中國(guó)古代官吏治理制度解讀

董曉紅

“量材授官，以德定位”，是我國(guó)古代任命官吏的一個(gè)重要準(zhǔn)則，據(jù)《資治通鑒·漢紀(jì)》記載，舉薦制形成于西漢初期，武帝時(shí)漸趨成熟。董仲舒上疏武帝中提出有賞所貢賢者，有罰所貢不肖者的措施，強(qiáng)調(diào)賞罰分明的重要性。舉薦人要為自己舉薦對(duì)象承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，有效避免了官吏在舉賢時(shí)的私心。武帝規(guī)定不奉詔，不舉孝，以不敬論處；不廉潔，不能受任。隋唐以后，則主要以科舉制為主，而一些重要官員的任命，仍需中央和地方大臣的推薦?？梢砸?jiàn)得，舉薦制是貫穿于整個(gè)封建時(shí)代的一種重要的任官制度。這種制度的流弊在于“拘私謬舉”。因此，如何保證錄德定位，杜絕任人唯親，舉薦謬濫，一直屬于完善舉薦制的重要課題。

自秦至清末，中國(guó)古代“國(guó)家官吏制度”稱為“吏治”?！肮倮?，古代對(duì)大小官員的習(xí)慣統(tǒng)稱，指的是，在國(guó)家機(jī)構(gòu)中，由統(tǒng)治者授權(quán)、從事公共事務(wù)管理的公職人員。官是指部門(mén)的長(zhǎng)官或有品級(jí)的官員，吏是指低級(jí)辦事人員及各種差役。在中國(guó)古代秦朝以前，吏是大小官員的統(tǒng)稱；秦漢以后，官、吏的界限逐漸區(qū)分”。[1]中國(guó)古代的官吏選拔任用制度大致經(jīng)歷了周代的“以血緣關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近為選官標(biāo)準(zhǔn)”的世卿世祿制、戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的“無(wú)功不受祿”的軍功爵制、漢代的特舉賢良方正或者歲舉孝廉茂才的舉薦制、魏晉南北朝“按等級(jí)擇‘上’錄用”的九品中正制、隋唐之后“察舉和征辟相結(jié)合”的察舉征辟制和“公開(kāi)考試，擇優(yōu)選官”的科舉制，以及之后的以科舉制為主、以舉薦作為補(bǔ)充的過(guò)程。

相對(duì)于世卿世祿等世襲制，舉薦制在選任官吏方式上是一個(gè)顯著的歷史進(jìn)步。它通過(guò)舉薦、考察，使德才兼?zhèn)涞钠矫竦娜胧嘶蛳录?jí)官員的晉升有了可能，從而激勵(lì)了大批出身低微的官吏盡職盡忠；而科舉制最終取代舉薦制成為主要的選任官吏制度，又是一大壯舉。通過(guò)科舉制，既在一定程度上提升了官員的文化素質(zhì)，亦有效遏制了任人唯親、賢惡不分，貪污腐敗的選人用人之風(fēng)。但這些制度因操作不當(dāng)也產(chǎn)生了一定的負(fù)面效應(yīng)，不容小覷。

