城市規(guī)劃的重要問題初探

何光遠(yuǎn)

（前海管理局，廣東 深圳518054）

1 規(guī)劃的本質(zhì)

規(guī)劃是龍頭，已成為一種共識，沒有人會忽視規(guī)劃的重要性，但是什么是規(guī)劃的本質(zhì)，或者說規(guī)劃的核心目的是什么？不同的規(guī)劃課題、不同的人有不同的看法。例如，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的核心是產(chǎn)業(yè)，空間規(guī)劃的核心是空間，不一而足。無論哪種規(guī)劃，它的核心目的只有一個，即推動規(guī)劃對象“健康的發(fā)展”，其中，健康是前提，發(fā)展是根本。

據(jù)此，城市規(guī)劃的目的是推動城市健康的發(fā)展，而城市是一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)，要推動城市的健康發(fā)展，一個規(guī)劃恐怕不夠，需要一系列規(guī)劃組成規(guī)劃體系，不光是空間的規(guī)劃，還要包括政策方面的規(guī)劃[1]。長期以來，“城市規(guī)劃”學(xué)科雖名為城市規(guī)劃，實際關(guān)注的核心一直是“城市空間”，很少涉及其他領(lǐng)域。在長期的城市規(guī)劃實踐過程中，人們發(fā)現(xiàn)，如果僅關(guān)注城市空間遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，沒有相關(guān)政策和制度的配合，會導(dǎo)致城市規(guī)劃難以落實，同時，僅關(guān)注城市空間也容易造成城鄉(xiāng)二元割裂、城市周邊生態(tài)惡化等問題。為了解決這些問題，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、城市生態(tài)規(guī)劃等各種類型規(guī)劃應(yīng)運而生，但因為這些規(guī)劃都不是法定規(guī)劃，難以在實際規(guī)劃實踐中發(fā)揮指導(dǎo)作用。

隨著我國自然資源部的成立以及后續(xù)國土空間規(guī)劃的探索完善，可以看到我國對規(guī)劃的頂層設(shè)計日漸清晰，以發(fā)改規(guī)劃為綱領(lǐng)性規(guī)劃，同時，起到政策規(guī)劃的作用，將國土空間規(guī)劃作為空間性唯一規(guī)劃，落實發(fā)改規(guī)劃及各相關(guān)政策規(guī)劃的要求。

在國土空間規(guī)劃一統(tǒng)空間規(guī)劃，且定位為落實發(fā)改規(guī)劃的情況下，城市空間是國土空間最重要的部分，原來的城市規(guī)劃已被國土空間規(guī)劃完全取代。本文認(rèn)為，將國土空間規(guī)劃定為空間規(guī)劃中唯一的法定規(guī)劃是非常必要的，但國土空間規(guī)劃內(nèi)部，城市空間、鄉(xiāng)村空間、生態(tài)空間等不同空間門類也應(yīng)隨著規(guī)劃層次的深入不斷進(jìn)行專項深化研究，成為支撐國土空間規(guī)劃的子規(guī)劃，因此，繼續(xù)在國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上單獨對城市空間進(jìn)行專項規(guī)劃和研究仍有必要，可借鑒日本國土空間規(guī)劃體系的做法，將城市空間規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃的一部分，在國土空間規(guī)劃的約束和指導(dǎo)下，更加聚焦城市空間，避免原來城市規(guī)劃的大而空。

2 新城市空間規(guī)劃的研究重點

新城市空間規(guī)劃最重要的目的是通過城市空間的布局調(diào)整，保證城市不得“城市病”，促進(jìn)城市的發(fā)展，關(guān)鍵是經(jīng)濟發(fā)展。亞里士多德曾說“人們來到城市是為了更美好的生活”，城市經(jīng)濟學(xué)也提到“城市的基本職能是其為本市以外地區(qū)提供貨物和服務(wù)的活動”。因此，新城市空間規(guī)劃的2 項主要任務(wù)為：（1）如何避免城市病，保證城市各類用地平衡發(fā)展。居住、商業(yè)、辦公等市場主導(dǎo)的用地，可主要通過供地計劃控制各類用地的供地節(jié)奏。學(xué)校、醫(yī)院、道路、綠地等公益性用地，則需要政府重點關(guān)注均好性問題，加大投入力度。（2）如何推動城市發(fā)展，尤其是經(jīng)濟發(fā)展，這就需要重點抓好生態(tài)環(huán)境和營商環(huán)境建設(shè)，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，支持政策，吸引和培育人才，企業(yè)集聚。這部分內(nèi)容，新城市空間規(guī)劃能夠涉及的不多，也不應(yīng)涉及過多，可在自己能發(fā)揮的領(lǐng)域深入研究。如根據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，布局各類產(chǎn)業(yè)空間、科研和高?？臻g，根據(jù)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃確定的保護(hù)和旅游空間，規(guī)劃確定綠地系統(tǒng)和交通組織，根據(jù)人才和企業(yè)的要求，合理布局教育、衛(wèi)生等公共設(shè)施用地，構(gòu)建便捷、舒適的生活和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

