(jī)會、便于短期的利己競爭行為——這些行為很快就會破壞繼續(xù)合作的基礎(chǔ)——的情況下怎樣進(jìn)行負(fù)面協(xié)調(diào)”［24］。

基于對此問題的反思，許多理論紛紛開出“藥方”，如回歸國家學(xué)派就提出了國家在治理過程中的“自主性”［28］10命題，并且認(rèn)為“國家的自主性與強(qiáng)國家或弱國家有著密切關(guān)系”［30］，“強(qiáng)大的國家能力是國家自主性的基礎(chǔ)”［30］。與此緊密相連，福山也指出了強(qiáng)大的國家能力的重要性，并專門創(chuàng)作出《國家構(gòu)建》一書進(jìn)行呼吁：“在過去幾年中，世界政治的主流是抨擊‘大政府’，力圖把國家部門的事務(wù)交給自由市場或公民團(tuán)體。但特別是在發(fā)展中國家，政府軟弱、無能或者無政府狀態(tài)，卻是嚴(yán)重問題的禍根。”［31］1我國學(xué)者郁建興也曾有相似的看法，認(rèn)為由于治理理論的“去國家化”傾向，“否定、忽視國家作為治理主體的地位和作用，產(chǎn)生了對市場和公民團(tuán)體的過度崇拜，致使國家在治理體系中缺席或軟弱，最終導(dǎo)致許多國家治理狀況的惡化”［15］，強(qiáng)調(diào)“在治理體系中，國家與其他治理主體的地位和作用并不相等”［15］。杰索普的元治理理論與這些觀點有著“異曲同工之妙”，即認(rèn)為國家和政府始終應(yīng)該在社會治理體系中扮演重要角色。

并且，任何一種治理體系的實現(xiàn)都不能脫離一國的國情，我國人口眾多，現(xiàn)今正處于關(guān)鍵轉(zhuǎn)型階段，“當(dāng)前公民團(tuán)體發(fā)展程度較低”［32］，市場機(jī)制的運行也并不完善，如在此時選擇限制政府權(quán)能，構(gòu)造“弱國家，強(qiáng)社會”的格局，將很有可能導(dǎo)致嚴(yán)重后果。這同時也是出于我國目前社區(qū)建設(shè)情境的考量。改革開放至今，我國的社區(qū)都是通過政府自上而下的社會計劃來推動其運行和發(fā)展的，基層地方政府是推動過程中的重要主體，社區(qū)黨組織在社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)中也一直處于主導(dǎo)位置。十九大報告更是明確提出，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，這樣的制度要求實際上已經(jīng)明確敲定了“元治理者”的身份歸屬——黨和政府。但由于長期以來，我國“對居民的社區(qū)動員是通過居民委員會組織來實現(xiàn)的”［12］，這就決定了黨和政府作為“元治理者”履行其職能還必須依托社區(qū)居委會這一重要載體。

（二）“元治理者”的職責(zé)

“參與市場再設(shè)計，參與組織形式和目標(biāo)的憲法改革以及司法再規(guī)制，為自組織創(chuàng)造條件，最重要的是參與治理校準(zhǔn)?！保?9］杰索普——元治理理論的提出者為“元治理者”規(guī)定了其職責(zé)。具體說來，“元治理者”必須發(fā)揮好以下功能：第一，“治理校準(zhǔn)”，即“對治理機(jī)制開啟、關(guān)閉、調(diào)整和另行建制”［10］74。這就要求“元治理者”在易地扶貧安置社區(qū)這樣一個復(fù)雜多變的環(huán)境中，面對“市場、等級制度和聯(lián)絡(luò)網(wǎng)”［19］這三種治理機(jī)制的混合與沖突，諸如“合作與競爭、開放與封閉、可治理性與靈活性、責(zé)任與效率”［24］的對立與矛盾，對不同的治理模式仍然能夠保持清晰、準(zhǔn)確、完整的認(rèn)知，并在此基礎(chǔ)上依據(jù)具體的治理情境，靈活地在不同的治理機(jī)制間進(jìn)行轉(zhuǎn)換和修正。第二，召集各治理主體。“元治理者”要充分利用自身強(qiáng)大的影響力，將各治理主體召集到一起，并促進(jìn)各主體間的溝通與協(xié)調(diào)，保證信息的公開透明，達(dá)成各主體間的有效合作。第三，制定治理規(guī)則。為了能夠最大限度地減少各治理主體在對話過程中的矛盾與沖突，實現(xiàn)良好的溝通與協(xié)調(diào)，“元治理者”要負(fù)責(zé)設(shè)計好一系列相關(guān)的規(guī)則。第四，平衡各主體利益。在治理主體多元的情況下，各治理主體作為利益集團(tuán)必然會像分裂的“碎片”［33］30一樣為了各自的利益追求進(jìn)行激烈博弈，“元治理者”需要做好其中的平衡。但平衡絕不意味著僅僅保持中立，“元治理者”要有意識地“注重代表不發(fā)達(dá)的公共的利益和福利”［34］41，“代表那些沒有渠道參與公共政策過程的人”［34］101。第五，監(jiān)督各治理主體。在完成了治理規(guī)則的制定工作之后，“元治理者”就要開始履行自己的監(jiān)督職責(zé)，促使各治理主體遵守治理規(guī)則，實現(xiàn)治理過程中的有序。