一、“吏治觀”的形成

隨著國(guó)家意識(shí)的形成，先秦時(shí)期的理論焦點(diǎn)是“德治”與“法治”的對(duì)立與整合，儒家“舉賢任能”的德治思想與法家“重軍論功”的法治思想成為先秦吏治思想爭(zhēng)辯的核心，從而在任用官吏層面上德治與法治的沖突成為核心：儒家重德，法家重刑。儒家用官之道在于德，推崇道德治國(guó)，認(rèn)為官吏的仁德、賢能是決定國(guó)家治理成功與否的重要因素，因?yàn)橘t人治國(guó)是依其遠(yuǎn)見(jiàn)與德治上行下效，制定合理合法的政策，因?yàn)橘t吏可以賢德自律，這種賢、德、才可以作為國(guó)家的價(jià)值導(dǎo)向，學(xué)而優(yōu)則仕者，可以作為民眾的表率?！墩撜Z(yǔ)·憲問(wèn)》指出“修己才能安人，從而才能安百姓”，從而有利于促進(jìn)社會(huì)的整體利益與發(fā)展穩(wěn)定；法家則認(rèn)為治國(guó)只能靠法律，個(gè)人德性主觀任意，只有嚴(yán)明的法紀(jì)才會(huì)使官吏依法辦事?！袄粽邔儆诿裰揪V；臣民為主之所用”，韓非子主張“明主治吏不治民”并強(qiáng)調(diào)“治吏”，要依法，并提出“奸臣需要嚴(yán)懲”的方案，認(rèn)為“獎(jiǎng)懲分明，就會(huì)群賢畢至。”[2]

可見(jiàn)治吏在治國(guó)中的重要地位，治理效果將直接影響整個(gè)社會(huì)的民眾心態(tài)。通過(guò)不斷的實(shí)踐和探索，形成了以儒家重德，法家重刑交相輝映的吏治觀，在我國(guó)吏治進(jìn)程中對(duì)官吏體制的發(fā)展發(fā)揮了舉足輕重的作用。

二、“吏治觀”的發(fā)展

在秦朝吏治制度基礎(chǔ)上，漢代側(cè)重各種立法手段進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)官吏的治理，對(duì)官吏涉及的各方面的犯罪做出明確規(guī)定(參見(jiàn)叔孫通制定的《傍章》)，加強(qiáng)了中央集權(quán)的官秩儀禮制，并逐漸滲入到官吏的日常生活中。漢武帝為嚴(yán)防官吏與諸侯勾結(jié)，對(duì)共謀不軌加以嚴(yán)懲，加強(qiáng)了立法，制定了《左官律》，強(qiáng)調(diào)了專制主義的中央集權(quán)；為了限制諸侯個(gè)人勢(shì)力的惡性擴(kuò)張，制定了《附益律》和《沈命法》，對(duì)危害社會(huì)、危及封建統(tǒng)治秩序的犯罪嚴(yán)刑鎮(zhèn)壓。隨后，改善了官吏考核體制，由中央到地方由丞相和御史府負(fù)責(zé)層層考核，在丞相府主管下“課其殿最，奏行賞罰”。[3]使得“考績(jī)功課，簡(jiǎn)在兩府”。[4]據(jù)《衛(wèi)宏·漢官儀》載，為嚴(yán)格考課制度，制定了“《功令》與《上計(jì)律》”等，嚴(yán)格了考核律令，以至于漢后期的“天下歲盡集課事”。[5]考核與監(jiān)察相結(jié)合，逐漸加強(qiáng)了中央對(duì)地方的管制與監(jiān)察，并將察舉制首科“孝廉”作為選官的準(zhǔn)則之一，要求選賢得人，不分貧賤，不區(qū)名跡。重視“德”“才”并舉，重視忠、孝、廉、德并舉的選官制度。

魏晉時(shí)期的戰(zhàn)亂頻繁，嚴(yán)重影響了正常的考課，北魏蘇綽的《六條詔書(shū)》以“治身心、敦教化、盡地利、擢賢良、恤獄訟、均賦役”對(duì)官吏多角度考核。隋朝雖實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，但社會(huì)依舊難以安定，戰(zhàn)爭(zhēng)依舊頻繁，動(dòng)蕩不安的秩序使得考核嚴(yán)重受到影響，建樹(shù)無(wú)幾。