3 當(dāng)前城市規(guī)劃失效的主要原因

城市規(guī)劃在具體實施過程中經(jīng)常失效，究其原因主要有2方面：

1）規(guī)劃編制不合理。這里說的是不合理，而不是不科學(xué)，因為有些城市規(guī)劃可能很科學(xué)，但也不一定合理。按照新制度經(jīng)濟學(xué)的有關(guān)觀點，實際經(jīng)濟生活中存在“交易成本”和“制度環(huán)境”兩方面制約因素，也就是趙燕菁老師認(rèn)為的存在“兩種規(guī)劃”：一種規(guī)劃是不存在交易成本的理想狀態(tài)下的最優(yōu)規(guī)劃；另一種是在交易成本限制下的最優(yōu)規(guī)劃。在全國各大城市開放規(guī)劃市場，規(guī)劃院以追求經(jīng)濟效益優(yōu)先的背景下，大量的規(guī)劃編制可能科學(xué)，但并不一定適合當(dāng)?shù)氐闹贫拳h(huán)境和財力水平。

2）規(guī)劃執(zhí)行難度大。城市規(guī)劃領(lǐng)域一直存在部門職責(zé)與綜合職能的悖論，規(guī)劃部門的職能是綜合的（與發(fā)改部門類似），但其職責(zé)卻是單一的，不足以支撐其綜合職能的發(fā)揮。城市規(guī)劃的兩大主要任務(wù)，也可以看成是地方政府的主要任務(wù)，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多個部門共同努力才能推動，而規(guī)劃部門職責(zé)較單一，也沒有后續(xù)跟蹤監(jiān)管的手段，執(zhí)行難度較大。同時，規(guī)劃編制與建筑設(shè)計類似，規(guī)劃管理部門在啟動一項規(guī)劃編制時，其目的一般很明確而簡單，規(guī)劃編制部門應(yīng)從這個簡單的目的出發(fā)，發(fā)散出實現(xiàn)目標(biāo)的若干手段，再將這些手段簡化為最關(guān)鍵的幾項工作，以便規(guī)劃實踐中落實。然而，現(xiàn)在規(guī)劃大部分能夠做到第一步由簡入繁，卻很少能做到第二步化繁為簡，導(dǎo)致規(guī)劃成果較復(fù)雜，規(guī)劃管理者難以完全明白其意圖，并在繁雜的日常工作中認(rèn)真落實。

4 關(guān)于城市規(guī)劃發(fā)展的一些想法

針對上述情況，結(jié)合自身工作經(jīng)驗，認(rèn)為城市規(guī)劃需要進(jìn)行新的頂層設(shè)計。本文認(rèn)為還可以在以下幾方面進(jìn)行改革：

1）城市規(guī)劃師又被形象地稱為“城市的醫(yī)生”，然而，城市規(guī)劃師的教育卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于醫(yī)生的教育。一般醫(yī)生在大學(xué)教育階段就會明確各自的細(xì)分領(lǐng)域，如牙科、外科等，在工作后還需要進(jìn)行3 年的規(guī)范化培訓(xùn)，并確定自己的執(zhí)業(yè)范圍，如全科、兒科等。而城市規(guī)劃師則沒有如此細(xì)化的區(qū)分，建議參照醫(yī)學(xué)進(jìn)一步細(xì)化城市規(guī)劃師的執(zhí)業(yè)范圍。

2）規(guī)劃的編制和執(zhí)行有機分離，解決單一職能和綜合職能悖論問題。可進(jìn)一步將發(fā)改規(guī)劃和國土空間規(guī)劃等相關(guān)部門進(jìn)一步整合為一個規(guī)劃編制部門，成為地方政府的決策參謀機構(gòu)，真正實現(xiàn)規(guī)劃的一張圖管理，規(guī)劃部門負(fù)責(zé)規(guī)劃編制、調(diào)整、監(jiān)管和評估，不參與具體的規(guī)劃執(zhí)行。規(guī)劃部門在編制規(guī)劃時，需對地方政府的預(yù)算、執(zhí)行力等情況進(jìn)行專項評估，并在此基礎(chǔ)上編制規(guī)劃，可向各執(zhí)行部門派駐相關(guān)人員，保證規(guī)劃編制的合理性和監(jiān)管的及時性。其他部門全部為規(guī)劃的執(zhí)行部門，嚴(yán)格按規(guī)劃實施，并及時向規(guī)劃部門提出調(diào)整建議及反饋情況。

3）解決以往廣泛的公眾參與流于形式的問題，充分將依靠群眾的力量與發(fā)揮民主集中制的優(yōu)勢結(jié)合起來，在各社區(qū)、各行業(yè)分別安排社區(qū)規(guī)劃師和行業(yè)規(guī)劃師，全程參與規(guī)劃編制與監(jiān)管。社區(qū)規(guī)劃師由具有規(guī)劃專業(yè)知識且在當(dāng)?shù)鼐幼∩畹娜耸繐?dān)任，可作為政府與社區(qū)群眾的橋梁，參與社區(qū)相關(guān)規(guī)劃編制，并向社區(qū)群眾介紹宣傳規(guī)劃。行業(yè)規(guī)劃師由具有規(guī)劃專業(yè)知識和相關(guān)行業(yè)知識的人士擔(dān)任（如教育行業(yè)規(guī)劃師、醫(yī)療行業(yè)規(guī)劃師等），可作為行業(yè)與政府的橋梁，參與行業(yè)相關(guān)規(guī)劃編制，并向行業(yè)內(nèi)介紹宣傳規(guī)劃。