（三）其他治理主體對于社區(qū)元治理的參與

第一，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，社區(qū)內(nèi)的市場力量憑借著其特有的資源優(yōu)勢，諸如資金、產(chǎn)品、設(shè)施、場地以及人才等，成為不可或缺的社區(qū)治理主體之一，對“元治理者”——黨和政府的資源不足等缺漏之處形成了有力的補(bǔ)充，可以促進(jìn)社區(qū)內(nèi)資源配置更加優(yōu)化，推動社區(qū)良性發(fā)展。具體來說，市場力量對于社區(qū)元治理的參與主要表現(xiàn)為：一是提供各種物質(zhì)和人力支持，協(xié)助“元治理者”開展社區(qū)治理；二是利用其自身的資源配置優(yōu)勢，為社區(qū)居民提供更專業(yè)更多樣的社區(qū)服務(wù)；三是監(jiān)督“元治理者”的工作。

第二，易地扶貧搬遷安置社區(qū)的居民原多來自“共同體”特征明顯的熟人社會，而在新組成的社區(qū)之中，居民尚未經(jīng)歷長久的共同生活，由此缺乏“集體意識”來維系他們之間的社會團(tuán)結(jié)，有可能造成社區(qū)內(nèi)居民的沖突乃至治理的失序。而“元治理者”——黨和政府等科層組織常常對此束手無策，需要依靠社區(qū)內(nèi)的自組織發(fā)揮其組織功能，主要有如下方面：一是組織社區(qū)居民參加各種活動，增強(qiáng)社區(qū)內(nèi)部的凝聚力，培育社會資本；二是協(xié)助和監(jiān)督“元治理者”和市場主體的工作和活動；三是為社區(qū)居民提供公共服務(wù)和志愿服務(wù)；四是發(fā)揮自組織貼近居民的優(yōu)勢，充分了解并收集民情民意，并整合成為集體意愿，向“元治理者”——黨和政府進(jìn)行利益表達(dá)，促使“元治理者”的決策更加符合公共利益。

易地扶貧搬遷安置社區(qū)具有很多的特殊性，社區(qū)的治理也充滿了挑戰(zhàn)。正因為如此，筆者建議運用元治理的理念，強(qiáng)化黨和政府“元治理者”的核心地位，促使其發(fā)揮好“治理校準(zhǔn)”等功能，并將社區(qū)內(nèi)的市場力量和居民自組織等要素組織起來，成為重要的治理主體，共同參與到易地扶貧搬遷安置社區(qū)的治理之中，實現(xiàn)社區(qū)的有效治理和健康發(fā)展。

注釋：

① 依照研究慣例，文章中出現(xiàn)的關(guān)鍵地名與受訪人員姓名均進(jìn)行匿名處理。

② “背皮”搬遷是指在易地扶貧搬遷過程中，地方政府及其工作人員為了應(yīng)付上級檢查，將不符合扶貧政策的家庭冒名為扶貧搬遷戶，體現(xiàn)了其對于自身利益的不正當(dāng)追求。