唐代，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得政治制度也日益完善，進(jìn)而考核制度也有了很大進(jìn)步，考課制度極富嚴(yán)密性和科學(xué)性，考核標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)精確化，官吏考評(píng)體制之完善程度，可謂中國(guó)古代之首。為使官吏“各當(dāng)所任”，唐太宗極為重視“選賢任能”，他認(rèn)為：“官不在多，而在得人?！薄敦懹^政要·卷三》載：古人以官不得才，如同畫(huà)地作餅，王者須擇人為官，不可造次使用，并且規(guī)定了舉薦與考核的責(zé)任制：凡貢舉不實(shí)者、廢舉者；凡校試不實(shí)者，皆有罰。對(duì)不慎重選官置官的官吏都做了明確的法律規(guī)定。唐代的繁榮昌盛與之敬重賢才，并配以選賢任能的吏治制度是密切相關(guān)的。

宋元時(shí)期，一些開(kāi)明君主在舉賢任能之處也有建樹(shù)，宋代繼續(xù)重視官吏考核，考課制度主要有考課法和磨勘法。同時(shí)重視德性舉薦，其標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)沿用唐代的“二十七最”和“四善”。

元代，官吏的升遷出職都由中央政府統(tǒng)一管理，標(biāo)志中國(guó)吏治又向前推進(jìn)了一步。但元代官吏考課方法著重在位時(shí)間長(zhǎng)短，考核標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)《五事三等考課升殿法》進(jìn)行廉訪與計(jì)月考量，甚至單憑任官的時(shí)間長(zhǎng)短按資排輩循資考績(jī)。

明清是吏治發(fā)展的重要時(shí)期，統(tǒng)治者制定并出臺(tái)了一系列為加強(qiáng)中央集權(quán)的吏治之法，明洪武三十年重刑治貪、重典治吏，特頒布《大明律》嚴(yán)禁官吏結(jié)黨營(yíng)私，有前科者永不續(xù)用，同時(shí)明確了“明主治吏不治民”的思想。

明初，朱元璋廣招賢士，以才是舉，納賢不分種族，守令皆征天下賢才，禮遣輔國(guó)濟(jì)民之賢士；并設(shè)科舉以求賢才，以資任用文質(zhì)相稱之士，并誠(chéng)心求賢。還宣布非科舉者毋得為官，官臣皆由科舉而生。大力推行科舉取士，唯賢是舉，廣招賢士。

為防止宦官干政，內(nèi)外官交結(jié)以及八旗諸王結(jié)黨營(yíng)私，在明律的基礎(chǔ)上，清朝前后共制定五部《會(huì)典》，還明確對(duì)“奸黨”作了擴(kuò)充，五朝會(huì)典首尾銜接，成為清朝治吏之法的重要組成部分，使清初至光緒十三年間清政府各機(jī)構(gòu)職官的設(shè)置、辦事的規(guī)范、行政法令等內(nèi)容得以匯集，對(duì)官吏的行為作出了具體的要求與規(guī)定。

三、舉薦制——?dú)v史視角的檢視

在歷史的朝代更迭中，吏治的主要思路是人才的選拔與任用?！斑x仕”尤為重要，考試選拔制度則屬于主要的方式，梳理我國(guó)古代人才選拔制度的演進(jìn)，考試逐漸成為“選仕”的基本方式，其制度在社會(huì)運(yùn)行機(jī)制中也不斷完善。基于歷史視角，分析其中以德為先的舉薦制，對(duì)當(dāng)今優(yōu)秀干部選拔機(jī)制的完善大有裨益。

縱觀古代吏治的基本思想，不難發(fā)現(xiàn)，儒家思想對(duì)古代吏治影響深遠(yuǎn)。儒家認(rèn)為選拔正直之士，罷免不正之人，就會(huì)得到人民信服。因此，儒家倡導(dǎo)“以德治官”“任官當(dāng)用賢”，不正己心，焉能正人？并強(qiáng)調(diào)“身正，不令而行”的道理，可見(jiàn)，為政是一個(gè)以德服眾、以身作則、上行下效的過(guò)程。

