區(qū)域分化與轉(zhuǎn)移支付的邏輯關(guān)聯(lián)

劉尚希

調(diào)研切入點：從財政看當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r

此次中國財政科學(xué)研究院地方財政經(jīng)濟運行調(diào)研不僅是短期的形勢分析，而且也是從中長期來看待地方財政經(jīng)濟運行，切入點是從財政的視角來看地方經(jīng)濟以及整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的運行狀況，不僅僅是“經(jīng)濟運行”這個短期的概念。

財政是國民經(jīng)濟的綜合反映，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合反映，財政還是國家治理狀況的綜合反映。財政作為國家治理的基礎(chǔ)，支撐著整個經(jīng)濟社會的運行和發(fā)展。打一個比喻，財政像血液一樣，來自于經(jīng)濟社會自身，又輸布到經(jīng)濟社會的各個“細胞”，即各個地方、各個部門，社會共同體的每一個部分都因此而緊密地聯(lián)系成為一個有機的整體。去醫(yī)院看病，感冒發(fā)燒首先要抽血，查查血象，從血液情況來判斷身體的狀況。我們開展的地方財政經(jīng)濟運行調(diào)研也有點類似。財政是社會共同體的血液，我們從財政切入，通過財政的一些指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)整個經(jīng)濟社會運行、發(fā)展中存在什么樣的問題。

基于風(fēng)險理性來分析研判未來情勢

一般開會，形勢分析居多，且都是短期的分析。從發(fā)展的狀態(tài)來觀察，是一個中長期的視角。大家從此次調(diào)研報告中可以看出來，分析的不僅僅是年度的數(shù)據(jù)，同時涉及到以往情況的分析判斷，有一些圖表顯示的是過去若干年變化的一種趨勢。這種趨勢會不會持續(xù)，是具有不確定性的。所以，對未來的判斷也不是用一種確定性的思維，按照線性思維來推理未來狀態(tài)，而是以一種不確定性的思維來考慮問題。未來的變化可能存在多個路徑，不一定是按照過去的數(shù)據(jù)所顯示的趨勢繼續(xù)延續(xù)。對未來狀態(tài)的判斷，須以一種“虛擬理性”（對應(yīng)于“實體理性”），也就是風(fēng)險理性的思維方式去觀察、分析和研究。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)：各地對轉(zhuǎn)移支付依賴程度越來越高

調(diào)研從財政角度切入，重點關(guān)注了轉(zhuǎn)移支付。中央對地方轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模越來越大，2018年底達到6萬多億元，2019年預(yù)算安排達到7.5萬億元，占中央財政支出規(guī)模的68%，接近70%，規(guī)模相當(dāng)大。近些年中央對地方轉(zhuǎn)移支付以兩位數(shù)的速度增長，但從實地調(diào)研情況看，各地普遍反映希望中央加大轉(zhuǎn)移支付力度。這是中西部地區(qū)一種普遍的訴求，在發(fā)達地區(qū)一些欠發(fā)達的地方也有這樣的想法。尤其是在“三大攻堅戰(zhàn)”的背景下，地方政府還面臨隱性債務(wù)等直接或者間接的壓力。2019年更大規(guī)模減稅降費，預(yù)計減稅降費規(guī)模為2萬億元，地方政府更是感到壓力劇增。如果轉(zhuǎn)移支付規(guī)模越來越大，占比越來越高，其隱藏的風(fēng)險是不言而喻的，且會不斷累積擴大。

區(qū)域分化與轉(zhuǎn)移支付有內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)

一方面，地方對轉(zhuǎn)移支付的依賴程度上升，另一方面，地方區(qū)域分化在加劇。單就區(qū)域分化而言，無所謂好壞。若把兩者關(guān)聯(lián)起來觀察，則會發(fā)現(xiàn)其中隱藏著很大的風(fēng)險。