古代吏治中關(guān)于政績(jī)的考核過(guò)程充分體現(xiàn)了品德考核的重要性，注重權(quán)責(zé)一致與德性為主的原則進(jìn)行針對(duì)性考核。道德品行體現(xiàn)對(duì)國(guó)家的歸屬感與忠誠(chéng)感，沒(méi)有良好的德性隨時(shí)會(huì)成為奸佞亂臣，國(guó)之亂臣賊子，多屬于才有余而德不足者。廉生威，公生明，廉可敬可畏。由此可見(jiàn)，官員的道德品行所產(chǎn)生的影響力比制度法令的約束更為重要。

儒家吏治主旨思想為漢代以后的王朝廣為接受，在唯才是舉的基礎(chǔ)上極力關(guān)注官吏的道德操守與奉獻(xiàn)意識(shí)，踐行“以德治官”。道德品行始終居于選任官吏要件之重要位置。漢代奉行“舉孝廉取仕”的察舉取仕制，又稱薦舉制。被舉薦者被“策問(wèn)”并輔以參加筆試的形式由各級(jí)地方官吏擇優(yōu)舉薦給朝廷?！皣?guó)家根據(jù)設(shè)官用人的需要設(shè)立察舉科目。并將察舉科目分為特舉和歲舉兩類。特舉科目有賢良方正、明經(jīng)、明法等，歲舉科目有秀才、孝廉等。由朝廷下詔公布科目與名額，郡國(guó)依據(jù)朝廷規(guī)定在其轄區(qū)內(nèi)選拔，向朝廷舉薦，經(jīng)大臣或朝廷考核，授之以官。”[6]受儒家思想的影響，漢代在選賢任能上對(duì)“舉薦制”提出了更高的要求，甚至將禮義道德教化置于治國(guó)首位，并且將懲罰與勵(lì)忠相輔相成，從“只舉不試”到“先舉后試”再到“所舉皆試”的“演進(jìn)”是察舉制的重大改進(jìn)，東漢用人，辟舉征召，無(wú)不試者，諸科之中孝廉、賢良多以試取之。

雖然先舉后試為平民子弟提供了入仕的可能，然而東漢察舉制日益腐敗，逐漸淪為以門(mén)第高低評(píng)定優(yōu)劣，最終被世家大族把持選仕之路，在權(quán)貴的操控下，結(jié)黨營(yíng)私，朋黨之爭(zhēng)頻繁，難以發(fā)揮真正的薦舉和考察人才的功能。

魏晉南北朝時(shí)期的“九品中正制”日益豐富了舉薦的內(nèi)容。逐漸替代了漢代察舉制?！熬牌分姓剖俏簳x南北朝時(shí)期選士的主要制度?！盵7]其基本內(nèi)容為“各州郡皆置中正官……中正最主要的任務(wù)是品第人物，評(píng)價(jià)人才”，[8]25這種舉薦方式是通過(guò)中正以書(shū)面材料推薦，內(nèi)容依然有參考的漢代舊制。被舉者的道德才能稱為行狀遍，“九品中正制在魏晉及以后的遭遇，亦幾乎與察舉制相同?！盵8]28最終亦淪為“上品無(wú)寒門(mén)，下品無(wú)世族”的維護(hù)貴族特權(quán)的政治工具。

九品中正制在南北朝時(shí)期腐朽至極。寒門(mén)子弟的入仕需求成了奢望，從而引起庶民怨聲載道，《后漢書(shū)·卷六十一·黃琬傳》載：“權(quán)富者多能以人事得舉，而守志貧約者，只能是以窮退見(jiàn)遺。為此，朝政矛盾也日益激化，最終促使九品中正制之效益逐日消失，科舉制的萌芽產(chǎn)生了。