那為什么會出現(xiàn)這么一種狀況？調(diào)研發(fā)現(xiàn)，區(qū)域之間的分化和對轉(zhuǎn)移支付的依賴，并非是不相干的兩個問題。區(qū)域分化，不僅是原來地理概念上的東中西區(qū)域發(fā)展的不平衡，而且是在原有東中西區(qū)域發(fā)展不平衡的基礎(chǔ)上，南北之間的差距在不斷拉大。北方原來一些經(jīng)濟強、大的省市，其經(jīng)濟狀況、財政狀況、社會狀況都出現(xiàn)了全面的滑坡。區(qū)域之間的分化反映在經(jīng)濟層面，也體現(xiàn)在社會層面，如人口的流動、老齡化、創(chuàng)新能力、地方政府的治理能力等等都在分化。所以，這里指的區(qū)域分化不是單一的經(jīng)濟增長速度，而是反映了經(jīng)濟社會各個方面。在這種情況下，分化導(dǎo)致了一些地方的財政壓力越來越大，而且從東中西原有的這種不平衡轉(zhuǎn)變?yōu)槟媳敝g的差距擴大。地方政府承受著越來越大的壓力，換一個概念來說實際上是風(fēng)險，即公共風(fēng)險和財政風(fēng)險在一些地方都在上升。從區(qū)域分化來看，又出現(xiàn)了新的特點，風(fēng)險上升的地方有所擴大，這意味著我們國家整體的公共風(fēng)險和財政風(fēng)險都在緩慢地積累，也呈上升趨勢。盡管目前還是在可控范圍內(nèi)，但如果我們沒有清醒的認識，這種風(fēng)險有可能會越來越大。

如何避免全國性的公共風(fēng)險及財政風(fēng)險同時上升，這恐怕是我們面對的嚴峻挑戰(zhàn)。眼前可控不等于未來可控。未來并不在現(xiàn)在的延長線上，如果以為現(xiàn)在沒有問題，將來也沒有問題，這顯然是一種傳統(tǒng)的確定性思維，沒有風(fēng)險意識。尤其在中美貿(mào)易戰(zhàn)升級的背景下，在研判國家整體風(fēng)險形勢時，也要將這些外部的風(fēng)險和壓力都考慮進來。從未來趨勢來看，世界面臨高度的不確定性，我國的整體風(fēng)險毫無疑問是在上升的。怎樣去應(yīng)對這些風(fēng)險？習(xí)近平總書記在2019年年初講到這個問題，指出要堅持以底線思維去防范化解重大風(fēng)險，轉(zhuǎn)為學(xué)術(shù)語言，就是防范化解公共風(fēng)險、財政風(fēng)險。習(xí)總書記講的各個領(lǐng)域的風(fēng)險事關(guān)整個國家發(fā)展，事關(guān)整個社會共同體，也就是公共風(fēng)險，而財政風(fēng)險實際上就是公共風(fēng)險的轉(zhuǎn)化。公共風(fēng)險越大財政風(fēng)險越大，公共風(fēng)險越小財政的壓力越小，財政的風(fēng)險越小，這是相互關(guān)聯(lián)的。一些國家出現(xiàn)財政危機，都是公共風(fēng)險在財政上的轉(zhuǎn)化和反映。

為什么公共風(fēng)險會轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險？這是財政作為國家治理基礎(chǔ)的職能所系。財政是防范化解公共風(fēng)險的最后一道防線，無論從制度設(shè)計，還是從短期應(yīng)對，都是如此。當(dāng)財政不能承受的時候，意味著會出現(xiàn)重大的危機。從歷史上看，一些國家的興衰、一些重大制度的變遷，實際上都與財政有直接的關(guān)聯(lián)。美國獨立戰(zhàn)爭、法國大革命、我國歷史上歷朝歷代的變更，都和財政有直接的關(guān)聯(lián)；前蘇聯(lián)的崩潰，其實也能看到財政脆弱帶來的后果。從這點來看，當(dāng)前從財政的角度切入，分析財政問題，實際上也就是分析國家治理的基礎(chǔ)到底牢固不牢固，到底能不能有效支撐國家整個經(jīng)濟社會發(fā)展。所以，財政的問題不是簡單收支的問題，不是有沒有錢花的問題，而是治理的問題。如果僅僅從收支這個表象來考慮，財政就變成財務(wù)的概念。從轉(zhuǎn)移支付與區(qū)域分化的關(guān)聯(lián)著手，中國財政科學(xué)研究院的地方財政經(jīng)濟運行調(diào)研就是試圖要從一些現(xiàn)象提煉出一些以前可能沒有認識到，或者認識不深、不清晰的問題。從調(diào)研發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付與區(qū)域分化有內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)。

過去的邏輯認為，轉(zhuǎn)移支付是在區(qū)域化不平衡的條件下促進區(qū)域之間基本公共服務(wù)的均等化，解決的是區(qū)域公平的問題。似乎是區(qū)域之間的發(fā)展不平衡才導(dǎo)致了轉(zhuǎn)移支付這種制度設(shè)計。但轉(zhuǎn)移支付是不是被動的去應(yīng)對區(qū)域之間發(fā)展的不平衡？調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付不僅是追隨區(qū)域公平，它對區(qū)域的效率其實也可以產(chǎn)生重大的影響?，F(xiàn)在出現(xiàn)了區(qū)域分化新的特點，南北差距擴大。從這個差距中可以看出，轉(zhuǎn)移支付資金使用中的低效或者說績效不高的這種狀況，與區(qū)域分化是有緊密聯(lián)系的。

公平與效率“兩張皮”

這就要回到一個基本理論問題，即公平與效率的關(guān)系。在傳統(tǒng)的理論視野中，公平和效率是兩個問題，有各自的目標(biāo)和手段，并認為二者之間是對立的，故而沒有將二者聯(lián)系起來看作一個整體進行分析，更沒有把公平和效率相互之間的影響進行深度的理論分析。所以，我們在說效率的時候就只說效率，在說公平的時候就只說公平，在制度設(shè)計和政策制定上也是如此，甚至變成了不同學(xué)科理論的任務(wù)。

具體到財政，財政要促進效率的提升，可能就僅僅講財政怎么促進經(jīng)濟效率的提升，這是一個獨立的目標(biāo)；而講到促進社會公平、促進區(qū)域公平的時候，可能又是財政的另一個目標(biāo)或職能，這又是一個獨立的事情。這種理論的誤導(dǎo)，可能導(dǎo)致了在追求效率和追求公平的時候把兩者搞脫節(jié)了，在轉(zhuǎn)移支付這個問題上尤其明顯。轉(zhuǎn)移支付的直接目標(biāo)毫無疑問是促進區(qū)域公平，就是推進區(qū)域之間的基本公共服務(wù)均等化。新發(fā)展理念中講的“協(xié)調(diào)”，其中包括了城鄉(xiāng)區(qū)域的協(xié)調(diào)，這里的“協(xié)調(diào)”應(yīng)包括了公平的概念和效率的概念，也就是說“協(xié)調(diào)”是個整體發(fā)展的概念。如果認為區(qū)域之間實現(xiàn)公平好像就協(xié)調(diào)了，這可能是對協(xié)調(diào)發(fā)展的一種偏頗的認識。協(xié)調(diào)既包括了公平也包括了效率。從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，追求效率、追求公平“兩張皮”，再通過轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計，內(nèi)化到了區(qū)域的分化之中。前面所說的區(qū)域分化與轉(zhuǎn)移支付有邏輯關(guān)聯(lián)，根子還是在理論認識上公平與效率“兩張皮”。

轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)化為公共投資和公共消費，最終應(yīng)轉(zhuǎn)化為物質(zhì)資本和人力資本積累，這個轉(zhuǎn)化的狀況影響區(qū)域效率

轉(zhuǎn)移支付的直接目標(biāo)是促進區(qū)域公平，基本公共服務(wù)均等化。轉(zhuǎn)移支付資金最終要么轉(zhuǎn)化為公共投資，要么轉(zhuǎn)化為公共消費，一般性轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ椶D(zhuǎn)移支付都不外乎如此。公共投資在當(dāng)?shù)貢纬晌镔|(zhì)資本積累，公共消費轉(zhuǎn)化為人力資本積累。民生問題，是個消費問題，也是個公共消費問題，公共消費就是以政府的方式促進整個社會人力資本積累的提升。因此，一個地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模大，意味著這個地方的物質(zhì)資本形成、人力資本的積累要比轉(zhuǎn)移支付規(guī)模小的地方有更快增長的可能，發(fā)展的后勁有更大的增強。從這個意義上來講，轉(zhuǎn)移支付不僅可以促進區(qū)域的公平，而且可以促進區(qū)域效率的提升。比如公共資本，這體現(xiàn)為社會基礎(chǔ)設(shè)施、城市公共設(shè)施，以及各方面的環(huán)境改善。公共服務(wù)即公共消費，轉(zhuǎn)化為人力資本，意味著創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)有了基礎(chǔ)，事是人干出來的。加大對中西部地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，是逐漸讓大家共享發(fā)展成果的同時，希望各地發(fā)展能力因此而有所提升。這個能力就體現(xiàn)在地方的資本積累，包括物質(zhì)資本的積累和人力資本的積累。從發(fā)展經(jīng)濟學(xué)中大家都知道發(fā)展要依靠資本，而現(xiàn)代發(fā)展經(jīng)濟學(xué)不僅僅重視物質(zhì)資本，而且更加重視人力資本。就此而言，促進基本公共服務(wù)的均等化，也就是促進基本消費的均等化，這是有利于促進人力資本積累的，而且有助于區(qū)域平衡發(fā)展。從邏輯上來看，加大轉(zhuǎn)移支付的力度，欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移支付越來越多，資本積累，包括物質(zhì)資本和人力資本的積累，應(yīng)該說比僅僅靠自己積累要有一個更快的變化，更快的增長。否則，就意味著轉(zhuǎn)移支付僅僅滿足了公平目標(biāo)，實現(xiàn)了一種結(jié)果上的公平，而未能有效轉(zhuǎn)化為資本，效率目標(biāo)未能實現(xiàn)，地方發(fā)展能力未能增強，區(qū)域之間發(fā)展機會的公平可能反而拉大了。在這種機制下，一些地方就越是要依賴轉(zhuǎn)移支付，可能落入發(fā)展停滯的陷阱之中。這無疑是隱匿的國家治理風(fēng)險。