從隋朝開(kāi)皇年間罷九品中正制，確立科舉制度，到清朝光緒年間廢止，共持續(xù)1300多年，由于隋朝科考是因應(yīng)民間呼吁，唯重才學(xué)，尚屬于初創(chuàng)時(shí)期，避免了高官“職業(yè)倦怠”，底層訴求直達(dá)中樞。為了有效制約了名門(mén)權(quán)貴，唐太宗實(shí)施“拔人物則不私于黨，負(fù)志業(yè)咸盡其才。”[9]但是權(quán)貴的意志在錄取時(shí)還起著操縱性的作用，甚至出現(xiàn)數(shù)世屢顯，父子相繼據(jù)相位，至終唐之世不絕。唐中宗時(shí)，以至于“皆依勢(shì)用事，請(qǐng)謁受賕，雖屠沽臧獲，用錢(qián)三十萬(wàn)，則別降墨敕除官，斜封付中書(shū)，時(shí)人謂之斜封官，錢(qián)三萬(wàn)則度為僧尼。其員外、同正、試、攝、檢校、判、知官凡數(shù)千人。西京、東都各置兩吏部侍郎，為四銓，選者歲數(shù)萬(wàn)人。”[10]

《唐六典·卷二·尚書(shū)禮部》記有“凡選授之制，以三類觀其異：一曰德行，二曰才用，三曰勞效……”并制定了考核法規(guī)，并設(shè)置專門(mén)的考核機(jī)構(gòu)，注重德行考察，有明確的標(biāo)準(zhǔn)與分類，并輔以相應(yīng)的績(jī)能考核準(zhǔn)則，獎(jiǎng)懲分明。官吏不分職位、門(mén)第都需要經(jīng)過(guò)考核。并根據(jù)“善”和“最”的綜合考察決定賞罰黜陟。將選人、用人與政績(jī)考核有機(jī)結(jié)合。而侍御史馬周的奏疏更是引起了他的高度重視。馬周上疏太宗：“百姓所以治安，唯在刺史、縣令，茍選用得人，則陛下可以端拱無(wú)為。今朝廷唯重內(nèi)官而輕州縣之選，刺史多用武人，或京官不辭職者始補(bǔ)外任，邊遠(yuǎn)之處，用人更輕。所以百姓未安，殆由于此?！盵11]隨后將官員政績(jī)考核制度正式納入法律軌道，進(jìn)一步完善。

宋代在唐代的科舉制度基礎(chǔ)上，確定了殿試制度?！端螘?huì)要輯稿·選舉三·之二》記有“國(guó)家懸科取士，為官擇人，”“乙亥(二十一日)上御講武殿親閱之，得進(jìn)士二十六人。……皆賜及第?！云澋钤囁鞛槌Ｊ??！盵12]有效制止了主考官濫用權(quán)力與考生勾結(jié)的腐敗之風(fēng)，使德才兼?zhèn)渲康靡悦摲f。

宋代科舉制在官吏的選拔上有了更強(qiáng)的客觀標(biāo)準(zhǔn)，其別頭試、鎖院、糊名、謄錄等分項(xiàng)制度在一定程度上杜絕了國(guó)家官吏選拔被權(quán)貴操縱的弊端。宋太祖主要是鑒于唐的吏治成績(jī)與弊端創(chuàng)立殿試，將科舉取士之大權(quán)親自掌握，收攬權(quán)威，以防“結(jié)黨營(yíng)私”，以求“貢舉之士”皆為天子門(mén)生，不斷加強(qiáng)和鞏固王朝的中央集權(quán)。受儒家“重義輕利”思想的影響，王安石認(rèn)為強(qiáng)調(diào)仁義禮信修身養(yǎng)性的重要性，宋代各階層知識(shí)分子較以往憑借貴族門(mén)閥入仕的官員在素質(zhì)德行上都有明顯提高。