轉(zhuǎn)移支付既要追求公平的目標(biāo)，也要將公平的目標(biāo)轉(zhuǎn)化為效率的目標(biāo)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方獲得了大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付，有的投資不是有效投資，而有的公共服務(wù)也沒有真正轉(zhuǎn)化為人力資本，或者轉(zhuǎn)化為人力資本也沒有和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的需要相匹配。比如教育辦好了，人均受教育年限提高了，但最終人走了，流失了，這就是說，即使轉(zhuǎn)化為了人力資本，也與當(dāng)?shù)匦纬闪恕皟蓮埰ぁ?，所以在一些地方就表現(xiàn)出分化程度更明顯，差距就越來越大。這不僅僅在經(jīng)濟方面，在社會方面、創(chuàng)新能力方面、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新方面更是如此。

轉(zhuǎn)移支付既要追求區(qū)域公平的目標(biāo)，也要將區(qū)域公平的目標(biāo)轉(zhuǎn)化為區(qū)域效率的目標(biāo)。這里不是講兼顧的概念，兼顧就會是“兩張皮”，我講的是轉(zhuǎn)化的概念，通過促進區(qū)域公平，促進區(qū)域之間基本公共服務(wù)均等化，轉(zhuǎn)化為區(qū)域效率的提升，從而促進區(qū)域平衡發(fā)展，也就有助于解決發(fā)展不充分、不平衡的問題。當(dāng)前面臨的主要矛盾是人民對美好生活日益增長的需要與發(fā)展不平衡、不充分的矛盾。轉(zhuǎn)移支付應(yīng)起到緩解這個主要矛盾的作用，但是在現(xiàn)實中它沒還有起到這個作用，或者起到的作用是不夠的。這其中有理論的問題，公平和效率長期“兩張皮”，各說各的，頂多是兼顧一下，沒有把公平和效率內(nèi)在的相互轉(zhuǎn)化的這種關(guān)系闡述清楚。所以這也導(dǎo)致政策設(shè)計、制度設(shè)計，在目標(biāo)的確定上“兩張皮”。公平目標(biāo)就是公平目標(biāo)，效率目標(biāo)就是效率目標(biāo)，各搞各的，似乎這是兩碼事，交給不同的部門，即使同一個部門，比如說財政，那也是當(dāng)成兩件事來辦的。在實際運行中，促進結(jié)果公平的同時沒有讓結(jié)果的更加公平轉(zhuǎn)化為能力的公平、機會的公平，進而促進效率的提升。

從數(shù)據(jù)上看，轉(zhuǎn)移支付對促進各地的財力均等化產(chǎn)生了非常大的作用。從區(qū)域公平、基本公共服務(wù)均等化這個目標(biāo)來衡量，轉(zhuǎn)移支付卓有成效，資金使用績效很高。但是要從區(qū)域公平轉(zhuǎn)化成區(qū)域效率這個角度來衡量，轉(zhuǎn)移支付制度還有待改進。這其中不僅僅是政策問題、制度問題，更重要的是理論問題、思維問題。如果說區(qū)域公平不能轉(zhuǎn)化為區(qū)域效率，這種分化就會不斷加大，導(dǎo)致一些地方對轉(zhuǎn)移支付的依賴程度會不斷加深，這對全國來說意味著公共風(fēng)險，發(fā)展的公共風(fēng)險會整體上升，這是值得關(guān)注的重大問題。

對轉(zhuǎn)移支付傳統(tǒng)的理解，主要是應(yīng)對區(qū)域發(fā)展不平衡，促進區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，保底線公平。但不應(yīng)滿足于此，更重要的是讓區(qū)域的公平轉(zhuǎn)化為區(qū)域的效率。區(qū)域分化的本質(zhì)是什么——就是區(qū)域效率的分化。反映在各種指標(biāo)上的分化，比如說經(jīng)濟分化、社會分化、財政收入分化等等，其實就是區(qū)域效率的分化所致。

轉(zhuǎn)移支付最終要促進區(qū)域人口素質(zhì)和能力提升

進一步分析，區(qū)域效率的分化是能力的分化。區(qū)域能力是綜合性的，但終究離不開人口素質(zhì)和人的創(chuàng)新能力。貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，就是要轉(zhuǎn)到“人”身上來，轉(zhuǎn)移支付不僅僅是促進發(fā)展成果的共享，更重要的是促進人的能力提升，只有這樣才能真正使財政體現(xiàn)“發(fā)展是依靠人，發(fā)展是為了人，發(fā)展成果人民共享”。財政是人民的財政，發(fā)展成果應(yīng)通過財政共享。有的提出福利主義，甚至成為財政學(xué)理論分析的一個重要基準，例如用福利最大化、福利損失來衡量、判斷政策的優(yōu)劣。僅僅從共享發(fā)展成果這個福利主義角度去考慮財政問題是遠遠不夠的。其實發(fā)展最終還是要依靠人民，就是依靠人力資本的積累，依靠人們能力的普遍提升，并體現(xiàn)在人的創(chuàng)新能力上。這就是說，發(fā)展要依靠人。

能力是個綜合的概念，有不同層次，包括普通勞動者、技工、研發(fā)人員、管理人員等的能力。只有人的能力提升了才能縮小區(qū)域發(fā)展能力的鴻溝，才能真正縮小區(qū)域之間的發(fā)展差距，縮小不平衡的狀態(tài)。對整個社會來講，才能真正從追求結(jié)果的公平轉(zhuǎn)向追求機會的公平。也只有轉(zhuǎn)向機會的公平，經(jīng)濟社會發(fā)展才能是可持續(xù)的；而通過財政多收多轉(zhuǎn)移來追求結(jié)果公平，從長期看，遲早都會拖曳發(fā)展。這也就是古人說的“授之以魚”和“授之以漁”的關(guān)系。福利國家的歷程給后發(fā)國家提供了如何共享的經(jīng)驗教訓(xùn)。而要追求機會的公平，就要圍繞人來做文章，理論上就是要以人民為中心，政策上就是要促進人的能力提升，縮小能力的鴻溝，這表現(xiàn)在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間。這對整個社會來說，就有一個更公平的結(jié)果。因此，僅僅是通過財政去追求一種結(jié)果的公平，而忽視了財政促進機會的公平，這是過去在研究中可能考慮不全面的地方。

下一步轉(zhuǎn)移支付制度怎么去完善，答案也就在其中了。理論和觀念的轉(zhuǎn)變是第一位的，也是指導(dǎo)改革和修訂政策的前提。從靜態(tài)社會變?yōu)閯討B(tài)社會，勞動力流動、人口和家庭遷徙，意味著財政體制、轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)已經(jīng)從靜態(tài)的人口分布轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)的人口分布。這給體制和政策帶來了種種不確定性，也對政府的能力提出了挑戰(zhàn)。動態(tài)社會的管理比靜態(tài)社會的管理要難得多。面對人口、家庭的區(qū)域遷移，要讓轉(zhuǎn)移支付跟著人走，實現(xiàn)公共服務(wù)與人民需要的匹配，難度大大增加。當(dāng)下正在全面實施績效管理，如果績效不能落到人的能力、區(qū)域能力上去，道路、學(xué)校、醫(yī)院等等搞得再好，也難說有績效。這表明績效的理念也需要更新。