明朝人才選舉之法分為學(xué)校、科目、薦舉、拴選四個(gè)方面，薦舉指的是推薦或者破格提拔官員，是科考的一種輔助手段，選人注意德才兼?zhèn)?，注意人才的梯次配備，甚至可以不拘一格選拔德行好的低層人士。清代統(tǒng)治者更為注重選拔賢吏，無(wú)論貴賤與親疏遠(yuǎn)近皆以舉薦為重，強(qiáng)調(diào)賢吏于治國(guó)的作用并賞罰分明?！睹髑迨妨媳帯と酚浻小暗觅t則治理雍熙，不得賢則民生憔悴；務(wù)使舉薦者悉孚人望。”清政府注重賢才與真才的培養(yǎng)選拔與任用，嚴(yán)禁大小官員私交私宴及慶賀饋送，舉薦有政績(jī)的官吏時(shí)要做到無(wú)隱、無(wú)私，并嚴(yán)厲禁止朋黨和宦官干預(yù)朝政。

晚清出現(xiàn) “學(xué)非所用，用非所學(xué)者，此科舉之敝也。名不副實(shí)，實(shí)不副名者，此保舉之敝也”的情況[13]，然而官員大多緘口不言，其中端方則在吏治方面做了重要改革。舉薦與褒獎(jiǎng)有機(jī)結(jié)合，舉薦將才與賢才，獎(jiǎng)勵(lì)興學(xué)辦教育者與洋務(wù)人員等?！白匀胃叩葘W(xué)堂教務(wù)長(zhǎng)以來(lái)，著有學(xué)約諄諄以敦品，勵(lì)學(xué)正心修身為勸，尤于世道人心有濟(jì)，故奏‘照進(jìn)士館畢業(yè)例引見(jiàn)授職’”[14]此外，端方也不斷奏請(qǐng)獎(jiǎng)勵(lì)洋務(wù)人員，曾有奏疏：“武漢為南北樞軸，隨著創(chuàng)興鐵路、商務(wù)日辟‘已骎骎直達(dá)上游’，天下大勢(shì)日漸趨重于鄂中。各國(guó)賓客絡(luò)繹不絕，電牘紛紜而至，日不暇給，鄂省洋務(wù)之 繁重不下于南北洋。所有隨辦洋務(wù)各員都十分勤勉，故請(qǐng)每屆三年照章請(qǐng)獎(jiǎng)一次”[15]15，對(duì)教育者與洋務(wù)人員大力薦舉。

綜上所述，雖然在一定程度上，舉薦制有效了促進(jìn)了社會(huì)的發(fā)展，然而在專制王權(quán)的限制下，薦舉中所出現(xiàn)的任人唯親、結(jié)黨營(yíng)私、貪污腐敗或者依照皇帝個(gè)人意愿加封等現(xiàn)象也是難以避免，最后無(wú)外乎成了權(quán)貴們的政治天下，也同時(shí)成了薦舉制運(yùn)行的一大障礙。歷史證明，這樣初衷很好的舉薦制行之既久，也難以杜絕無(wú)弊，最后由于日漸脫離客觀標(biāo)準(zhǔn)，逐漸演變成誤事、誤國(guó)的政策。然而，整個(gè)薦舉制歷史的演進(jìn)對(duì)當(dāng)今“干部選拔機(jī)制”與“巡視制度”的建立與完善還是有一定的借鑒意義。

深入研究中國(guó)古代官吏選拔任用制度，不難發(fā)現(xiàn)，經(jīng)歷了從周代的世卿世祿制、戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的軍功爵制、漢代的舉薦制、隋唐之后的科舉制以及之后的以科舉制為主、以舉薦連帶為補(bǔ)充的過(guò)程。相對(duì)于世襲制，在選任官吏上，舉薦制是一個(gè)重大的歷史進(jìn)步：它通過(guò)舉薦、考察，有利于德才兼?zhèn)涞钠矫窕蛳录?jí)官員的脫穎而出，有利于激勵(lì)出身低微的官吏的積極進(jìn)取精神；而科舉取代薦舉成為主要的選官制度，又是一大歷史進(jìn)步：通過(guò)科舉制，既在一定程度上提升了官員的思想道德和文化素質(zhì)，亦有力遏制了在選人用人上的任人唯親、貪污腐敗之風(fēng)，但這些制度產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)也不容忽視。